甘肅革命老區振興中的“三農”問題研究

李 明

（甘肅省財政廳，蘭州 730000）

甘肅革命老區包括甘肅的慶陽、平涼、白銀市會寧縣。在八年抗戰和三年解放戰爭期間甘肅革命老區為奪取全國抗戰勝利和全國解放做出了巨大的貢獻。改革開放以后，甘肅革命老區和全國一樣，“三農”問題在各個方面都取得了巨大的成就。但由于特殊的自然地理環境和經濟區域處于的劣勢性、生態脆弱性等等方面，使“三農”問題表現出其特殊性。當前，甘肅革命老區農業基礎依然薄弱，農村總體上發展仍然落后，與城市的差距日趨擴大，農民人均純收入依然較低，農民生活水平與城市居民相差較為懸殊。至今，“三農”問題仍是甘肅革命老區實現全面建設小康社會面臨的最大難題。

一、甘肅革命老區三農現狀

（一）農業基礎薄弱，結構不合理，產業化水平低

1.農業基礎薄弱，抗御自然災害的能力不強。陜甘寧革命老區地處蒙古高原和黃土高原的交界地帶，自然條件嚴酷，干旱、低溫凍害、冰雹等多種自然災害頻發，降水量小而蒸發量大，水資源嚴重缺乏。如表1所示，平涼市人均、畝均水資源占有量分別只有598立方米和241立方米，為全國的22%和13.2%，全省的54.4%和43.1%；慶陽市人均、畝均水資源占有量分別只有360立方米和110立方米，為全國的13%和6.02%，全省的32.7%和19.7%。平涼市和慶陽市無論是人均水資源占有量還是畝均水資源占有量與全國、全省水平相比，懸殊比較大。按照國際標準，人均水資源量2000立方米為嚴重缺水邊緣，人均1000立方米為人類生存起碼要求。從數字可以看出，平涼市和慶陽市人均水資源量遠遠低于國際上滿足人類生存的最低要求。就是和周邊地市相比，也處于劣勢。這種自然條件對農田水利設施建設提出了很高的要求。但從實際來看，革命老區大多水利設施修建于二十世紀六、七十年代，經過幾十年的運行，不少工程存在老化嚴重、效益衰減等問題，雖然各級政府近年來投入了大量人力、財力、物力進行建設，但由于地方財政困難，市、縣級配套資金落實難度大，一定程度上制約了水利可持續發展的步伐。當前，農田基礎設施總體上仍是供不應求，導致農業抵御自然災害的能力較低，大面積的災害頻繁發生，影響了農業經濟的穩定發展。

表1 甘肅省革命老區降水量和蒸發量比較

2.農業結構不合理。當前，革命老區農林牧漁結構不盡合理，種植業在農業增加值中比重較高，而畜牧業、林業增加值在農業增加值中所占的比重仍然較低。以慶陽為例，2010年慶陽市種植業和畜林業農業增加值所占比重分別為為80.1%和16.3%。從產值情況看，2010年種植業和畜林業產值占農業總產值的比重分別為78.2%和14.4%。2011年慶陽市農、林、牧、漁及服務業分項增加值占總增加值的比重依次為79.89%、1.09%、15.59%、0.01%和3.43%。可見，無論是增加值還是總產值種植業比重均偏高，畜牧業、林業發展總體呈下降趨勢。農業結構的不合理致使農產品供給總量無法滿足工業化需求，難以滿足城鄉居民消費結構升級后對農產品提出的需要。

3.農業產業化水平低。革命老區農業產業化發展總體上還處在起步階段，主要表現在：特色農業產業布局分散，農產品基地規模普遍偏小，龍頭企業帶動能力不足，專業合作經濟組織發展滯后，產業化經營體系還未完全形成，與產業化經營相關的技術和信息服務體系的建設、標準化生產和品牌化開發等尚處在較低層次，農民從特色產業發展中的收益較低，特色產業投融資難，農民的市場意識和風險意識缺乏等。這些問題的存在，影響和制約了甘肅革命老區特色農業產業化的進一步發展。從生產的產品看，農業產業化要求產品的商品率，而老區主要表現為自給自足，商品化程度低。較低的商品率致使農業的后續產業跟不上，產業鏈條短，農村經濟處于低層次的原料生產階段。從投入和資本積累看，農業產業化要求高投入、高產出，積累少，導致了老區農業自我發展能力較差，嚴重制約了農業產業化的發展。

