普惠金融體系中的小額信貸機制研究

關天翊

（南開大學，天津 300071）

農民、中小企業在國民經濟中起到了非常重要的作用，同時，融資難的問題也越來越突出。小額信貸是金融體系不可分割的部分，不應該被邊緣化，而是應該充分利用農民、小生產者等在金融方面的需求，讓金融的普惠性和包容性被人們所了解和利用。我國要實現普惠金融體系的成功建設，就要逐步從小額信貸階段向微型金融發展階段推進，最終達到宏觀上的體制完善。小額信貸不僅是發展普惠金融的必經階段，也是促進我國金融服務深度廣度的必要手段。本文就我國目前小額信貸發展情況、構建適應我國國情的小額信貸模式和產品、提高國民的金融意識、打破我國目前制約農村經濟發展的瓶頸等各個方面進行了理論探究。小額信貸發展有助于更多原本游離于現有金融體制之外的人能夠享受金融服務，并促進國民經濟健康發展，使大規模弱勢群體得到金融支持，擴大金融市場，實現普惠金融體系完善，最終實現共同富裕。

一、普惠金融體系與小額信貸

（一）普惠金融體系

普惠金融體系（inclusive financial system）最初在聯合國宣傳“2005小額信貸年”時被率先廣泛運用。其基本含義是：能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。目前并不是所有階層的人群都能夠享受到金融體系的服務，聯合國希望透過發展小額信貸，可以促進普惠金融體系建立。①國內最早引進這個概念的是中國小額信貸發展網絡。為了開展2005年國際小額信貸年的推廣活動，他們決定利用這個概念進行宣傳。白澄宇提出用“普惠金融體系”作為inclusive financial system 的中文翻譯。2004年11月，中國小額信貸發展促進網絡的主頁開通，首頁的標題就醒目地寫下了網絡的宗旨：“促進普惠金融體系，全面建設小康社會”。在11月9日召開的網絡成立大會上，再次提出這個概念，并寫進了網絡的倡議書。人民銀行研究局副局長焦謹璞于2006年3月在北京召開的亞洲小額信貸論壇上，正式使用了這一概念。

普惠金融體系首先是一種理念。2006年諾貝爾和平獎得主、孟加拉鄉村銀行總裁尤努斯教授認為，“信貸權是人權”。就是說，金融應該普惠到每一個人，人們享受金融服務的權力是相同的。只有每個人擁有金融服務的機會，才能讓各個階層的人群都有機會參與經濟發展，共同創造財富，才有機會實現社會的共同富裕，建立和諧社會與和諧世界。

其次，為讓每個人獲得金融服務機會，就要對金融體系進行創新，包括制度創新、機構創新和產品創新。

再者，由于大企業和高收入群體已經擁有了充分的金融服務，普惠金融建設的主要目的就是為了一直被傳統金融體系所排斥的低端客戶，甚至是貧困群體提供享受金融服務的機會。因此，小額信貸或微型金融是主要解決向貧困、低收入群體和微小企業普及金融服務以及金融需求問題。為此，就需要為小額信貸和微型金融在法律、監管機制及政策方面提供支撐，拓寬空間。同時，要允許小額信貸機構的多樣化發展，鼓勵傳統金融機構開拓小額信貸業務。

（二）小額信貸

小額信貸最早出現在二十世紀六、七十年代，由諾貝爾和平獎得主默罕默德·尤努斯（Mohamde Yunus）提出。它是指面向低收入群體提供的，較小額度的，以克服貧困、促進和諧金融為目的的新型信貸服務。我國小額信貸由著名經濟學家茅于軾先生和湯敏先生首倡于1993年，并在接下來的發展中取得了長足的進步。

