清理規范津貼補貼政策縮小收入差距了嗎？——基于對甲省實施情況的調查

李林君

（廈門大學，福建 361005）

一、我國津貼補貼制度變遷回顧及清理規范津貼補貼政策實施背景①本文的津貼補貼專指作為工資組成的那部分，而非如包括農業補貼之類的泛指。收入僅指機關、事業單位工作人員的工資收入，相應的收入差距也是這類人員的工資收入差距。應被調查對象的要求，這里用甲省代替，在文中也采取這樣的辦法。

津貼補貼是為了補償職工在特殊的勞動條件和工作環境下的勞動消耗及生活費額外支出而建立的一種輔助工資形式。我國津貼補貼制度是工資分配制度中的重要組成部分。新中國成立以來，我國機關事業單位工資制度先后經歷了4次比較大的演變過程，相應的津貼補貼制度也一直演變至今。

解放初期，國家機關事業單位工作人員實行供給制和工資制兩種待遇并存的工資制度。津貼補貼制度產生于當時的供給制下，1954年實行以“工資分”為計算單位的供給制，供給制人員的津貼標準分為29級，最高級別為1706工資分，最低級別為85工資分。1955年全部實行工資制，并統一了工資標準。當時供給制下的津貼補貼相當于單位為員工提供的吃穿住行以外可以自由支配的“零花錢”，規模小，定性模糊，把津貼補貼和工資放在相同的位置看待。

第一次工資改革（1956年—1984年）取消工資分，實行直接用貨幣規定工資標準的職務等級工資制。同時，規定對有重要貢獻的高科技人員及其他高級知識分子設立特定津貼。規定根據各地經濟發展情況、物價水平及生活環境條件，全國劃分11類工資區，對少數高寒、物價過高、偏遠地區另發生活補貼。此時對“津貼補貼”的認識定位清晰起來，其制度動機已經開始與職業、地區經濟發展、生活環境、物價水平等因素聯系起來，其目的性更加趨于合理，但發放規模和數量都較小，在工資總額中仍屬于從屬地位。

第二次工資改革（1985年—1992年）實施以職務工資為主要內容的結構工資制，將工齡津貼①最初的指導思想是那些工作在基層的人員沒有晉升職務就沒有增加工資的渠道，工齡津貼試圖提供一個條件，此時工齡津貼其政策意圖已與津貼本質不符，直到1993年工資改革，才將工齡津貼改名為工齡工資。作為工資四大組成部分之一。同時為落實科教興國戰略，鼓勵中小學教師和中等專業學校、技工學校的教師、幼兒教師和護士長期從事本職業，對其另外分別發放教齡津貼和護士津貼。總的來看，這一時期的津貼補貼也依然集中在有限的幾個領域，并且規模和數量都比較小。

第三次工資改革（1993年—2005年）在機關和事業單位實施不同的工資制度。在機關單位，機關公務員實行職級工資制，由職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資4部分組成；機關工勤人員實行崗位技術等級（職務）工資制，由崗位工資、技術等級（職務）工資、獎金3部分組成。在事業單位，管理人員實行職員職務工資制，專業技術人員實行專業技術職務工資制，其工資均由職務工資（固定工資）和津貼（活工資）2項組成；技術工人執行等級（職務）工資制，其工資由技術等級（職務）工資和崗位津貼2項組成。這次改革規定在事業單位中，津貼是由國家核定總額，全額撥款單位、差額撥款單位、自收自支單位分別按個人工資總額的30%、40%、50%，集中統一由單位根據其實際情況確定發放項目、標準及實施細則。這實際上是出于事業單位種類、性質復雜的情況考慮，從工資構成中劃出“活”的一塊，允許單位“自立名目、自設標準、自定措施”對這部分“活”工資進行二次分配，要求這塊“活”工資分配必須與單位的經濟效益、生產狀況掛鉤。實質上是將“效益工資”以“津貼”的名義發放出來了。這樣，無論是全額、差額還是自收自支，只要效益好的單位，以“津貼”名義發出來的“活”工資不但有保障，而且還可以不斷地提高。這一階段，擴大了地方、單位在工資分配方面的自主決定權，并且在認識上有意將“津貼補貼”和“工資”模糊處理，設立的津貼補貼名目繁多，范圍廣，數額占總工資比重增加，以“津貼”名義造成了整體工資水平的不斷拉大，形成了地區間機關事業單位新的收入分配差距。

