深化資源稅費(fèi)制度改革研究——以山東省為例

路春城

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，濟(jì)南 250014）

資源稅作為調(diào)節(jié)資源利用的有效方式，在促進(jìn)資源節(jié)約利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面具有不可替代的作用，是各國促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展所運(yùn)用的重要手段之一。我國現(xiàn)行的資源稅制度，由于歷史和認(rèn)識上的原因，還存在設(shè)計(jì)理念不妥、征稅面過窄、計(jì)稅依據(jù)不當(dāng)、非稅收入過雜等一系列問題和不完善的地方，難以有效地發(fā)揮調(diào)控作用，亟需加以改革和完善。山東省作為資源開采利用大省，加快完善適合山東省的資源稅費(fèi)制度已是當(dāng)前必需正視的問題。

一、山東省資源分布、開采及資源稅費(fèi)征收情況

（一）山東省資源分布情況

山東省礦產(chǎn)資源豐富，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)150種，探明儲量的礦產(chǎn)78種，已發(fā)現(xiàn)但無探明儲量或僅有檢測資料的礦產(chǎn)72種。在探明儲量的礦產(chǎn)中，能源礦產(chǎn)7種，金屬礦產(chǎn)24種，非金屬礦產(chǎn)44種，水氣礦產(chǎn)3種。其中保有儲量居全國前三位的礦產(chǎn)24種。保有儲量比例較高的礦產(chǎn)有：石油（13.34%）、金礦（12.93%）、金剛石（46.59%）、石膏（64.29%）、晶質(zhì)石墨（7.40%）、飾面石材（20.12%）、玻璃用砂巖（23.64%）、陶瓷土（11.46%）。此外，煤、鐵、鋁土礦和滑石探明儲量也較豐富，保有儲量分別占全國的2.2%、3.9%、1.9%和11.31%。

（二）山東省資源開采狀況及特點(diǎn)

1.依托礦產(chǎn)資源，形成開采開發(fā)產(chǎn)業(yè)帶

山東省礦產(chǎn)資源種類較齊全，配套程度較高，有利于工業(yè)的發(fā)展。進(jìn)而以礦產(chǎn)資源與礦業(yè)開發(fā)為依托，形成了多產(chǎn)業(yè)、多門類、多層次的工業(yè)體系。形成了膠東黃金、東營—濱州油氣、淄博—濟(jì)南—萊蕪冶金、棗莊—泰安—濟(jì)寧煤炭以及膠東、魯中陶瓷和建材原料等礦業(yè)生產(chǎn)基地，與之相關(guān)的冶金、化工等后續(xù)產(chǎn)業(yè)也得到快速發(fā)展，涌現(xiàn)出一大批具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場競爭力的大型、特大型礦山企業(yè)和相關(guān)原材料工業(yè)企業(yè)，如勝利油田、齊魯石化、兗礦集團(tuán)、山東鋁業(yè)公司、山鋼集團(tuán)、海化集團(tuán)、山東黃金集團(tuán)有限公司等。同時，也建成了棗莊、東營、萊蕪、招遠(yuǎn)等一批新型礦業(yè)城市。

2.金屬礦大礦少、小礦多，開采難度大

山東省探明礦區(qū)（床）1346處，其中能源礦產(chǎn)373處，金屬礦產(chǎn)237處，非金屬礦產(chǎn)278處，水氣礦產(chǎn)458處。僅有少數(shù)礦區(qū)（床），如濟(jì)寧和巨野煤田、大汶口石膏礦、新城金礦、大汶口巖鹽礦等屬大型、特大型，中、小型礦床占80%以上。探明的礦產(chǎn)多為共（伴）生礦產(chǎn)，其中以金屬礦產(chǎn)居多，如銅、鉛、鋅、銀、鋯英石等全部是綜合礦。許多重要礦產(chǎn)多為貧礦或難采、選、冶礦產(chǎn)，如60%以上的鐵礦和大多數(shù)銅、鉛、鋅、鋁等礦產(chǎn)，磷礦、硫鐵礦、自然硫、鉀鹽等礦產(chǎn)均屬于貧礦或開采條件很差的資源。

