進(jìn)一步改革和完善我國資源稅費(fèi)制度

張學(xué)誕

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、我國資源稅費(fèi)制度現(xiàn)狀

（一）資源稅

為了調(diào)節(jié)資源開采中的級差收入、促進(jìn)資源合理開發(fā)利用，1984年9月18日，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，規(guī)定從當(dāng)年10月1日起開始對原油、天然氣、煤炭三種礦產(chǎn)品，按銷售利潤率設(shè)起征點(diǎn)、超率累進(jìn)征收的方法征收資源稅。1986年下半年，針對資源稅按銷售利潤率計(jì)征方法存在的問題，財(cái)政部將征收辦法由從率累進(jìn)征收改為了從量定額征收。

1993年12月25日，國務(wù)院重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，對資源稅進(jìn)行了重大改革。這次改革主要在以下幾個(gè)方面做了較大調(diào)整：一是恢復(fù)和擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，將實(shí)際征稅范圍擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七個(gè)類別，同時(shí)，取消了鹽稅；二是拓寬了資源稅納稅人的范圍，將資源稅的納稅人拓展為在我國境內(nèi)開采“條例”規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人，包括外商投資企業(yè)和外國企業(yè)；三是改變了稅額標(biāo)準(zhǔn)確定辦法，在沿用原有從量定額征稅辦法的基礎(chǔ)上，根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展變化，對稅額進(jìn)行了重新核定；四是以應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量（銷售和自用數(shù)量）為計(jì)稅依據(jù)；五是規(guī)范了納稅地點(diǎn)，明確規(guī)定資源稅的納稅地點(diǎn)在采掘地。同時(shí)，按照1994年分稅制的規(guī)定，除海洋石油資源稅作為中央收入外，其余資源稅作為地方收入。

2004年以來，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，我國對資源稅進(jìn)行了一系列的調(diào)整，主要是調(diào)整了煤炭、原油、天然氣、錳礦石等資源的稅額標(biāo)準(zhǔn)。2010年5月，中共中央、國務(wù)院決定，在新疆率先進(jìn)行資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。據(jù)此，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，自2010年6月1日起，在新疆開采原油、天然氣繳納資源稅，實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。我國的資源主要集中在西部，自2010年12月1日起，在新疆實(shí)行的石油、天然氣資源稅改革推廣到西部地區(qū)的12個(gè)省、區(qū)、市。2011年11月1日起，石油、天然氣資源稅改革在全國推開。

（二）礦區(qū)使用費(fèi)

根據(jù)財(cái)政部1989年1月1日發(fā)布的《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》和1990年1月15日發(fā)布的《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》，我國開始對開采海洋石油的中外企業(yè)和中外合作開采陸上石油企業(yè)征收礦區(qū)使用費(fèi)。1994年稅制改革后，中外合作油（氣）田開采的原油、天然氣按現(xiàn)行規(guī)定征收礦區(qū)使用費(fèi)，暫不征收資源稅及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)（中國海洋石油總公司海上自營油田比照上述規(guī)定執(zhí)行）。2011年11月1日起，中外合作開采海洋和陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)都依法繳納資源稅，不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)。

礦區(qū)使用費(fèi)按照每個(gè)油、氣田日歷年度原油或者天然氣總產(chǎn)量和礦區(qū)使用費(fèi)率進(jìn)行計(jì)征，設(shè)有起征點(diǎn)，超過的部分實(shí)行超額累進(jìn)費(fèi)率。具體的費(fèi)率規(guī)定是：對于海洋石油資源，原油的起征點(diǎn)是100萬噸，累進(jìn)費(fèi)率由4%到12.5%；天然氣起征點(diǎn)為20億立方米，累進(jìn)費(fèi)率由1%到3%；對于陸上石油資源，位于青海、西藏、新疆三省、區(qū)及淺海地區(qū)的中外合作油氣田的費(fèi)率與海洋石油資源礦區(qū)使用費(fèi)相同。而位于其他省、自治區(qū)、直轄市的中外合作油氣田，石油的起征點(diǎn)是50萬噸，累進(jìn)費(fèi)率由2%到12.5%。天然氣起征點(diǎn)為10億立方米，累進(jìn)費(fèi)率由1%到3%。海洋石油的礦區(qū)使用費(fèi)屬于中央收入，陸上石油的礦區(qū)使用費(fèi)屬于地方收入。