鑒于在上次改革遺留下的收入差距不斷擴大的背景下，第四次工資改革（2006年至今）提出建立國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度和實施崗位績效工資②崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，其中崗位工資、薪級工資為基本工資。目前，公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資所需經費由縣級財政保障，省級財政統籌，中央財政對中西部及東部部分財力薄弱地區給予適當補助。其他事業單位實施績效工資所需經費，按事業單位類型的不同，分別由財政和事業單位負擔。關于改革的資金來源，對于完全提供公益服務的事業單位，改革資金將全部來自于國家財政；對于主要以提供公益性服務為己任的機構，由財政差額撥款。對于基本不以向全體社會成員提供公益服務的機構，實行自收自支。而以往事業單位自行實施的績效工資全部由其自己提供資金。的事業單位工資制度，并開始對中央、各省區市津貼補貼發放進行清理規范。此次改革直接將“規范并完善機關事業單位的津貼補貼制度”作為單獨一項改革內容，并強調“改革工資制度”和“清理規范津貼補貼”相結合，把上述二者放在了同等重要的位置。因為此時從大部分省份情況來看，津貼補貼這部分已經占到公務員收入的主體部分，在津貼補貼上出現了“有錢就補，無錢不補，錢多多補，錢少少補”的不合理現象現象。

這次清理規范津貼補貼基本按照“先清理后規范”的原則，中央帶頭地方跟進，行政事業單位同時推進的次序進行，旨在縮小公務員及事業人員地區間收入差距，將其控制在合理范圍內，理順收入分配秩序。其政策實施效果是這次公務員和事業人員工資改革制度成敗的關鍵環節。而這次清理規范津貼補貼實際上是地方自費改革③這次改革規定公務員工資由基本工資（職務工資+級別工資）、津貼、補貼和獎金構成，基本工資實行全國統一標準，由中央財政支付，剩下由地方財政安排，具有一定的浮動區間和靈活性。公務員按照國家規定享受地區附加津貼、艱苦邊遠地區津貼、崗位津貼等津貼；享受住房、醫療等補貼；在定期考核中被確定為優秀、稱職的，按照國家規定享受年終獎金。當時的改革方案允許在清理規范津補貼的基礎上，實施地區附加津貼制度，但實施地區附加津貼制度的方案“另行制定，適當時候出臺”。不過截止到目前仍沒有出臺。，地方財政承擔更大的壓力。因此，地方對清理規范津貼補貼的執行及其政策效果至關重要。本文選取具有一定代表性的甲省，在省域范圍內從地區、地級市、縣（市）、同一地區內部等四個行政范疇層面，判斷清理規范津貼補貼是否達到了平衡省域內津貼補貼水平的政策效果，在此基礎上進行原因分析并提出政策建議。

二、甲省清理規范津貼補貼政策運行的整體情況④調查是在規范津貼補貼政策落實過程期間進行的，截至調查結束仍有很多市縣規范津貼補貼工作沒有結束，因此只掌握到部分數據資料。

根據國家規范公務員津貼補貼的總體部署和要求，甲省先后制定下發了《甲省規范公務員津貼補貼實施方案》、《甲省規范省直機關津貼補貼實施辦法》和《關于規范省直駐外機關津貼補貼有關問題的通知》。省直在內機關、省直駐外機關、市縣機關這三種情況的規范津貼補貼工作采取“分別推進+兩步規范”的辦法，同時事業單位比照機關標準增發績效工資。由于三種情況的具體實施主體不同，所以推進時間不一。2006年12月甲省開始啟動實施了第一步規范津貼補貼工作，取消了不合理的津貼補貼項目和省內自定的特殊崗位津貼，對保留的津貼補貼項目進行了歸并，統一了省直機關津貼補貼項目和標準，規范后人均月增加300元，年人均達到19584元。2007年10月甲省實施了第二步規范津貼補貼工作，對省直機關津貼補貼標準做適當調整，調整后人均月增加300元，年人均達到23184元。2007年8月甲省暫按“屬地原則”①即在規范的的基礎上，按已啟動規范工作市縣所在地標準，省直駐外單位高于當地津貼補貼水平的，暫維持不動；低于當地津貼補貼水平的，提高到當地水平。啟動省直駐外單位規范津貼補貼工作（省政府駐外辦事處實行“兩個50%”政策②地級市的按照省直機關平均津貼補貼水平和市直機關平均津貼補貼水平各50%數額確定，縣（縣級市）按照市（地級市）直機關平均津貼補貼水平和縣（縣級市）直機關平均補貼水平各50%數額確定。）。2009年7月甲省對省直駐外單位津貼補貼政策進行了調整，由原來的“屬地原則”調整為“兩個50%”政策（事業單位績效工資參照執行）。從2006年12月各市縣規范津貼補貼工作也相繼啟動。

