隴東油區生態環境保護財政政策現存問題及建議

王浩軍 石 鑫

（西北師范大學，蘭州 730070）

對于環境保護的財政政策研究，國內許多學者有過比較深入的研究。比如，孔志峰、高小萍（2010）通過研究環境保護面臨的障礙提出了把生態責任納入政府的考評體系，以及提出了財政支出“綠色化”的建議。嚴立冬、郝文杰、鄧遠建（2009）提出建立綠色財政政策，把健康、安全、生態、可持續等理論內涵滲入到公共財政理論中。甘肅省財政廳課題組也對我國區域生態建設中的財政政策進行了研究分析。李寧、丁四保、趙偉（2010）對于我國區域生態補償的財政政策的局限性進行了分析。蘇明、劉軍民、張潔（2008）對財政環保投入的不足進行了分析。有關促進生態環境改善的財政政策的研究很多，但是對于處在甘肅這樣特定環境中的隴東油區，有關其改善生態環境的財政政策的研究仍有其特殊性。本文針對隴東油區發展中所面臨的環境污染，經濟落后等問題，從財政政策的缺失上對其進行了分析，并在此基礎上提出了改善的幾點建議措施。同時，近年來關于資源稅改革熱議也很多，本文對當前資源稅的不足及改進建議也有所涉及，希望能夠提供一個基于特定地區環境狀況和財政政策背景下的嵌入式的考察視角。

一、隴東油區生態環境破壞狀況

長慶油田的主產區隴東油區橫跨慶陽市七縣一區，工作區域5萬平方公里，總資源量48.83億噸，占長慶油氣總資源量的38%。目前共有馬嶺、華池、西峰等11個油田，67個開發區塊。自1970年開發以來，隴東油區生產規模不斷擴大，原油產量連上臺階。“十一五”時期，隴東油區累計建設產能645萬噸，完成產建投資190多億元，為慶陽市貢獻財政稅收近70億元。2012年長慶油田已完成的油氣當量里，原油產量達2230.58×104噸，天然氣產量達285.44×108立方米。而隴東油區2012年工作量已經接近長慶油田工作總量的一半，原油產量576萬噸。今后隴東油區將成為長慶油田最具成長性的主力生產區塊。

為了保護隴東油區的生態環境，建立綠色油田，長慶油田每年投資1500多萬元建設標準化綠色井站；投資2000多萬元無害化處理鉆井泥漿；投資4000多萬元進行環保隱患治理；投資500萬元實施百萬畝“碳匯林”工程 。雖然采取了一系列的措施來改善隴東油區的生態環境，但是現階段隴東油區的生態環境破壞問題仍然不容忽視。

（一）對水資源的破壞觸目驚心

慶陽市是典型的干旱缺水地區，全市人均水資源占有量為360立方米，僅占全國平均水平的13%。由于隴東油田超量開采深層地下水，使局部地區水位急劇下降，壓力注水也使得局部地下水層串層紊亂，水質遭到破壞，飲用的淺層水清水變濁，甚至出現油污，給當地的居民生活飲水帶來嚴重的影響。當地群眾只能到數十千米外的山澗小溪或水泉取水，甚至花高價遠距離買水維持生活，增加了當地居民的生活負擔。

（二）對植被破壞不容忽視

在石油開發中，據統計，已累計占用耕地24481畝，無法恢復的達2600多畝。自1994年以來，隴東油田的主力采油區華池縣在石油開采和運輸中，共發生土地污染事故876起，污染土地3164.8畝，污染農作物5340多畝，特別是用被污染了的水灌溉農田，造成大面積農田污染，出現了鹽堿地、低產田。

另外，在油田開發早期，受技術條件限制，許多環境保護措施沒有落實到位，鉆采過程中產生的巖屑、泥漿和廢水，隨意堆積和排放，對周邊的水環境和土壤環境造成污染；采油過程中的井場事故及單井管線破裂，運輸過程中原油泄漏等，也使有限的農田遭到不同程度的污染，一些地塊多年無法耕種，影響了民眾生活。

（三）水土流失日趨嚴重

水土流失嚴重的慶陽市土壤沙化也比較嚴重，生態環境本身就比較脆弱，而隴東石油的大規模開發導致的植被破壞、道路損毀更加劇了慶陽市水土流失的嚴重性，而植樹造林所增加的植被面積遠趕不上道路的損毀速度。這樣使得一到夏天，水土流失非常嚴重，給當地居民的生活也造成了很大的影響。

二、隴東油區生態環境保護財政政策現存問題

（一）環境保護財政投入總量不足

近幾年，國家財力不斷增長，但環保投資仍然不足。根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%-l.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善（世界銀行，1997）。但從表1我們可以看出甘肅省工業污染源治理投資占甘肅省當年地區生產值比例。2006年曾最高達到0.599%，之后又持續下降，到2011年下降到0.210%.而投資竣工項目從2006年之后也在持續下降，到2011年下降到88個。根據世界銀行的經驗，甘肅省工業污染源治理投資遠沒有達到可以控制環境污染惡化趨勢。可見對環保的投資還有很大的差距。