小額信貸是普惠金融的最普遍表現形式，也是普惠金融體制的核心因素。普惠金融體系，即是將零散的小額信貸機構及對應產品發展成為整個社會金融的一部分，也就是“微型金融產業”，進而惠及全民的金融制度。微型金融實質上是小額信貸的推廣和拓展。不僅包含了小額信貸，還囊括了其他正規、非正規的金融機構開展的微型金融產品和服務。普惠金融的發展最早也可以追溯到小額信貸的產生，對于普惠金融的研究，也是從小額信貸到微型金融，再到普惠金融的研究過程。

二十世紀六十年代末，孟加拉國最先拉開了小額信貸的序幕。隨后在印尼和玻利維亞分別出現印度尼西亞人民銀行鄉村信貸模式和玻利維亞陽光銀行模式等。發達國家和發展中國家紛紛引入普惠制金融思想，如美國的社區銀行。我國也開始在全國范圍內推廣普惠金融建設，并且涌現出一些具有代表性的地方普惠金融樣本。例如我國江西、內蒙古等地區的小額信貸擔保模式，都成為今后國內各地區發展小額信貸，深化普惠制金融可以借鑒的成功典范。

小額信貸的產生，不僅為低收入群體和微小企業提供服務，同時也向社會各個階層的群體普及金融理念和理財行為，有助于低收入者擺脫貧困。根據小額信貸的發展模式，主要可以分為福利主義和制度主義兩種類型。

二、我國小額信貸的發展及其制約因素

（一）我國小額信貸的發展狀況

被譽為我國“小額信貸之父”的著名學者杜曉山依據小額信貸資金來源、宗旨和組織結構，將小額信貸分為三種類型：第一類是以國際捐贈、軟貸款為資金來源，民間或半民間組織形式為運作機構的小額信貸實驗性項目。第二類是指通過國家財政補貼或政府貼息扶貧貸款為資金來源，政府機構或金融機構為運作機構的政策性小額信貸。第三類是農村信用社、農業銀行、郵儲銀行等正規金融機構，根據央行再貸款和存款開展的小額信貸業務。

在2010年的統計中，國內新增小額信貸高達1950億元，而主要銀行卻只能滿足15%小型企業的融資需要，而100萬以下的貸款，更是十分匱乏。而截至2012年底，全國小額信貸公司機構共有6080家，貸款余額為5921億元，同比增長52%。其中，經營性貸款余額5539億元，占其各項貸款的98.3%，個人貸款余額3441億元，占各項貸款余額的61%。

圖1 2011年—2012年每季度小額信貸增長情況

由以上的圖表可以看出，我國的小額信貸上升速度較快，發展也相對穩定。從圖1反映情況來看，在2011年-2012年度，每一季度都會有新的小貸機構產生，增長程度穩定，增幅平穩，貸款余額也上升了近4000億元。

根據央行發布的小額信貸發展情況數據（表1）可以看出，內蒙古自治區、遼寧省、河北省、安徽省等多地區均有較多的小額信貸機構和大量從業人員。可見，小額信貸不僅解決小企業融資難的問題，也為社會緩解就業壓力提供了良好的空間。在農業貸款與農業增加值的比較圖中可以看出，農業貸款與農業增加值呈同時上升規律，農業貸款同時推動了農業產值的增加。

表1 小額貸款公司分地區情況統計表

ln Y1=3.4626+0.7036X1

使用Eviews進行回歸分析，將農業貸款和農業增加值的自然對數作為自變量和被解釋變量。根據表2，R2=0.97，擬合度較高。農業貸款與農業生產增加值存在顯著相關性?？梢缘贸?，農業貸款每增加1%，會平均導致農業生產增加值0.7026%。這說明，農業貸款數量對于我國農業生產存在著很大影響，從中可以看到增加農業貸款對于我國農業生產的重要性。