三、調整政策實施后不同地區津貼補貼差距現狀描述性統計分析

鑒于可比較性角度考慮，我們按照不同地區、不同市（州）、不同縣（市）、同一地區內等四個方面③這里我們采用替代的形式，用A代表地區，a代表A地區的地級市（州），a1市、a2市、a3市、a4縣分別代表A地區的縣（縣級市），B、C類同。，對甲省地區津貼補貼調整政策從第一步推進第二步的水平差距變化情況進行描述性統計分析，以此來判斷政策實施效果。

（一）不同地區津貼補貼差距情況

我們將九個地區看成是9個獨立的整體，并且在每個地區里，將地級市（州）看成是與該地區其他縣（市）具有同等地位的獨立單元。這樣A地區就有a市、a1市、a2市、a3市、a4縣5個獨立單元，將這5個單元的津貼補貼人均標準的均值看作A地區津貼補貼發放的平均水平，以便進行九個地區之間的比較。

在津貼補貼水平第一步到第二步的調整中，我們發現：一是各地區津貼補貼水平普遍提高。最高水平從B地區的964元提高到F地區的1294元，最低水平從C地區的466元提高到H地區的650元。經過第二步的調整，F、B、G、D、K、E、A、C、H地區年人均標準依次達到15264元、13836元、12876元、12708元、9744元、8208元、7824元、7800元。二是各地區水平差距有擴大趨勢。最高標準與最低標準的差額水平從498元擴大到644元，總體標準偏差從150.3333元擴大到249.0074元，差異系數從0.216637擴大到0.259127。第一步到第二步津貼補貼增加額差距明顯，最高的F地區為509元，最低的A地區僅為55元。三是各地區執行進展差異明顯。B、D、E、F、G、K地區進展較快，執行時間相對集中，截至2010年1月這些地區第一步、第二步執行基本完成。A、C、H地區進展緩慢，有些市縣第二步工作尚未啟動。

（二）不同市（州）津貼補貼差距情況

在津貼補貼水平第一步到第二步的調整中，我們發現：一是各市（州）水平普遍提高。各市（州）月平均水平已經從1049.556元提高到1467.556，增加418元。二是各市（州）水平位次格局變化不大。a、b、g、k四個市（州）依次位居前四，月標準均超過了1700元。三是各市（州）水平差距有縮小趨勢。最高標準與最低標準的差額水平從961元降到846元，從最高標準是最低標準的2.747273倍降為1.898089倍。總體標準偏差從350.4949元縮小為305.3661元，差異系數從0.333946下降為0.208078。從第一步到第二步增加額情況來看，它能部分解釋各市（州）水平差距縮小趨勢。四是a、b、g市執行時間早，標準高。其它市均執行時間較晚，并且月標準較低，均不超過1000元。

圖2 各市（州）第二步津貼補貼人均月標準水平比較（單位：元）

（三）不同縣（市）津貼補貼差距情況

在津貼補貼水平第一步到第二步的調整中，我們發現：一是縣（市）整體平均水平有所提高。月標準從618.25元提高到855.15元，增加了236.9元。二是各縣（市）津貼補貼得到不同程度實現，津貼補貼低水平縣（市）數量明顯減少（見表2）。三是K、A、B、F地區的縣（市）水平優勢明顯。在第一步調整后，月標準超過700元的13個縣（市）均集中在以上地區。在第二步調整后，月標準超過1000元的14個市（縣）依然集中在以上地區。四是各縣（市）水平差距明顯擴大。最高標準與最低標準的差額水平從866元擴大到1182元，總體標準偏差從236.213元擴大到365.4715元，差異系數從0.382067增加到0.427377。五是各縣（市）執行進展普遍緩慢。K地區的k2市最早執行津貼補貼調整發放，才始于2008年11月1日。截至2010年4月，仍有10個縣（市）津貼補貼規范調整工作尚未啟動，占25%。

（四）同一地區內津貼補貼差距情況

從地區內部角度，按照相同的研究思路對九個地區分別進行了分析。（見表2）

（五）清理規范津貼補貼政策效果判斷

通過觀察我們發現：省域內不同層面的津貼補貼發放的絕對水平均有所提高，改善了公務員和事業人員的收入水平。但是除了市（州），其他層面的差距水平均有擴大趨勢，尤其地區內部。這結果恰恰與政策初始意圖相背離，即收入差距不但沒縮小反而被擴大，省直、市（州）卻是這次政策的最大受益者，并且是優先受益者。