表1 2003年—2011年甘肅省工業污染源治理投資情況表

隴東油田在開采中，實現的所有消費稅全部為中央收入，企業所得稅歸中央所有，增值稅中75%歸中央，25%歸地方所有。2009年慶陽石化公司上繳稅收10.87億元，其中消費稅10.11億元，企業所得稅0.06億元，僅這兩個稅種就占了上繳稅收的93.56%，而且是全部歸中央所有，地方收入很少，要滿足對生態環境改善的投資還遠遠不夠。而2012上繳稅費達到了30億元以上。1994年的分稅制改革更加重了地方政府投資環境保護的壓力，削弱了地方政府公共財政的能力。地方政府履行基本職能已經面臨巨大的財政壓力，在以GDP為主導的政府績效考核機制下，更加缺乏環境保護投資的動力，甚至為了保護財源成為污染企業的保護傘，加劇了地方的環境污染。

（二）環保資金來源設計仍有缺陷

1.環保資金缺乏有效的財政制度保障。隴東油區的環境問題離不開財政的支持。環境保護的外部性和公共性就要求政府通過財政支出來解決生態環境的破壞問題。因此環保資金的投入需要財政支出的支持。現行的GDP考核體制導致政府片面追求GDP增長率，掩蓋了生態資源基礎不斷削弱，生態環境不斷惡化的實際狀況。因此要保障長期穩定的資金投入需要建立有利于財政投資穩定增長的財政保障體制。

環保資金的持續穩定還需要有效的預算約束機制和監督機制來保障環境保護資金持續而固定的經費支持。如果企業把應該用于治理污染的預算資金擠占或挪用，而不是用在排污設施的完善上，資金的使用效果也會大打折扣。

2.環保資金缺乏投融資機制。隴東油區生態環境的改善需要依靠政府的財政支持，而政府可以提供的資金是有限的，難以支持每年增加的巨額環保投資需求，這就需要石油企業利用投融資籌集資金。但是在投融資渠道上政府的財政工具拉動力沒有發揮其作用。政府大包大攬的習慣導致環保資金投融資主體單一，私人資本介入很少，給政府本身增加了負擔，而且由于缺乏競爭機制，使環保基礎設施的服務水平和運行效率也難以提高。這些都使環保資金缺乏一個長期穩定的投入機制和有效的運行效率。

（三）政府間環境事權劃分不清

由于中央和地方政府或是地方政府之間環境事權劃分不明確，致使環境保護投入重復和缺位并存。在現行體制下，中央和地方由于事權和財權不匹配，造成了利益不一致。地方政府更多的是追求本地區利益的最大化，把環境保護的責任推給中央，加之財政收入不斷向中央集中，職責卻不斷下放的趨勢，也使地方政府財政收入不穩定，對環保投資缺少動力和能力，而中央的環保支出的比重也明顯偏低。

在地方政府間，環保事權的不確定，使得各自考慮本地區的利益，很難形成合力，特別是水污染的治理。隴東石油開采中水污染是生態破壞的一個主要方面。而水污染的治理往往涉及到上下游的政府。上游政府采取非重視態度，下游政府受資金約束也置之不理。環保事權的劃分不清導致各地區不明確各自的環保責任，甚至互相推諉，有損于生態資源的可持續利用和環境保護。

（四）資源稅調控作用不足

對于資源富集地區來說資源稅的改革一直是專注的焦點。2010年資源稅改革之前實行從量課征的方式，這使企業對已經開采但未銷售或使用的資源無需付出任何稅收代價，不能將資源開采的社會成本內在化，使得部分企業只是單純追求企業的利潤，不僅造成了資源的掠奪式開采，而且由于開采導致生態環境的破壞更加嚴重。2010年6月1日，資源稅石油、天然氣從價計征在新疆進行了率先試點。改革后的下半年，地方財力明顯增加，資源稅共增收21.64億元。2011年11月之后，資源稅改革方案在全國范圍內實行。資源稅的改革對隴東油區而言，一方面緩解當地政府對于保護生態環境的財政壓力，另一方面也使得開采企業重視對資源的合理開采，重視隴東油區生態環境的保護。但是資源稅的調控作用仍然不足。首先是資源稅調控范圍過窄，對于由于隴東油區的開采造成的水資源、土壤資源等的破壞，資源稅都無法起到調控作用。另外資源稅的稅率仍然偏低，沒有反映資源開采過程中的外部成本和社會成本，導致從事資源開采的企業和個人對資源的低效率開發。