3.開發(fā)強(qiáng)度大，剩余儲量少

山東省保有資源儲量潛在總值居全國第七位，但礦業(yè)總產(chǎn)值卻占全國的14.69%，居第二位。一些重要礦產(chǎn)，如石油，剩余可采儲量居全國第三位，但年產(chǎn)原油占全國總產(chǎn)量的18.70%，居全國第二位；煤炭保有儲量居全國第十一位，但原煤產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的9.68%，居第二位；金礦保有儲量居全國第二位，但黃金產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的24%，位居全國之首。此外，水泥用灰?guī)r、石膏、石墨、滑石等重要建材非金屬礦產(chǎn)，開發(fā)強(qiáng)度也相當(dāng)大。

（三）資源稅費(fèi)征收情況

1.山東省資源稅整體狀況

山東省既是資源蘊(yùn)藏大省，又是資源開采利用大省，2012年全省資源稅入庫91.1億元，其中原油、天然氣入庫43.3億元，占全省資源稅整體收入的47.5%；石灰石入庫8.7億元，占9.5%；鹽入庫6.9億元，占7.6%；煤炭入庫6.3億元，占6.9%；鐵礦石入庫2.5億元，占2.8%，資源稅同比增收52億元，增長133%。其中原油、石灰石、鹽、煤炭、鐵礦石占整體收入的四分之三。

2.山東省資源稅稅負(fù)狀況

山東省資源稅的稅負(fù)（稅收收入占同期銷售收入的比重）偏低且分布不均，從2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，山東省主要礦產(chǎn)資源的資源稅稅負(fù)最高為4.5%，最低的僅為0.7%，具體情況見表1。

表1 山東省主要礦產(chǎn)資源的資源稅稅負(fù)統(tǒng)計(jì)表單位：萬噸、萬元

3.山東省資源基金、資源收費(fèi)狀況

除了按照《資源稅暫行條例》征收資源稅以外，山東省的資源稅費(fèi)制度構(gòu)成中還有根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》由地方礦管部門負(fù)責(zé)從價(jià)征收的礦產(chǎn)資源征收補(bǔ)償費(fèi)；根據(jù)《水法》、《土地管理法》、《森林法》等法律法規(guī)所征收的礦山專項(xiàng)維修費(fèi)、礦產(chǎn)管理費(fèi)、水資源補(bǔ)償費(fèi)、土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)、育林基金等。此外，還有各個地方制定的礦產(chǎn)資源調(diào)節(jié)基金和地方性收費(fèi)。目前，山東省大部分資源稅征收品目稅負(fù)過低，扭曲了市場價(jià)格，不利于資源開采和合理利用，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國家稅務(wù)總局資源稅改革步伐緩慢，雖將原油、天然氣由“從量計(jì)征”改為“從價(jià)計(jì)征”，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上保護(hù)資源、合理開發(fā)的需要。同時，各地“靠山吃山”現(xiàn)象嚴(yán)重，以山東省煤炭為例，2012年銷售原煤1.75億噸，實(shí)現(xiàn)資源稅6.3億元，但各地隨煤炭附征的價(jià)格調(diào)節(jié)基金、資源補(bǔ)償費(fèi)等地方費(fèi)達(dá)到13.2億元，是資源稅的2.15倍。此外，隨巖金附征的資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)，隨大理石、花崗巖附征的環(huán)境治理費(fèi)、土地復(fù)墾保障金等地方費(fèi)繁雜。