表1 縣（市）第一、二步津貼補貼人均月標準水平分布情況單位：元、個、%

表2 各地區內津貼補貼水平差距情況表

四、甲省不同地區津貼補貼水平差距的原因分析

接下來從多角度尋找造成現存津貼補貼差距現狀的原因：

（一）經濟基礎因素

經濟決定財政。一個經濟基礎好的地區，稅源豐厚，財政收入總量大，地方可支配財力較為充裕。同時，經濟基礎好的地區經濟發展也較快，財政收入增長也較快，相應的地方可支配財力增加的也就多。這樣，提高津貼補貼的資金也就有了保證。相反，一個經濟基礎不好的地區，財力基礎薄弱，經濟發展滯后，財政收入總量小，地方可支配財力也較少，多數仍然是“吃飯財政”，一些急需的公共服務需求都無力解決，提高公務員的津貼補貼水平更是無從談起。從地區整體角度來看，B、G地區經濟基礎較好，經濟規模總量和人均經濟規模總量排位靠前，一般預算全口徑財政收入排位靠前，這兩個地區的津貼補貼整體平均水平高，執行進展相對較快。相反，H地區經濟基礎薄弱，經濟規模總量小且排位靠后，一般預算全口徑財政收入少且排位靠后，該地區的津貼補貼整體平均水平比較低。從地級市（州）角度來看，市（州）經濟基礎都好于縣（市），經濟規模和一般預算全口徑財政收入也都高于縣（市），因此，各市（州）津貼補貼水平標準普遍較高。各市（州）相比而言，a市、b市、g市津貼補貼水平更高，并且執行的時間更早。從縣（市）角度來看，g2縣、k1市、g3縣、b4市、b2市、k2市、f3市、f1縣、k4市等縣（市）經濟基礎較好，一般預算全口徑財政收入和地方本級財政收入排名靠前，人均津貼補貼月標準超過了1200元。h1市、h4縣、g1縣、c3縣、a4縣、g4縣、k7縣、e4縣、e3縣、k8縣等縣（市）經濟規模小，一般預算全口徑財政收入和地方本級財政收入排名靠后，人均津貼補貼月標準均不超過760元，并且其中有些縣（市）由于資金原因，津貼補貼第二步規范調整工作尚未啟動。

（二）財政體制因素

在既定的經濟規模總量和經濟增量、地方財政收入總量和增量下，用于基本建設支出多了，辦公經費多了，則相應用于人員工資的津貼補貼的可支配財力就少了。1994年省以下分稅制財政體制的實施，規范了各級政府間的財政分配關系，同時，也使上級政府集中的財力相對較多，越往下政府的財力相對越少。而作為基層的縣級政府是政策的最終執行者，承擔著龐大的事權，上級政府政策規定的地方支出很多，縣級財政往往是捉襟見肘，事權與財權不相匹配。致使縣級政府公務員與上級政府公務員之間的津貼補貼差距拉大。經過第二步津貼補貼水平調整規范，甲省地級市津貼補貼平均水平從1049.556元提高到1467.556元，增加了418元；地區津貼補貼平均水平從693.942元提高到960.9469元，增加了267元；縣（市）津貼補貼平均水平從618.25元提高到855.15元，增加了237元。同時，各地級市（州）津貼補貼水平普遍高于相應的縣（市）水平。9個市（州）中，有7個月標準超過了1375元，。h市和c市相對較低，但也達到900多元。市（州）津貼補貼執行進展也普遍早于縣（市）。

（三）礦產資源因素

在目前的管理體制下，有礦產資源的縣（市），無論資源稅，還是礦產資源補償費、排污費、水資源費等收入，數額較大，留給本級財政的數量也較多，增加了其可支配財力，個別有礦產資源的縣（市）政府利用資源優勢，采取種種措施，在本地區出售礦產資源過程中，再集中征收一部分收入，這部分預算外收入形成了有資源市縣政府的“隱形”可支配財力。有了資金來源，這些地方政府確定的公務員津貼補貼標準，就達到或接近了上一級政府公務員津貼補貼水平。而沒有資源的縣（市）公務員津貼補貼發放標準與其差距就較大。k1市、b2市、g2縣、b4市、g3縣都是甲省礦產資源比較豐富的縣（市）。每年這些縣（市）的資源稅和專項收入都非常可觀。2004年，以上縣（市）這兩項收入合計分別為2134萬元、1782萬元、1530萬元、1485萬元、984萬元。①此處以及后面的數據來源于甲省相應年份的統計年鑒和財政年鑒。由于擁有比較寬松的可支配財力，所以，這些縣（市）的津貼補貼水平標準都比較高，在40個縣（市）津貼補貼水平標準排位中名列前幾位。