（三）礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采，開采礦產(chǎn)資源必須按照國家規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”。自1994年4月1日起，我國開始對采礦權(quán)人征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，從而結(jié)束了無償開采礦產(chǎn)資源的歷史。征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，體現(xiàn)了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，建立了促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。其征收的范圍是礦產(chǎn)品，標(biāo)準(zhǔn)是按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計(jì)征，征收率根據(jù)礦產(chǎn)品的種類進(jìn)行區(qū)別設(shè)置，范圍為0.5%-4%，并結(jié)合礦產(chǎn)品的開采回采率，由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同財(cái)政部門征收。根據(jù)規(guī)定，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入在中央和地方之間按照一定比例進(jìn)行分成，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5∶5；與自治區(qū)的分成比例為 4∶6。

（四）石油特別收益金

2006年3月25日，國務(wù)院決定對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價(jià)格超過一定水平所獲得的超額收入，按比例征收石油特別收益金。石油特別收益金實(shí)行5級超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，按月計(jì)算、按季繳納。征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定，起征點(diǎn)為40美元/桶。征收率分為五級，最低20%，最高40%。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部決定從2011年11月1日起，將石油特別收益金起征點(diǎn)提高至55美元/桶。

（五）探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)

為維護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理勘探開發(fā)，國務(wù)院于1998年先后頒布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，規(guī)定在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄海域勘查、開采礦產(chǎn)資源，均須按規(guī)定交納探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)。

探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，按區(qū)塊面積逐年繳納，第一個(gè)勘查年度至第三個(gè)勘查年度，每平方公里每年繳納100元，從第四個(gè)勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超過每平方公里每年500元。采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，每平方公里每年1000元。

（六）探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款

除探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)外，我國礦產(chǎn)資源有償取得制度中還規(guī)定了探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的，探礦權(quán)申請人除繳納探礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款。”《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請人除繳納采礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款。”探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入由中央和地方共享。2006年，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入中央與地方的分成比例，其中20%歸中央所有，80%歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行確定。

（七）礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金

為了加強(qiáng)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)，促使礦山企業(yè)合理負(fù)擔(dān)其資源與環(huán)境成本，理順資源價(jià)格形成機(jī)制，2006年2月10日，財(cái)政部、國土資源部、環(huán)保總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建[2006]215）號，就逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制提出指導(dǎo)意見。其中，要求地方國土資源、環(huán)境保護(hù)行政主管部門要會同財(cái)政部門依據(jù)新礦山設(shè)計(jì)年限或已服役礦山的剩余壽命，以及環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的費(fèi)用等因素，確定按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，由礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，并列入成本。具體應(yīng)按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專款專用”的原則，由企業(yè)在地方財(cái)政部門指定的銀行開設(shè)保證金賬戶，并按規(guī)定使用資金。地方財(cái)政部門會同國土資源、環(huán)境保護(hù)行政主管部門對企業(yè)預(yù)提的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金進(jìn)行監(jiān)管。

（八）其他地方性收費(fèi)

除上述稅費(fèi)外，礦業(yè)企業(yè)還要繳納礦產(chǎn)資源勘查登記費(fèi)、采礦登記費(fèi)等中央部門行政性收費(fèi)，以及各地設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金項(xiàng)目，如水資源費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、防止水土流失費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、育林基金、林業(yè)建設(shè)基金、排污費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等等。