表2 農業貸款與農業增加值回歸分析

（二）我國小額信貸發展的制約因素

我國小額信貸，經歷了十幾年的研究和發展，已經從最初的政府扶貧貼息發展到商業化運作的經營模式。然而在小額信貸的發展過程中，一些隱藏的問題也逐漸暴露出來。

1.政府干擾過度和管理缺位并存。小額信貸在設立之初，就是為了扶植貧困地區發展，實現政策性目標，而不是以盈利為目的。我國小額信貸機構一直奉行“只貸不存”的原則，即小額信貸公司不能吸收公眾性的存款，對于開放吸儲的呼聲，一直選擇冷靜處理。而且作為福利性機構，最初的小額信貸多是以國際援助、政府貼息來作為資金來源，很多小貸機構實際上從屬于當地政府，人員也是政府委派。政府過度的干預會導致小額信貸機構運營的商業化無法實行，經營效率低下。小貸機構的經營成本高，對于政府扶持的依賴性強，在福利性貸款的框架下，貸款回收率低。

與此同時，在小額信貸試水階段，國家沒有出臺一系列法律框架來維護非政府小額信貸的法律地位，所以，非政府小額信貸公司，本質上講是不吸收公共存款、專營貸款業務的貸款零售商，然而，小貸公司目前并不算是金融機構，而只是定位于普通的工商企業。在行業中處于尷尬的地位。在很長時間里，小額信貸組織在民間借貸和金融機構的夾縫中求生存，競爭壓力大，經濟成本高，很難生存。

2.小額信貸的資金來源不足，可持續性差。根據相關法規規定，小額信貸公司可從不超過兩個銀行業金融機構融入資金，融入資金余額不得超過資本凈額的50%。但是實際執行過程中，小額貸款公司所獲得的貸款平均融資達不到資本金的10%。這也使得小額信貸機構的資金來源明顯不足，成本過高，利潤率低，發展的可持續性差。

身為“草根金融”的代表，小額信貸公司的產生和發展較為迅速。雖然旺盛的金融需求和微小企業的發展興盛催熱了小額信貸市場。然而小額信貸公司卻一直因為身份的“尷尬”，而造成難以持續經營的局面。很多小額信貸公司甚至因為沒有周轉資金而導致公司“無款可貸”，資金斷流導致公司業務停滯。很多小貸公司面臨著，有資金流時候擔心客戶不足，一旦遇到客戶卻又會淪落到無款可待的境地。

在中國人民銀行《關于小額貸款公司試點的指導意見》中，將小額貸款公司規定為“企業法人”，只能按一般服務企業來進行稅收繳納。而在2010年發布的《財政部、國家稅務總局關于農村金融有關稅收政策的通知》中，對于農村金融有關稅收政策的優惠，普通的小貸公司作為一般性服務企業，也并不能享受。這樣的小貸公司面對著融資難、高利率、政策不寬松的壓力下，小額信貸公司發展面臨著很多不便。

2009年出臺的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》中規定，“代表三分之二以上表決權的股東同意小額貸款公司改制設立村鎮銀行”并且要求“已確定符合條件的銀行業金融機構擬作為主發起人”。小額信貸的發展在這樣的規定中，期待過渡到村鎮銀行的民間資本熱情驟降。如果小貸公司轉制成為村鎮銀行，等于將話語權轉讓給商業銀行，也使得很多小貸機構對于未來發展的規劃產生疑慮。

3.小額信貸公司的市場信譽有限，評級制度缺失。雖然已經在我國發展了很久，但是對于我國民眾習慣于信賴政府權威、相信國有企業或是社會福利組織的情況來說，小額信貸機構，尤其是非政府性小額信貸公司并沒有得到公眾的完全性信任。同時，存在很多非法機構利用“小額信貸公司”這個外衣來進行資金借貸。這也使小額信貸公司自身的信譽成為一個嚴重的問題。即便小額信貸公司經營正規，也會遭受到因為公眾不信任而“無名無份”的歧視。

從網絡信息可以看到，有很多關于詢問小額信貸公司是否具有信譽的問題。由圖3可以看出，小額信貸的月度增加量持續下降，而且貸款余額增速也很不穩定。小額信貸的民間需求是很強烈的，但是對于小額信貸公司的不了解，對于其信譽的不放心，都成為小額信貸公司和貸款人之間建立聯系的障礙。