二、山東省資源稅費(fèi)制度存在的問題

（一）征收面窄，大部分資源游離于資源稅征收范圍之外

資源是一個廣義的范疇，隨著人們資源環(huán)保意識的逐步增強(qiáng)，我國資源稅設(shè)計(jì)之初的“調(diào)節(jié)級差收入”的目標(biāo)已不適應(yīng)時代的發(fā)展。因此，應(yīng)逐步擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，充分發(fā)揮稅收保護(hù)和有效利用資源的作用。從征管及可控性出發(fā)，我國資源稅的征稅范圍也不可能遍及所有資源。從國外一般的做法來看，大部分國家和地區(qū)通常將耗竭性、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大作用的資源納入征稅范圍，主要包括石油、天然氣、煤炭、礦藏、森林、草原、灘涂、海洋和淡水等。我國現(xiàn)行資源稅征稅范圍僅包括原油、天然氣、煤炭、鹽等七類產(chǎn)品，幾乎沒有非礦藏類資源。過窄的征收范圍必然降低稅收的調(diào)解廣度，不能充分發(fā)揮稅收保護(hù)資源的作用。而且，有限的征稅范圍客觀上也扭曲了征稅資源和非稅資源的相對價(jià)格比，市場經(jīng)濟(jì)中，在利益和需求的刺激下，非稅資源往往遭到掠奪式的開發(fā)和毀壞。

（二）從量計(jì)征，資源稅調(diào)控機(jī)制弱化

我國現(xiàn)行資源稅采用從量定額征收，使應(yīng)納稅額與價(jià)格變化相脫離。其弊病是，即便最初核定的稅率是合理的，但資源市場價(jià)格是經(jīng)常變動的，資源價(jià)格提高，而資源稅卻保持不變，結(jié)果是本應(yīng)歸屬國家的收益大量流入掌握資源的人手中，反之，資源價(jià)格降低時，又會使資源企業(yè)稅負(fù)過重。價(jià)格機(jī)制是引導(dǎo)資源合理消費(fèi)的有效手段，目前山東省在資源的開采利用環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重的私挖濫采的現(xiàn)象，很多礦產(chǎn)回采率低下，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在能源的消費(fèi)領(lǐng)域，浪費(fèi)和過度使用的現(xiàn)象普遍存在。主要原因是資源產(chǎn)品有償使用和稅收調(diào)節(jié)機(jī)制沒有健全，導(dǎo)致資源利用造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染等外部性成本得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，資源價(jià)格遠(yuǎn)低于應(yīng)有水平，價(jià)格機(jī)制失去作用后，在利益的驅(qū)使下，必然導(dǎo)致資源過度利用和浪費(fèi)的后果。長此以往，山東省很多地區(qū)將面臨后繼乏力甚至資源枯竭，完善資源稅稅費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)影響到山東省經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。以煤炭為例2012年，全省煤炭產(chǎn)量為16147萬噸，銷售收入9536591萬元，而煤炭資源稅收入為6.3億元，資源稅稅負(fù)僅為0.7%，如改為從價(jià)計(jì)征，則會發(fā)生較大改變（詳見圖1）。

圖1 2012年山東省資源稅從量計(jì)征改從價(jià)計(jì)征稅收情況變動圖

圖1中，1反映的是2012年山東省資源稅收入和資源稅稅負(fù)情況，2-5反映的是如果資源稅稅率分別為2%、3%、4%和5%情況下，2012年山東省資源稅收入和資源稅稅負(fù)的情況。可以看出，即使按照2%的稅率征稅，在煤炭價(jià)格不變的前提下，山東省資源稅稅收收入會出現(xiàn)較大幅度的上漲。