另外，山西省自2007年開始開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施的試點(diǎn)工作。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)意見的批復(fù)》（國函[2006]52號），山西省政府陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，主要包括：一是“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”政策，主要用于企業(yè)難以解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市和產(chǎn)煤地區(qū)的重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的相關(guān)社會問題。煤炭可持續(xù)發(fā)展基金納入各級政府基金預(yù)算。二是“煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金”政策。山西省內(nèi)從事煤炭開采的各類企業(yè)，從2007年10月1日起，按照每噸原煤產(chǎn)量5元的標(biāo)準(zhǔn)，按月在成本中提取“煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金”（以下簡稱“轉(zhuǎn)產(chǎn)資金”），按照“企業(yè)所有、自提自用、專款專用、政府監(jiān)管、專戶儲存”的原則管理，專門用于煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、職工再就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)和社會保障等專項(xiàng)支出。三是“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”政策。山西省內(nèi)從事煤炭開采的各類企業(yè)，從2007年10月1日起，按照每噸原煤產(chǎn)量10元的標(biāo)準(zhǔn)，按月在成本中提取，按照“企業(yè)所有、專款專用、政府監(jiān)管、專戶儲存”的原則管理，用于企業(yè)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、污染治理和環(huán)境恢復(fù)整治等專項(xiàng)支出。省屬國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)經(jīng)財(cái)政部門同意并報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)可以自設(shè)賬戶儲存，專款專用，接受政府監(jiān)督。其他煤炭開采企業(yè)，要將保證金儲存到財(cái)政部門指定的賬戶，財(cái)政部門按企業(yè)分設(shè)二級明細(xì)，單獨(dú)核算。

二、我國資源稅費(fèi)制度存在的問題

資源稅費(fèi)制度的合理與否是影響我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。雖然，近年來，國家出臺了一系列政策逐步調(diào)整對礦產(chǎn)資源的管理，但是，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度還存在很多問題，遠(yuǎn)不能發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。從國家作為資源的所有者身份看，現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度無法實(shí)現(xiàn)政府有效分享資源租金收入的目的；從國家作為社會管理的身份看，現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度也沒有實(shí)現(xiàn)資源開采的外部成本內(nèi)部化，沒有為投資者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，更無法有效激勵礦業(yè)企業(yè)實(shí)行理性的有效開采行為，促進(jìn)資源合理化使用，實(shí)施資源保護(hù)的長效機(jī)制。

（一）礦業(yè)權(quán)配置的“雙軌制”削弱了國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益，助長了企業(yè)經(jīng)營的短期行為

2006年，財(cái)政部、國土資源部發(fā)布了《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》，規(guī)定國家出讓新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)，除按規(guī)定允許以申請?jiān)谙确绞交蛞詤f(xié)議方式出讓的以外，一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。這一規(guī)定雖然在礦業(yè)權(quán)市場化配置上前進(jìn)了一大步，但歷史上礦業(yè)權(quán)配置的無償性，導(dǎo)致了當(dāng)前我國在礦業(yè)權(quán)配置上還存在著事實(shí)上的有償取得與無償取得、行政手段出讓與市場手段出讓的“雙軌制”。礦業(yè)權(quán)配置的“雙軌制”削弱了國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這是因?yàn)椋诘V業(yè)權(quán)出讓階段實(shí)現(xiàn)國家的財(cái)產(chǎn)收益最大化，最有效的辦法是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等市場化手段來確定價(jià)款。申請和協(xié)商等方式都將導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價(jià)款被低估。另外，由于無償取得制度下礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不清晰，客觀上助長了企業(yè)經(jīng)營活動的短期行為，這是一直以來我國礦產(chǎn)資源開采回采率低下的主要原因。

（二）政府權(quán)力與資源稅費(fèi)征收之間關(guān)系混亂

政府公共收入通常可分為公共權(quán)力收入和公共產(chǎn)權(quán)收入兩大部分。其中，國家憑借政治權(quán)無償取得的公共權(quán)力收入包括稅收收入、政府性基金、罰款和捐贈收入；國家憑借公共產(chǎn)權(quán)所有者代表的身份，即所有權(quán)取得的公共產(chǎn)權(quán)收入包括國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)和特許權(quán)收入。同樣，國家也是憑借著政治權(quán)和所有權(quán)參與礦產(chǎn)資源的管理和收入分配。但目前征收的資源稅費(fèi)所體現(xiàn)的政府權(quán)力之間關(guān)系混亂。