（二）農民收入增長不穩定，貧困人口較多

1.農民收入增長不穩定。從表2可知，近五年慶陽市、平涼市和會寧縣農民人均純收入自2006年至2010年年均增幅波動性較大，例如2007年慶陽市農民人均收入增幅只有8.3%，2008年增幅高達17.5%，2009年又回落到12.6%。由此可以看出農民收入增長不穩定，忽高忽低受政策影響較大。

表2 2006—2010年農民人均純收入增長單位：元 ／%

2.貧困人口較多。根據國家確定的最新扶貧開發工作重點縣，慶陽市的華池縣、環縣、合水縣、寧縣、鎮原縣，平涼市的莊浪縣、靜寧縣和白銀市會寧縣列入其中。甘肅革命老區是甘肅省貧困人口相對較集中的地區之一，農民人均純收入在全省平均水平以下。按2011年人均純收入2300元的新扶貧標準，慶陽市貧困人口高達93.49萬，貧困發生率為43.3%，整體性貧困、收入性貧困、生態性貧困特征十分明顯。而且貧困人口收入水平很低，慶陽市貧困地區農民收入平均只有2573元，與全國、全省、全市農民人均純收入分別相差3346元、735元和581元。雖然目前溫飽問題已基本解決，但由于大多數貧困戶缺乏穩固持續的增收渠道。收入低而不穩，一旦遭遇天災人禍，極易返貧。

（三）農村社會經濟發展水平低

1.城鎮化水平滯后，城鄉收入差距較大。城鎮化水平是一個國家或地區經濟發展的重要標志。如表3所示，慶陽市2005年和2010年的城鎮化水平分別為20.0%和28.1%。平涼市2005年和2010年的城鎮化水平分別為21.3%和33%。盡管兩市從2005年到2010年5年間城鎮化率提高了8.1%和11.7%。但橫向對比，慶陽市和平涼市城鎮化率還遠低于甘肅省和全國平均水平。城鎮化率低使得甘肅革命老區中小城鎮在吸納農村人口、集聚產業、為現代農業發展提供多方面服務的作用沒有得到有效的發揮，導致農村經濟社會發展水平較低。

在城鄉人均收入方面，盡管在“十五”和“十一五”期間，在國家西部大開發政策和強農惠農政策的大力支持下，革命老區農村居民的人均純收入在持續增加。如表3所示，慶陽市和平涼市農民人均純收入從2005年的1739元和1940元分別上升到2010年的3154元和3115元，但是相對城鎮居民的收入增長趨勢來說，這種增長幅度是微乎其微的。從城鄉收入比方面來看，2010年慶陽市和平涼市的城鄉收入比為3.95∶1和 3.7∶1，遠高于全國 3.2∶1的水平，如表 4所示慶陽和平涼市人均城鄉收入差距越來越大，而且這種差距有進一步加劇的趨勢。

表3 “十五”和“十一五”期間革命老區經濟社會發展主要指標單位：%／元

表4 2006—2011年慶陽市城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入增長額的比較單位：元

2.農村全面小康實現程度低。從全面建設小康社會的六大方面—經濟發展、社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育和資源環境—的統計數據來看，2010年中國全面建設小康社會的實現程度達到80.1%，西部為71.4%。而根據2010年甘肅省慶陽市農村全面小康監測報告顯示，2010年，慶陽市農村全面小康建設綜合實現程度僅為32.3%，比2009年提高了5.9個百分點，其中經濟發展綜合實現程度為-12.82%，社會發展綜合實現程度為82.10%，資源和環境綜合實現程度為31.43%。從表5中國四大區域全面建設小康社會實現程度和表6慶陽市和甘肅省全面小康實現程度比較可以看出，慶陽市農村的全面小康社會實現程度與東中部地區的差距非常懸殊，與全省全面小康實現程度的差距也比較大，特別是慶陽市農村經濟發展水平指標為負，生活質量、文化環境和資源環境指標也很低，從一定程度上講，甘肅革命老區實現甘肅省十二次黨代會提出的2020年與全國同步步入小康社會和黨的十八大報告提出全面建成小康社會任務非常艱巨。