我國目前有六千多家小額信貸公司，有的省份達到幾百家，對于民營的小額信貸公司來說，稅收壓力大，又沒有一個合理的評級判斷，很容易進入一個惡性循環。

4.小額信貸公司的內部管理制度尚不規范。如今小額信貸公司遍地開花，發展過急過快，規模也過于膨脹，存在著道德風險和經營風險的相互累加。小額信貸在國內仍然屬于試水階段，而且以民間自營的小貸公司數量為多。在初起步的時候，小額信貸公司業務經營方面很大程度上都要依靠專業的管理人才和高效的控制制度。然而很多小貸公司仍然在延續一種所有權經營權合一的傳統家族式的管理方式，沒有真正進行有效專業化的管理制度。

雖然小額貸款公司被定義為一般性的服務企業，但是它實際的經營模式和業務領域與一般的工商企業大相徑庭。因此，它的監管模式和經營方式都不能按照一般的傳統方式進行。管理者不能專業地進行貸款管理，沒有大規模的小貸管理團隊，也會危害小額信貸的可持續性。

5.小額信貸面臨高度的經營風險。小額信貸公司從事的是金融類服務，本質上屬于非銀行類的金融機構。因此，小額信貸公司也屬于高風險行業。然而很多小貸公司實質上并不具有金融機構的資格，與銀行相比，具有更高的風險。

首先是農業自然及市場風險。由于小額信貸主要針對農民放貸，農業生產受到自然災害的影響比較大。一旦發生自然災害，農業減產，就會造成農戶對于貸款的拖欠。而且農民的小生產性質和公司的大市場性質所產生的矛盾，也會造成小貸公司的風險。其次是小貸放款的操作風險。因為小額信貸操作簡單，手續簡潔的特點，很容易造成內部人員暗箱操作，或者是“尋租”問題。最后還有管理風險，由于管理不善，專業團隊的匱乏導致小額信貸業務責任不明確、制度有漏洞的問題。

三、發展我國小額信貸的政策建議

（一）優化小貸外部環境，完善政策法律

就宏觀層面來看，政府應該從多方面為小額信貸公司創造良好的外部環境。為普及小額信貸創造良好的政策支持，解決小額信貸公司“尷尬”身份的問題，將小額信貸機構的金融機構身份“正名”。拓寬小額信貸公司資金來源渠道，幫助小額信貸機構實現財務上可持續性經營。將小貸利率市場化，多方面考察市場需求，而不是被迫給予優惠貸款利率。減輕小額信貸的賦稅負擔，在稅收方面進行一定優惠。嚴把小額信貸的準入關，對于管理、系統、體制等設定都有詳細且合理的規劃。明確監管主體、監管原則、懲處機制，在原有法律法規基礎上進行改進。將融資、賦稅和小貸機構的信譽度相連接，既能推動小額信貸機構的合法化、信譽提升，又可以帶動小貸公司的經營熱情，也可以減輕小額信貸機構高負稅、高成本的生存負擔。

同時，對于小額貸款公司轉制為村鎮銀行的制度方面，可以適當放松，允許其試探性地轉型，而不是做強硬性的規定。不生搬硬套老模式，而是依據不同的地區，設定不同的轉制方式，真正因地制宜，提高小貸公司的質量，也為小貸公司的發展打下基礎。

（二）拓寬資金來源渠道，關注財務可持續性

適當放松關于“小額信貸公司可從不超過兩個銀行業金融機構融入資金，融入資金余額不得超過資本凈額的50%”的規定，通過政策寬松和政府支持來維系小額信貸產業的可持續發展。將小額信貸的融資余額與小貸公司信譽程度掛鉤，逐步放開“兩個銀行業金融機構”的限制，制定政策優惠，引導商業銀行為小貸公司提供貸款，同行業之間拆借?；蛘哂蓢艺咝糟y行提供低利率貸款，專用于小貸機構進行融資。甚至對于信譽較高并且開辦時間較長的小貸公司，允許逐步開放吸儲功能。小額貸款公司在拓寬融資渠道的同時，也要注重成本的節約。在財務方面，應該注重開源節流，通過市場，將資金發展向更深層次更廣范圍。提高資金的利用率和回收率，以此提高小貸公司財務方面的可持續。在控股方面，民營資本可以保持一定資本比例，并不一定要商業銀行控股，形成小貸公司融資來源的多樣化，才能更好的服務農民和微小企業。