如目前普遍存在著對資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)之間的相互關(guān)系認(rèn)識混淆。資源稅在設(shè)立之初是一種調(diào)節(jié)稅，即針對部分礦產(chǎn)品，按礦山企業(yè)的利潤率實(shí)行超率累進(jìn)征收，是用以調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入，而1994年稅改把征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否贏利實(shí)行普遍征收。資源稅已不再是單純的調(diào)節(jié)級差收入，而是根據(jù)資源的所有權(quán)來取得補(bǔ)償收入。由此，部分觀點(diǎn)認(rèn)為資源稅的性質(zhì)已有所改變，資源稅既具有原有的資源稅調(diào)節(jié)級差的性質(zhì)，還具有“資源補(bǔ)償費(fèi)”的性質(zhì)，即資源稅同資源補(bǔ)償費(fèi)之間性質(zhì)趨同，這種稅費(fèi)并存的現(xiàn)象造成資源稅費(fèi)的關(guān)系紊亂。

（三）資源稅費(fèi)制度未達(dá)到既定的開征目標(biāo)

資源稅費(fèi)制度雖項(xiàng)目較多，但大部分稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，達(dá)不到既定的開征目標(biāo)，不利于資源的合理開發(fā)使用。

以資源稅為例。資源稅雖幾經(jīng)調(diào)整，其既定的調(diào)整目標(biāo)一直是調(diào)節(jié)級差收入，維護(hù)資源的合理開采。但由于資源稅制度設(shè)計(jì)的缺陷，其發(fā)揮的調(diào)節(jié)功能極其有限。我國當(dāng)前屬于資源驅(qū)動型的高投資經(jīng)濟(jì)增長模式，但與此不相協(xié)調(diào)的是，資源稅收入占稅收收入總量的比重一直偏低，這與當(dāng)前資源開采行業(yè)不斷上升的利潤形成了鮮明的對比。究其原因，在于資源稅實(shí)行在從量定額計(jì)征的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的資源產(chǎn)品和資源條件的差異，區(qū)別不同的開采單位，采用高低不同的稅額標(biāo)準(zhǔn)。這種做法，在過去礦產(chǎn)資源價(jià)格被國家有效計(jì)劃控制、資源產(chǎn)品供求基本平衡、計(jì)量單位規(guī)范的情況下，可以有效發(fā)揮調(diào)節(jié)級差收益的作用。但隨著市場化改革的推進(jìn)，大部分礦產(chǎn)資源的價(jià)格已經(jīng)由市場供求決定。特別在當(dāng)前礦產(chǎn)資源市場供不應(yīng)求，價(jià)格不斷攀升的情況下，資源稅的從量征收方式無法實(shí)現(xiàn)稅款繳納與資源產(chǎn)品的市場價(jià)格的聯(lián)動，無法體現(xiàn)“漲價(jià)歸公”的原則，從而導(dǎo)致資源稅收入規(guī)模小，調(diào)節(jié)作用有限。

（四）資源稅費(fèi)制度不利于企業(yè)建立長效發(fā)展機(jī)制

與一般的經(jīng)濟(jì)活動相比，礦產(chǎn)資源活動具有很大的特殊性，一方面由于礦產(chǎn)資源的稀缺性和可耗竭性，會給資源開采者帶來高收益；另一方面，礦產(chǎn)資源活動又具有高風(fēng)險(xiǎn)性和高投入性。因此，通常國家需要制定特別的稅費(fèi)政策，以引導(dǎo)經(jīng)營者采取長期有效的開采行為，確保資源的合理、適度開發(fā)。而我國當(dāng)前資源稅費(fèi)制度存在的一些問題，不利于企業(yè)建立長效發(fā)展機(jī)制。