而且，資源稅單位稅額的設(shè)計(jì)沒有考慮相關(guān)資源的開發(fā)利用率。同一資源在不同時期的開采成本不一樣，利用率也不同，卻適用相同的稅額標(biāo)準(zhǔn)，從而形成了不合理的現(xiàn)象，即生產(chǎn)同等數(shù)量同等品質(zhì)的礦產(chǎn)，利用率低的礦山比利用率高的礦山資源耗費(fèi)量大，卻只需繳納同等數(shù)額的資源稅。這與對資源課稅的出發(fā)點(diǎn)是不相符的，不利于自然資源的節(jié)約使用，極大地限制了資源稅調(diào)控作用的發(fā)揮，弱化了資源稅對資源的保護(hù)作用。從山東省資源稅稅率的情況來看，還存在以下問題：一是按礦產(chǎn)品資源等級進(jìn)行征收，各等級差距微弱，給管理帶來不便；二是征稅稅額標(biāo)準(zhǔn)過粗，且沒有制定伴生礦、共生礦、伴采礦征收標(biāo)準(zhǔn)，給征收帶來不便。

（三）計(jì)稅依據(jù)不當(dāng)，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)

我國現(xiàn)行資源稅是以銷售數(shù)量（銷售額）和自用數(shù)量（視同銷售額）為計(jì)稅依據(jù)的。這就意味著資源生產(chǎn)者生產(chǎn)而無法銷售的資源不付任何稅收代價(jià)，也就間接地鼓勵了企業(yè)和個人對資源的無序開采，造成資源大量積壓和浪費(fèi)。基于這一制度安排，資源開發(fā)過程中積壓或庫存的部分不在征稅范圍之內(nèi)。由于缺乏稅收手段約束，隨市場價(jià)格的變動，囤礦居奇，“濫采富礦”和“采富棄貧”的現(xiàn)象普遍存在，造成資源的積壓和浪費(fèi)，加重了對生態(tài)環(huán)境的破壞。而且，山東省資源稅稅負(fù)分配極不合理，大理石、花崗巖、石膏、鹽以及未列舉的建筑石料、建筑用沙、石灰石、粘土等低附加值產(chǎn)品稅負(fù)合理，而黃金、鐵礦石、煤炭等高附加值、大潛力產(chǎn)品稅負(fù)偏低或極低，造成山東省資源稅稅收形成“劫貧濟(jì)富”的局面。

（四）以費(fèi)代稅，基金、收費(fèi)成為地方政府調(diào)控資源開發(fā)的必然選擇

目前，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)作用趨同。在目前地方各級政府特別是基層政府財(cái)政困難的狀況下，各種基金、收費(fèi)成為補(bǔ)充財(cái)政收入的重要途徑，從山東省資源稅費(fèi)體系的角度看，眾多的資源基金、收費(fèi)嚴(yán)重削弱了資源稅應(yīng)有的作用，制約著我國稅收體系特別是資源稅體系的建設(shè)。這種稅費(fèi)并存、費(fèi)大于稅的局面，帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響：一是資源稅規(guī)模太小，制約了資源稅籌集財(cái)政收入改善環(huán)境作用的發(fā)揮；二是政出多門，許多具有執(zhí)法權(quán)的部門都制定了一些資源收費(fèi)制度，各種收費(fèi)之間、稅費(fèi)之間調(diào)節(jié)作用和效力不協(xié)調(diào)，不能體現(xiàn)資源稅的立法精神，更使資源稅費(fèi)制度的調(diào)節(jié)功能弱化；三是為追求部門利益最大化，各收費(fèi)部門往往隨意立項(xiàng)收費(fèi)和確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（五）費(fèi)多稅少，間接影響地方財(cái)政收入質(zhì)量

近年來，我國地方財(cái)政收入質(zhì)量下降問題確實(shí)比較突出，非稅收入增長對地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)率持續(xù)走高，稅收收入占地方財(cái)政收入比重不斷降低。以濟(jì)寧市為例，全市2012年245.63億元，非稅收入67.91億元，稅收收入占財(cái)政收入的比重僅為72.35%。在非稅收入中，資源基金、收費(fèi)收入占有較大的比重。2012年，濟(jì)寧市資源稅收入4.47億元，而煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金、環(huán)境治理費(fèi)和資源補(bǔ)償費(fèi)等三項(xiàng)煤炭非稅收入分別為7.00億元、5.12億元、4.90億元，三者合計(jì)收入是同期資源稅收入的3.81倍。如果把這三項(xiàng)收入轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂帐杖耄敲?012年濟(jì)寧市非稅收入為50.89億元，稅收收入占財(cái)政收入的比重上升為79.28%，比目前提高近7個百分點(diǎn)，能夠較大幅度提高地方財(cái)政收入質(zhì)量（詳見圖2）。