（三）健全信用評定政策，規范評價體系

首先要嚴把準入關，在進入小額信貸市場之初就將有問題的小貸公司拒之門外，才能構成后期的金融市場上的良性競爭。提高準入門檻，嚴把質量關，也從根本上讓公眾對于小貸公司的信用放心。

其次，建立和完善信用評判標準，明確評判主體，將信用與小貸公司的發展直接掛鉤，聯系到融資以及業務發展方面。也可以對小貸公司嚴格遵守法紀、完善自身信譽起到正面激勵效果。同時在法律法規政策方面，增強對于小貸公司的行為規范約束，擴大正規性宣傳。讓民眾接納非政府性小額信貸公司，推動民間資產進行合理投放和分配。

同時，引入競爭機制，通過市場化方式來激勵小額信貸機構良性競爭。引導小額信貸走上市場化、制度化、產業化的方向。

（四）培養專業人員，增強內部控制

與商業銀行的經營模式不同的是，小貸公司的經營對象多是被傳統商業銀行邊緣化的人群。貸款金額少，但是需求量大，客戶多。因此，對于小額信貸公司來說，尋找客戶是一項十分重要的任務。發展新產品也是十分具有針對性的要求。為了更加適應小額貸款公司發展需求，應該吸納技術優異、行業經驗豐富、金融觸覺靈敏的專業性管理人員和業務人員，尤其是在某一地區進行過深入探究，長期進行小額貸款的信貸人員，將長期積累的經驗傳授下去，培養更多更專業更熟練的業務人才，熟悉各地區不同的環境情況，因地制宜制定信貸方案和信貸產品，培養有責任心有能力的業務人員和管理人員，才能夠使小貸公司治理良好、管理完善，實現可持續經營。

在內部管理方面，要強化內部控制，制定嚴格的獎懲制度。對于每一個工作環節工作崗位都要問責，提高工作人員的工作理念和預防風險的能力。規范公司的規章制度，從業務審批、財務管理、產品規劃等多方面進行約束和控制，獎懲分明。設置崗位的時候要注重相互制約，對于每一份業務都認真審核，完善人員配置，在業務流程的每一步都爭取降低風險。

（五）建立償還保障機制，降低小貸違約風險

小額貸款機構主要客戶的特點是貸款金額少、客戶零散且數量大，這也為最終收回貸款造成了一定的困擾。小貸的客戶多為農民，自有財產本來就少，貸款時又因為是為了維持或是拓展生產生活，會導致無力提供抵押的物權。即便有少量諸如房屋、土地承包權、牲畜等可以用來抵押，執行沒收抵押物后，會造成農民生活更加困窘。這樣不但沒有為農民提供貸款而改善生活，反倒因為貸款而使生活更加落魄甚至無法維持，這就背離了小額信貸產生的初衷。因此，可以建立最終償還機制。將貸款人的勞動力作為最終償還保障，允許未來的勞動收入繼續償還貸款，這樣不但減輕農民的還貸壓力，同時也會提高貸款償還率。

同時作為機構的工作人員，對于貸款者的工作能力要進行一定的考察。對于有工作能力的，或是有未來勞動機會的低收入群體實行優先放貸。以貸款者的工作能力和信譽同時作為考察范圍，多方面考察貸款者的還款能力。與此同時提高貸款人的素質，小貸機構人員可以多向有需求的農戶或微小企業介紹貸款產品，適當提出貸款優惠，為貸款人普及貸款知識。政府也應大力號召，投入資金進行小額信貸的普及教育。

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