二、制約甘肅革命老區三農發展的突出因素

（一）特殊的自然環境及水資源缺乏

甘肅革命老區地處蒙古高原和黃土高原的交界地帶，境內山大溝深、自然條件嚴酷，耕地較為貧瘠，農業基礎設施建設滯后，生態環境極其脆弱。一是水土流失嚴重。慶陽市和平涼市地處黃土高坡，水土流失面積占總面積的87%，每年流失的土壤總量達1.68億噸。嚴重的水土流失，使農村失去大量地表有機土壤，使得革命老區的耕地愈加貧瘠，并導致土地退化，生態惡化。二是水資源短缺，農業缺水問題嚴重。以慶陽市為例，慶陽地處黃土高原溝壑區，降水是全市河流的主要補給形式，年平均降水量只有561毫米，蒸發量高達2000毫米，干旱災害頻發。

表5 2000—2010年中國四大區域全面建設小康社會實現程度單位：%

表6 2010年慶陽市和甘肅省全面小康實現程度單位：%

（二）市場的制約

甘肅革命老區農業生產仍然是傳統的小農生產方式，生產方式落后，農業機械化程度很低。總體上看，農業還具有自足自給的小農經濟特征，沒有轉移到依靠科技進步和市場化運作為主的現代農業軌道上來。當前，平涼和慶陽兩市農業產業化企業依然存在諸如生產規模小、技術含量少、市場化程度低、資金短缺和人才匱乏等問題，這些因素極大的限制了這些農業產業化企業的進一步發展，也使其帶動農戶、增加農民收入的作用受到限制。市場制約還表現在以下幾個方面：一是甘肅革命老區農業市場發育程度低，部分縣區市場的基礎設施和軟件建設滯后，各種產銷合作組織、民間流通組織等市場中介組織發展滯后。以慶陽市為例，全市2011年僅有1戶國家級龍頭企業，223家農產品加工企業中年銷售收入過2000萬的僅33戶，過億元的僅5戶。龍頭企業量少質弱，“龍頭”作用發揮不充分。農業產業化各要素之間的配置不盡合理，“訂單農業”、“公司+專業合作社+基地+農戶”等農業產業化經營模式作用發揮不充分，“風險共擔、利益共享”的利益聯結機制尚未建立。二是農產品價格的經常波動。農村合作經濟組織發展滯后，缺乏良好的收購機制，致使農業生產抗御市場風險的能力不強，增產不一定增收，增收不一定持續。三是近年來電價、水價、油價、種價、飼料和化肥等生產資料價格較大幅度的上漲，增加了農業生產成本，一定程度上抵消了減免農牧業稅、糧食補貼等惠農政策給農民帶來的收益，直接影響了農民增收的幅度。同時，在農業生產資料價格快速上漲的同時，勞動力及農業生產服務價格也呈快速上漲趨勢。生產投入的增加，使農產品價格上漲給農民增加的收入被抵消。農民增收很有限，得到的實惠不多。

（三）基礎設施的制約

農村基礎設施建設是農民增收必不可少的基礎條件，更是新農村建設的物質基礎。近年來，甘肅革命老區當地政府積極爭取和籌措資金，狠抓農村基礎設施建設，相繼實施并建成了一大批基本農田、農業灌溉、人畜飲水、鄉村公路、農業基地等建設項目，極大地改善了農村用電、用水、交通條件和農業生態環境。但是，甘肅革命老區由于經濟社會發展比較落后，農民行路難、吃水難、看病貴、保障低的問題仍然比較突出。如表7所示，革命老區清潔能源利用率，自來水通道率依然非常低，行政村油路通達率和自來水入戶率依然較低。