一是資源稅費(fèi)計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)偏低，客觀上助長了企業(yè)“采富棄貧”，造成了資源浪費(fèi)和環(huán)境惡化。以礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為例，據(jù)有關(guān)方面透露，目前我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)率為1.18%，而國外與我國礦產(chǎn)資源性質(zhì)基本相似的費(fèi)率一般為2%-10%，如美國為12.5%，澳大利亞為10%。相比之下，我國石油、天然氣、黃金等礦種的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率更低，如油氣為1%，黃金為2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外水平（林玉等，2005）。

二是缺乏適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制，鼓勵企業(yè)建立長效發(fā)展機(jī)制。由于礦產(chǎn)勘查的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)，為了激勵礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查投資，各國一般制定了一系列行之有效的激勵政策。我國現(xiàn)有資源稅費(fèi)制度，沒有針對礦產(chǎn)勘查活動的高風(fēng)險(xiǎn)、高投入給予充分的激勵，這是我國部分資源枯竭型地區(qū)和企業(yè)無力進(jìn)行新的資源勘探以及企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展的一個(gè)重要原因。

三、改革和完善我國資源稅費(fèi)制度的框架及政策建議

我國現(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度存在諸多問題，亟需對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行改革和完善。

（一）改革和完善我國資源稅費(fèi)制度的框架

國家既是礦產(chǎn)資源的所有者，也是公共事務(wù)的管理者。因此，國家將依據(jù)不同身份對礦產(chǎn)資源勘探開采人征收和收取相關(guān)稅費(fèi)，規(guī)范和協(xié)調(diào)利益各方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置及代際、代內(nèi)公平。國家作為礦產(chǎn)資源所有者憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)，可以向礦產(chǎn)資源開采者收取權(quán)利金，即資源補(bǔ)償費(fèi)；憑借所有權(quán)派生的礦業(yè)權(quán)收取礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)；憑借政治權(quán)征收一般稅收（增值稅、所得稅等不詳細(xì)論述）、資源稅、特別收益金；為了鼓勵企業(yè)建立長效的發(fā)展基金，應(yīng)允許企業(yè)建立可持續(xù)發(fā)展基金制度，所提取的費(fèi)用，允許企業(yè)稅前列支。定位后的中國資源稅費(fèi)框架示意圖參見圖1。

1.國家憑借政治權(quán)利課征的稅費(fèi)

（1）資源稅的性質(zhì)定位——糾正外部成本

一直以來，理論界對資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)之間的關(guān)系問題存在著諸多爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為：礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益而普遍征收的一種租金，相當(dāng)于國外的權(quán)利金。資源稅在經(jīng)過了1994年的改革后，性質(zhì)發(fā)生了變化，實(shí)現(xiàn)了對礦產(chǎn)資源的普遍征收，即它既具有資源稅原有的調(diào)節(jié)級差的性質(zhì)，還具有了“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”的性質(zhì)，兩者性質(zhì)趨同，存在著重復(fù)征收的現(xiàn)象。資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)關(guān)系的混淆被認(rèn)為是資源稅費(fèi)制度存在的主要問題之一。

我們認(rèn)為，由于兩者課征依據(jù)不同，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)之間的區(qū)分應(yīng)該是清晰的。資源稅體現(xiàn)的是國家公共權(quán)力或政治權(quán)力，而不是所有權(quán)；礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是國有資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，體現(xiàn)國有資源的有償使用，兩者之間的稅和租的區(qū)別是清晰的，二者并存并沒有矛盾。

資源稅費(fèi)框架重構(gòu)中，關(guān)鍵是對資源稅的性質(zhì)重新定位。目前，我國對礦產(chǎn)資源分配領(lǐng)域改革的重點(diǎn)放在資源稅。各界對資源稅寄于了很高的期望，可謂是“千呼萬喚”，希望通過資源稅改革，既解決礦產(chǎn)資源的外部性問題，又解決礦產(chǎn)資源的租金問題，更能調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源的利潤率。顯然，資源稅是不可能“包打天下”的，多重的功能定位也不符合資源稅的稅制原則。