圖2 濟(jì)寧市煤炭資源費(fèi)改稅地方財(cái)政收入質(zhì)量變動

可以預(yù)見，如果資源費(fèi)改稅范圍擴(kuò)展到所有的資源基金、收費(fèi)，濟(jì)寧市地方財(cái)政收入質(zhì)量將會進(jìn)一步提高。

三、資源稅費(fèi)制度改革的思路與政策建議

資源稅費(fèi)制度改革的基本思路是恢復(fù)資源稅調(diào)控作用，清費(fèi)立稅，建立以稅為主的資源開采利用調(diào)控制度。

（一）適當(dāng)擴(kuò)大資源稅征稅范圍，逐步實(shí)現(xiàn)資源稅調(diào)控全覆蓋

資源稅征收的目標(biāo)應(yīng)定位于有效保護(hù)和合理利用資源，在此目標(biāo)的指導(dǎo)下，資源稅的征收范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大到所有有限的資源。近期，可以考慮將已形成規(guī)模以上開采的地?zé)帷⑺Y源等納入征稅范圍；從長遠(yuǎn)來看，可以逐步將土地資源、森林資源、草場資源、動植物資源、海洋資源納入征稅范圍。

（二）清費(fèi)立稅，提高地方政府財(cái)政收入質(zhì)量

山東省資源基金、收費(fèi)規(guī)模的迅速膨脹有悖于我國稅制改革的目標(biāo)，“清費(fèi)立稅”也是許多學(xué)者提出的資源稅改革建議。然而，在目前的財(cái)政體制狀況下，要減少甚至取消資源基金、收費(fèi)，對許多地方財(cái)政特別是資源性地方是難以承受的。因此，建議首先理順省級以下各級地方政府的資源稅分配體制，保證基層政府能夠獲得大部分的資源稅收入，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行“清費(fèi)立稅”的相關(guān)測算，制定資源稅費(fèi)的改革方案。以煤炭為例，可以取消煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金和資源補(bǔ)償費(fèi)等收費(fèi)，環(huán)境治理費(fèi)等收費(fèi)可以暫時保留，待我國開征環(huán)保稅時再予以調(diào)整。

（三）逐步推行從價(jià)計(jì)征改革，恢復(fù)資源稅調(diào)控作用

從價(jià)計(jì)征可以使政府獲取一部分資源價(jià)格上漲的收益，更具有合理性。然而，資源稅作用的發(fā)揮并非單一價(jià)格因素可起作用。建議資源稅稅率的調(diào)整分兩步：近期可選擇價(jià)格波動幅度較大的煤炭、巖金礦、鹽等主要資源，實(shí)行從價(jià)計(jì)征改革試點(diǎn)，成熟后再逐步推開；中長期，隨著資源價(jià)格形成機(jī)制的完善，逐步將從價(jià)計(jì)征改革擴(kuò)展到其他資源領(lǐng)域。

〔1〕 山東省礦產(chǎn)資源概況[EB/OL].http：//www.sddlr.gov.cn/zhwgk/zhthd/dzhzl/2008-05-27/4440.htm.

〔2〕陸寧等.資源稅改革的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——基于生產(chǎn)外部性的內(nèi)部化問題研究[J].中國行政理，2008（5）.

〔3〕 郭佩霞，朱沙.資源稅改革：問題識別與政策取向[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011（11）.

〔4〕 張捷.資源稅制度存在的問題及完善措施[J].稅務(wù)研究，2009（4）.