（四）科技水平和農民自身素質的制約

農民收入的提高，歸根到底要依靠科技進步和農民自身素質的提高。然而，由于諸多因素的制約，甘肅革命老區農業科技水平卻相當落后，農業科技服務的組織結構也不健全，科技進步對農業產業化的推動作用不顯著。尤其在革命老區部分縣，農業科技水平不高已經嚴重制約了農業結構調整和農業產業化水平的提高。現有農業科研和技術推廣部門與龍頭企業之間的聯合程度也較低，從而阻礙了把分散的農戶組織起來形成規模化農業生產的進度，影響了農業實用技術向千家萬戶的推廣和向農產品市場的滲透，制約了農業產業化的發展。

表7 2011年慶陽市農村基礎設施建設

農民自身素質的高低也直接影響著農民家庭生產經營的發展和收入的水平。如表8所示，根據2010年第六次全國人口普查主要數據公報，目前慶陽平涼兩市農村勞動力文化程度相對偏低，農村勞動力70%以上屬于初中以下的文化程度。農民素質的低下一方面限制了農民自身從事的農業生產活動，也使外出務工的領域狹小，多數農民仍靠出賣苦力掙錢。另一方面在當地從事農業生產的農民由于對日新月異的農業科技掌握不熟練，也難以適應農村產業結構的要求，導致農業生產效益低下，直接制約著農民增收。

表8 2010年慶陽市，平涼市農村勞動力文化程度構成

三、促進甘肅革命老區三農振興的總體思路和財稅政策建議

（一）繼續加大財政對三農的投入

1.以基礎設施建設為重點，加大對水利設施投入力度。水利是農業的命脈。水利設施是制約甘肅革命老區農業生產發展和農民收入增長的主要障礙因素。因此，增加農業水利設施投入，加強農田水利基礎設施建設，改善農業生產條件已勢在必行。農村基礎設施包括很多方面，但就目前甘肅革命老區現狀看，中央和省級財政首先應重點加強對大中型灌排工程、水資源利用工程、水土保持工程的投入，提高老區供水保障能力。一是中央財政在安排基本建設投資規模時，應保證預算內農業基本建設投資比例向甘肅革命老區在內的老少邊窮地區傾斜，確保財政對農田水利設施的投入穩步增長。省級財政應積極爭取中央財政加大對老區的轉移支付力度，加快推進農村飲水安全建設，全面解決農村飲水不安全人口的飲水問題。積極推進集中供水工程建設，提高農村自來水普及率，發展城鄉一體化供水。大力推進污水處理回用，積極開展再生水、雨洪水、礦井水和苦咸水的利用。二是要發揮財政稅收的導向作用。在財政政策方面，財政可以利用財政貼息、以獎代補等方式，鼓勵引導金融機構、社會資金加大對老區重點水利工程和基礎設施建設項目的信貸支持。引導更多社會資金增加農業投入，同時擴大財政資金導向范圍，增加財政資金與社會資金投入的比例。在稅收政策方面，建議國家稅務部門對社會資金來甘肅革命老區進行的農業投資給予更大幅度的稅收優惠，降低企業的農業投資稅負，提高農業投資的吸引力，引導工商資金、信貸資金、民營資本等投入農業，改變老區農業基礎薄弱的現狀。

2.加大科技和教育投入，促進農民增產增收。科技是第一生產力，是農業現代化的根本動力。針對甘肅革命老區科技教育落后的現狀，一是要加大農村教育經費投入，采取各種形式培訓農民，增強農民就業技能，促進教育環境改善和人力資本累積效應的形成。二是加大農村醫療衛生保健事業投入，從根本上擺脫農民看病難的困境，提高勞動者身體素質和生產能力。三是應在財政預算中專項列入農民及農民工培訓經費，讓農民及農民工從政府提供的公共服務中吸取更多的現代農業、現代科技知識的“營養”，提高務工、務農技能及科技素質，增強建設現代農業和闖市場的本領。