我們認(rèn)為，資源稅可以借鑒庇古稅的方式設(shè)計(jì)，主要用于糾正外部性，即以稅收的形式提高資源的開發(fā)和使用成本，來實(shí)現(xiàn)資源合理開發(fā)、節(jié)約使用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在這個(gè)目標(biāo)下，則會產(chǎn)生如下效應(yīng)：一是將外部成本內(nèi)部化。通常資源的開采將伴生地質(zhì)生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及水源流失、水體污染等問題，這就需要有相應(yīng)的資金用來治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)，資源稅帶來的價(jià)值補(bǔ)償就為此而提供了資金來源。二是體現(xiàn)資源收益的代際公平。大量自然資源是不可再生資源，這代人的使用將直接影響到下一代人的使用，資源稅的開征使企業(yè)開采和使用成本提高，促使企業(yè)改進(jìn)資源利用效率，從而達(dá)到節(jié)約和減排的目的。

（2）特別收益金

由于部分世界性資源商品的價(jià)格常常受壟斷組織、國際形勢、國際投機(jī)炒作的影響而異常，在開采成本不變的條件下，必然會出現(xiàn)非正常超額利潤。國家應(yīng)該行使社會管理職能，依據(jù)政治權(quán)可以在資源稅的基礎(chǔ)上再開征特別收益金，即根據(jù)企業(yè)的利潤率情況，對于超過一定利潤率的企業(yè)進(jìn)行加成征收，調(diào)節(jié)資源企業(yè)的級差收入。具體形式上可以采用石油特別收益金的形式，選擇部分利潤高的礦產(chǎn)資源征稅。

2.國家憑借所有權(quán)征收的租費(fèi)

（1）礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是憑借國有資源所有權(quán)而對礦產(chǎn)資源開發(fā)者收取的租金（或權(quán)利金），其主要作用可側(cè)重于保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)。現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，應(yīng)加以改革完善。具體來看，應(yīng)逐步提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（2）礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款

礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的派生權(quán)利，幾乎所有的國家都以礦業(yè)權(quán)的形式，向礦業(yè)企業(yè)征收礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。在我國，企業(yè)除了繳納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)外，對由國家投資形成的礦業(yè)權(quán)或不必投資已形成的礦業(yè)權(quán)應(yīng)向國家支付礦業(yè)權(quán)價(jià)款。在新的資源稅費(fèi)體系中，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，提高礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

3.企業(yè)自提的可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金

礦業(yè)是一項(xiàng)特殊產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)量和收益都具有生命周期性特征。但企業(yè)為追求利潤最大化，往往會對于開采資源產(chǎn)生各種生態(tài)環(huán)境問題以及資源枯竭后產(chǎn)生的可接續(xù)發(fā)展問題考慮不到，從而將大量的“包袱”拋向政府。目前我國各級政府面臨著的大量的生態(tài)環(huán)境“歷史欠賬”，無疑表明“未雨綢繆”的重要性。因此，借鑒西方國家的做法，由企業(yè)自提可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金不僅可以為企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)和可接續(xù)發(fā)展提供一筆穩(wěn)定的資金，也使得我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)框架體系更加完善。

（二）具體政策建議

1.完善資源稅

（1）擴(kuò)大征稅范圍

現(xiàn)階段，可以考慮逐步完善現(xiàn)有稅目，將一些在稅目表中沒有體現(xiàn)的礦產(chǎn)品明確為征稅對象。現(xiàn)行資源稅法規(guī)定：對稅目表中規(guī)定的其他非金屬礦原礦和其他有色金屬礦原礦，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收或暫緩征收資源稅，并報(bào)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局備案。目前已有部分省市在授權(quán)范圍內(nèi)開征了未列舉的其他非金屬礦原礦資源品目的資源稅，拓寬了資源稅開征的空間。如浙江省和大連市、寧波市對建筑砂石開征了資源稅；四川對汞礦、稀土礦開征資源稅；云南對地下熱水和礦泉水開征資源稅；而西藏也從2007年1月1日起，將天然礦泉水資源列入非金屬礦原礦稅目，按銷售數(shù)量依3元/噸的稅額征收資源稅。