（四）財政供養人口因素

在用于津貼補貼的財政資金一定的前提下，財政供養人口越多，則津貼補貼人均標準越低。甲省每萬人財政供養人口最多的地區是H地區，達到567人，高于全省平均水平73人。同時，h市也是8個地級市中每萬人財政供養人口最多的地級市，達到693人，超過地級市平均水平187人。40個縣（市）中，H地區的h3縣、h2市、h4縣、h1市每萬人財政供養人口分別為586人、529人、521人、481人，均超過縣（市）平均水平199人、142人、134人、94人。經濟基礎本來就比較薄弱的H地區，加之龐大的財政供養人口，使H地區的津貼補貼水平標準普遍較低，并且津貼補貼執行進展緩慢。到目前為止，最高標準的h市才達到975元。其它縣（市）均處在550元—625元的低水平，并且這些縣（市）第二步調整規范工作尚未啟動。

（五）生活成本因素

工資中的津貼補貼部分由地方財政負擔，津貼補貼大體上分為工作性津貼和生活性補貼。生活性補貼標準必須根據當地消費水平和物價上漲因素確定，即必須考慮到當地的生活成本因素。由于各地區的經濟發展水平、消費水平不同，各地區公務員和事業單位人員的生活成本也不同。A、B、G地區的消費水平高一些，生活成本高一些。各地級市的消費水平和生活成本也相對高于縣（市）。所以，在設定津貼補貼標準時需考慮這些差異，從而設定不同檔位的津貼補貼水平標準，這也是津貼補貼水平差距合理性的一面，但由于生活成本因素而產生的津貼補貼水平差距必須保持在一定合理的范圍內。

（六）執政理念側重點因素

地方本級財政收入在減去一些必須與中央政府配套的一些支出后，剩下的地方本級財政收入是地方政府可以控制支配的，即使有嚴格的政府預算計劃，但是地方政府起碼是在支配順序上是

比較自由的。這樣有些地方政府將財力增量、上級一般性轉移支付補助等一些完全具有可支配性的財力首先運用于工資和津貼補貼發放、困難群體的生活安排上。這些地方政府在編制預算時，以保證人員經費為重點，同時壓縮非必需的專項經費。F地區經濟基礎比較薄弱，2008年該地區經濟規模總量在9個地區排倒數第三，國內生產總值僅約為300億元。一般預算全口徑財政收入和地方級財政收入也都排倒數第三，分別為30億元、15.6億元。但是，在這兩次津貼補貼調整發放中，F地區津貼補貼水平位居9個地區之首，月標準達到1294元，年標準達到15528元。f市津貼補貼水平月標準也達到了1375元。F地區的f3市、f4縣、f1縣、f2縣的津貼補貼水平在40個縣（市）排名也到比較靠前，進入到前11強，分別達到1292元、1289元、1260元、1256元。同時，我們也發現F地區也是津貼補貼水平最均衡的地區，地級市和縣（市）津貼補貼水平相當，各縣（市）水平也相當，經過第二步津貼補貼規范調整，該地區津貼補貼水平差異系數僅為0.03312。

〔1〕 孫長貴等.人事管理學[M].南京：江蘇教育出版社，1987.

〔2〕 王學力.我國公務員工資的現狀、問題與對策建議[J].經濟研究參考，2006（32）：24-27.

〔3〕 王家松.公務員收入分配仍不合理[J].望，2008（14）：4.

〔4〕 中紀委、中組部、監察部、財政部、人事部、審計署等.關于規范公務員津貼補貼問題的通知.中紀委【2006】17號.

〔5〕 財政部.行政事業單位工資和津貼補貼有關會計核算辦法的通知.財庫【2006】46 號.

〔6〕 人事部、財政部關于印發《完善艱苦邊遠地區津貼補貼制度實施方案》的通知.國人部發【2006】61號.

〔7〕 國務院關于印發《公務員工資制度改革方案》的通知.國發【2006】22號.

〔8〕 人事部、財政部《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》國人部發【2006】56號.

〔9〕 財政廳.甲省財政廳關于開展規范公務員津貼補貼情況檢查的通知.甲財監【2010】175號.

〔10〕國務院.關于分類推進事業單位改革的指導意見.新華社.2011年3月23日.