3.加大對生態投入，努力改善生態環境，實現農業可持續發展。甘肅革命老區實施退耕還林十多年來，缺林少綠、干旱多沙、生態環境極其脆弱的黃土高原發生了重大變化。但是，隴東黃土高原溝壑區的植被覆蓋度依然較低，水土流失仍然很嚴重，礦產資源的不當開采等生態破壞現象未得到有效遏制；農村生態環境保護問題更加突出，面源污染難以得到有效的遏制，將進一步加劇水體、土壤的污染和生態系統退化，威脅農產品質量安全。建議中央財政應繼續對甘肅革命老區實施退耕還林、退牧還草、公益林補償、天然林資源保護、三北防護林體系建設及黃土高原丘陵溝壑區和小流域綜合治理等重點生態工程給予財力傾斜，加大轉移支付力度，著力推進黃土丘陵溝壑區、干旱風沙區、土石山區水土流失綜合治理，加大坡耕地綜合整治及淤地壩建設力度，促進工礦區生態恢復。加強基本農田（草場）和農村能源等建設，積極發展后續產業，切實解決好農牧民吃飯、燒柴、增收等長遠生計問題。

（二）財政要支持發展特色農業和農產品加工業

甘肅革命老區地處西部，水資源不足，生態環境脆弱，區位條件不利，經濟基礎薄弱，工業化發展緩慢，但是革命地區物產豐富，盛產油料、蕎麥、小米、燕麥、黃豆等特色小雜糧，是甘肅優質農畜產品生產基地，是全國蘋果生產最佳緯度區，具有比較優勢的特色農產品繁多。所以應立足老區本地資源優勢，按照市場需求，因地制宜，發展特色農業和農產品加工業。目前，慶陽市、平涼市和會寧縣初步建立起了一定規模的農業特色產業。慶陽市確立了草畜、果品、瓜菜三大優勢主導產業。平涼市打算做大做強“金果”、“紅牛”兩大品牌支柱產業。這些規劃的實現，需要大量的投入。作為財政職能來講：一是應建立“三農”投入穩定增長機制。進一步加大支農力度，確保每年預算內用于農業支出的增幅高于財政經常性收入的增幅；不斷完善對農業的轉移支付制度，簡化和歸并過多的專項撥款種類，在扶持政策上區別對待。省市縣財政在預算中安排專項資金支持農業產業化發展，著力推進甘肅革命老區優質糧、果、蔬、畜等特色農產品的產業化經營，擴大加工規模，延長產業鏈。著力優化農村產業布局，大力發展旱作節水農業和高效農業；積極引進和培育大型農產品加工龍頭企業，打造具有市場競爭力的知名品牌；培育馬鈴薯、玉米、小雜糧、果品、羊絨、皮毛、牛羊肉等特色農產品加工產業集群，建設一批特色果蔬農產品加工基地，支持有條件縣區發展設施農業。二是加強融資支持。省市財政要把農業龍頭企業列為重點扶持對象，積極予以信貸支持，幫助企業解決技術改造資金和運轉資金困難等問題。同時積極采取有效措施引導工商資本、民間資本和個人資金投入農業產業化經營。三是加強特色基地建設。引導龍頭企業在農產品優勢區域，采取“公司+基地+農戶”、“協會+基地+農戶”等多種模式，建設一批高效益的特色農產品基地。積極發展農業合作組織，進一步提高農業組織化程度。

（三）完善農村社會保障體系，為農民持續增收增強后盾

長期以來，在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉二元的公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源城鄉配置失衡，造成了城鄉居民所享受公共服務的巨大差異。