（2）調(diào)整征收方式

由于資源的稀缺性，資源品的市場價(jià)格日漸上漲。有很多學(xué)者建議將“從量定額”征收方法改為“從價(jià)定率”征收，資源稅同資源品的價(jià)格掛鉤，實(shí)現(xiàn)資源稅的價(jià)稅聯(lián)動機(jī)制，讓國家以礦產(chǎn)資源所有者的身份分享資源漲價(jià)的收益，體現(xiàn)“資源漲價(jià)歸公”的理念。我們認(rèn)為，可以考慮在保留對一些價(jià)格波動不大的資源品按照開采量進(jìn)行從量定額征收的同時(shí)，引進(jìn)從價(jià)定率征收方式，對于市場價(jià)格漲價(jià)趨勢明顯的資源產(chǎn)品可以按銷售收入進(jìn)行從價(jià)定率計(jì)征，即我國資源稅征收方式的改革應(yīng)區(qū)別資源品分別對待，采用“從量定額”和“從價(jià)定率”并存的方式。

（3）提高征稅標(biāo)準(zhǔn)

國家近幾年分批調(diào)整了煤炭、石油和天然氣、鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石等的資源稅稅額，盡管調(diào)整的幅度很大，但相對于礦產(chǎn)資源價(jià)格來說，資源稅的單位稅額仍然很低。為此，要作好資源稅稅源變化情況的調(diào)研分析，與地質(zhì)礦產(chǎn)部門配合，隨時(shí)對重點(diǎn)礦山和重點(diǎn)品目的資源變化進(jìn)行監(jiān)測，為及時(shí)、準(zhǔn)確地制定和調(diào)整資源稅稅率或稅額提供科學(xué)的依據(jù)。

2.各項(xiàng)資源收費(fèi)的改革

（1）完善礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，并結(jié)合回采率計(jì)征的，其主要作用是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，提高對礦產(chǎn)資源的有效利用，控制資源開采過程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。因此，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度可以作為資源稅的一個(gè)補(bǔ)充，適當(dāng)提高其征收標(biāo)準(zhǔn)，并考慮建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以充分體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的利益。其資金按照“中央拿小頭，地方拿大頭”的方式進(jìn)行分配，用于礦山的恢復(fù)和治理。

（2）完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)制度

一直以來，我國的礦業(yè)權(quán)取得實(shí)行的是有償和無償并存的“雙軌制”，即使有償取得，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不規(guī)范。國務(wù)院于2006年9月30日批復(fù)了由財(cái)政部會同國土資源部、國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》，這次改革試點(diǎn)最大的突破就是，將目前煤炭礦業(yè)權(quán)取得有償和無償并存的“雙軌制”統(tǒng)一改為有償取得的“單軌制”。試點(diǎn)實(shí)施方案中強(qiáng)調(diào)不論是新設(shè)立的探礦權(quán)采礦權(quán)，還是以前已經(jīng)無償取得的探礦權(quán)采礦權(quán)，一律要向國家繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款，這是礦山企業(yè)必須負(fù)擔(dān)的礦業(yè)權(quán)取得成本，對于理順我國礦產(chǎn)資源有償使用制度，建立資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

為配合礦產(chǎn)資源有償使用制度建立，作為行政性收費(fèi)的探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)，也應(yīng)加以完善。可以適當(dāng)提高使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，合理有效地使用資金，充分發(fā)揮礦業(yè)主管部門的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)對礦業(yè)企業(yè)勘查、開發(fā)的科學(xué)指導(dǎo)。

（3）建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度

完整的資源稅費(fèi)制度應(yīng)該包括資源耗竭準(zhǔn)備金制度，主要用于礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)專項(xiàng)用于環(huán)境綜合治理和解決因資源開發(fā)帶來的社會問題。

我國政府一直高度關(guān)注耗竭準(zhǔn)備金制度的建立，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2007]38號）提出“探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度”。地方各級人民政府應(yīng)對本地礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理，按照“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，明確治理責(zé)任，保證治理資金和治理措施落實(shí)到位。新建和已投產(chǎn)生產(chǎn)礦山企業(yè)要制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案，報(bào)經(jīng)主管部門審批后實(shí)施。對廢棄礦山和老礦山的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理，按照“誰投資、誰受益”的原則，積極探索通過市場機(jī)制多渠道融資方式，加快治理與恢復(fù)的進(jìn)程。財(cái)政部、國土資源部等部門應(yīng)盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，2009年9月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)[2009]33號），明確提出：“抓緊出臺資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，由政府統(tǒng)籌部分準(zhǔn)備金專項(xiàng)用于解決資源型城市環(huán)境治理等問題。在資源開采處于成長期或成熟期的資源型城市開展可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)”。2010年6月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)[2010]11號），明確要求：“建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，資源型企業(yè)按規(guī)定提取用于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)等方面的專項(xiàng)資金，準(zhǔn)予稅前扣除。礦產(chǎn)資源所在地政府對企業(yè)提取的準(zhǔn)備金按一定比例統(tǒng)籌使用，專項(xiàng)用于環(huán)境綜合治理和解決因資源開發(fā)帶來的社會問題”。

我們認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金具體制度設(shè)計(jì)可參照山西省“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”的試點(diǎn)政策。對從事礦產(chǎn)資源開采的各類企業(yè)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，按月在成本中提取，按照“企業(yè)所有、專款專用、政府監(jiān)管、專戶儲存”的原則管理，用于企業(yè)的可接續(xù)發(fā)展。如對新的礦產(chǎn)資源勘查和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等支出，財(cái)務(wù)制度較為健全的省屬國有企業(yè)，經(jīng)財(cái)政部門同意并報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)可以自設(shè)賬戶儲存，專款專用，接受政府監(jiān)督。其他資源開采企業(yè)，要將保證金儲存到財(cái)政部門指定的賬戶，財(cái)政部門按企業(yè)分設(shè)二級明細(xì)，單獨(dú)核算。

在相關(guān)的文件中，對可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金大多傾向于由政府統(tǒng)籌一部分，以用于跨地區(qū)、跨流域等生態(tài)環(huán)境問題的治理。考慮到現(xiàn)有稅費(fèi)制度中已經(jīng)有多項(xiàng)稅費(fèi)用途中與此重復(fù)，建議新的資源稅費(fèi)制度中，提高資源稅的標(biāo)準(zhǔn)，以解決外部成本內(nèi)部化的問題。企業(yè)自提資金用于自身轉(zhuǎn)產(chǎn)和可接續(xù)發(fā)展，國家不再統(tǒng)籌。

（4）整合其他相關(guān)收費(fèi)

除了上述分析的稅費(fèi)外，當(dāng)前對礦產(chǎn)企業(yè)的收費(fèi)項(xiàng)目還很多，并且每一項(xiàng)收費(fèi)都有相應(yīng)的依據(jù)。多頭收費(fèi)，往往給企業(yè)以“亂收費(fèi)”的印象，使企業(yè)產(chǎn)生抵觸情緒，難以達(dá)到預(yù)期的政策效果。為此，建議把目前的一些行政性收費(fèi)，根據(jù)完善后的資源稅費(fèi)框架，區(qū)分不同屬性，分別歸入相應(yīng)的稅、費(fèi)、租，從而整頓礦產(chǎn)企業(yè)的分配秩序，促進(jìn)礦產(chǎn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。