近年來，在革命老區廣大農村初步建立了農村社會救助體系、農村醫療保障體系及農村五保戶供養機制等等。但由于財力所限，這些保障體系的覆蓋面還相當有限，保障層次還相當低。今后應不斷加大對農村社會保障的投入力度，逐步建立和完善與當地經濟社會發展水平相適應，以基本醫療保險、基本養老保險補貼、最低生活保障為重點，城鄉對接、多層次的農村社會保障體系。一是應建立健全以低保、五保、入學救助、住房救助、醫療救助、法律援助和臨時救助等為主要內容的救助制度，不斷完善農村社會救助體系。二是應積極探索建立農村基本養老保險制度，建立“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以扶持”的農村基本養老保障制度，使農民養老由靠子孫變為靠自己、社會和政府共同養老。三是應不斷改善農村醫療衛生條件，逐步提高新型農村合作醫療財政補助和補償標準，著力解決農民看病難、看病貴問題，盡可能使更多的人從中受益，有效防止農民“因病致貧、因病返貧”，為農民持續增收鋪好路，搭好橋。

（四）建立農業保障體系和保險機制，增強農業的抗風險能力

農業相對經濟效益較低的“弱質性”和農業基礎性產業地位的特殊性，決定了建立健全農業支持和保障體系成為農業未來發展、穩定農民收入增長急需解決的問題。從發達國家的成功經驗看，在農業現代化過程中，大都形成了一套較為完善的農業保障體系。不同類別的政策措施從不同角度發揮作用，共同實現既能穩定農業生產，又保障農戶收入的政策目標。甘肅革命老區地處西北內陸，干旱半干旱地區，農業基礎薄弱，特別是抗擊自然災害和市場風險的能力較弱。要改變這種狀況，一是要盡快建立起農業生產預警機制，完善信息網絡建設，及時引導農民調整生產結構，實現以銷定產。二是政府應積極建立和推廣農業生產保險機制。中央和省級財政應加大對老區農業保險發展的財政支持和扶持，進一步增強農業抵御災害的能力，使農民的災害損失能降到最小程度。中央和省盡快考慮將老區特色產業蘋果列入全省農業保險試點，這對于減少和降低農業生產災害損失，促進果產業發展，確保老區農民增收有著重要作用。三是建立農業風險基金，用于農產品豐收或歉收市場調節，保護農民利益，改變過去農業生產保險風險和收益不對稱的弊端，構筑農村風險控制體系，加大對農村保險的扶持力度，降低農村的生產風險。

（五）發揮財稅政策及資金的導向作用，吸引和帶動社會資金投向農業，為農民持續增收解決“瓶頸”問題

甘肅革命老區農村金融環境欠佳及農民創業資本匱乏是制約農業發展農民增收的重要因素之一。作為財政，一是應通過財政貼息、稅收優惠等手段，鼓勵金融機構向擁有好項目和有資產擔保及良好信譽的農民提供貸款，幫助他們完成資本原始積累并迅速發展壯大。二是應對發展后勁強、對當地經濟發展影響大的龍頭企業在創業階段實行稅收、信貸、貼息等方面的優惠政策，促使其盡快做大做強，成為帶動農民持續增收的中堅力量。三是應積極運作成立中小企業貸款擔保機構，通過設立政府擔保基金、財政參股等方式，吸引其他經濟組織或個人投資入股，在收取一定費用、共享收益的同時，為中小企業緩解貸款抵押擔保難的問題。四是應建立對農村“一事一議”建設公益設施的獎勵補助制度，對農戶投資投勞興建直接受益的生產生活設施也給予適當補助，充分發揮廣大農民群眾在建設社會主義新農村中的主體作用。五是應充分發揮財政杠桿作用，建立由地方財政、農村信用社、貸款者三家共擔風險的支農信貸資金風險管理及補償機制，為促進農業穩定發展農民持續增收提供最有效的融資支持，逐步解決其“瓶頸”制約問題。

〔1〕 聶華林，李長亮編.中國西部三農問題調研報告[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

〔2〕 聶華林，張濤，馬草原編著.中國西部新農村建設概論[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

〔3〕 王華新主編.縣域經濟財政政策研究[M].武漢：湖北人民出版社，2004.

〔4〕 曲瑋，王建兵.甘肅農村經濟發展與解決“三農”問題對策研究——新時期甘肅農民增收的新思路[J].開發研究，2004年02期.

〔5〕 劉克勇編著.公共財政支持“三農”政策研究[M].北京：中國林業出版社，2010.