（五）環境稅缺失

我國現行稅制在生態環境保護方面存在嚴重缺位現象，環保稅是政府用來保護環境、實施可持續發展戰略的有力經濟手段，是針對污染和破壞環境行為課征環境保護稅。但我國目前還沒有真正意義上的環保稅，利用環境稅來解決環境污染問題已被發達國家的實際經驗證明是一種有效的方法。開征符合我國國情的環境稅可以彌補我國現行環境政策的漏洞，并且能矯正企業污染行為進而起到保護環境的作用。我國目前已設有污水、廢氣、固體廢物以及危險廢物、噪音等方面的排污費，這些排污費在一定程度上具有稅的性質，在設立之初確實起到了限制企業污染的行為，但是多年不變的排污費繳納標準已很難繼續提高污染治理能力，并且在實施過程中也暴露了一些本身存在的問題，如收費范圍過于狹窄，收費標準過低，由環衛部門征收的排污費未做到專款專用等。這些問題都使得資源富集地區生態環境破壞更加嚴重。

三、保護隴東油區生態環境的財政政策措施

（一）建立有效的環保投入預算保障機制

財政環保資金是環境保護資金投入最重要的渠道，要確保足夠的資金支持。建議進一步完善現行分稅制，1994年以來的分稅制只是對中央和地方財政分權的一個改革，地方省級以下的財政體制可以根據因地制宜的思路建立轄區財政責任體制，在轄區范圍內財權事權相匹配，完善地方財政關系，增加地方財政收入，提高資源地的造血功能。面對隴東油田每年上繳幾億的稅收，完善地方財政關系可以有效緩解慶陽政府改善隴東油區生態環境的財政壓力。

除了保證資金的來源渠道，政府應把生態責任納入考評體系，建立與綠色GDP相適應的生態資源經濟核算機制。現行的GDP核算和考核體系只注重經濟的增長速度和效益，這樣即使政府有足夠的資金支持，但是為了片面追求GDP的增長，也仍將忽視環境的污染和破壞。因此，綠色GDP就要求從現行的GDP中扣除經濟活動給生態資源造成損失的成本部分，提高可持續利用生態資源的積極性，使政府籌集的資金可以有效用到環保支出項目上。

面對隴東油田這一國家基礎性、戰略性的生態環境保護工程，國家應該加強生態項目建設，有針對性的投資。地方政府可以在財政預算中明確對其每年的預算支出，確保對隴東油區改善生態環境的財政資金有持續、長久的支持。建立“專項環保基金”，通過多渠道的融資，確保環保基金的穩定投入。規劃生態項目建設既可以使政府財政資金重點，有規劃的實施，而且保證了資金的穩定，持續，提高生態環境保護的效益。

為了保證環保資金可以切實、全部、有效地投入到環保支出項目上，政府有必要加強財政監督。首先要對生態資源環保資金的預算要落實到位，嚴格執行預算。其次是要嚴格執行生態資源環保資金管理制度，規范資金使用行為，提高資金使用的安全性和有效性，堅決防止滯留、截留、擠占挪用環保資金。

（二）確保長期穩定的資金來源渠道

1.加大金融性政策融資支持力度。建議國家財政擔保，由金融機構發行綠色金融債券，使金融機構籌措到穩定且期限靈活的資金，投資于一些周期長、規模大的環保型產業。

2.研究發行生態環境基金彩票。為擴大資金來源，還可研究發行生態環境補償基金彩票。此項資金的安排使用，可以重點向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治及污染防治新技術新工藝開發和應用的資金支持力度。隴東油田可以利用此方式融資，解決政府財政資金不足而導致環境保護資金缺位。

3.利用BOT融資方式。通過政府或所屬機構為投資者提供特許協議，準許投資方開發建設某一生態項目，項目建成后在一定期限內獨立經營獲得利潤，協議期滿后將項目無償轉交給政府或所屬機構。這種由政府承擔投資風險、企業直接出資的方式是隴東油田生態建設擺脫資金短缺困境的可行方式。

（三）建立健全與財力相匹配的環境保護事權劃分機制

科學合理地建立與財權相匹配的環境保護事權劃分機制是環境保護工作得以順利進行的關鍵。其中很重要的是中央和地方政府環保事權的劃分。政府的環保事權遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則。那么對于全國性的統一規劃和政策制定的戰略工作，對全國環境保護的評估、規劃、監督，或者全國性公共物品性質的環境保護，或者是跨地區、跨流域的污染綜合治理等這些都需要中央政府管理。而對于影響特定行政管轄區的環境問題，則由地方政府負責。隴東油區對水資源的污染是比較嚴重的，對于水資源污染的治理，由于它涉及上下游的區域政府，很容易由于環保事權不明確而引起紛爭。因此對于像隴東油區這樣的跨區域的大型生態建設和污染治理工程就需要中央政府籌集資金并實施，為確保隴東油區的生態環境改善提供財政制度保障。

（四）完善資源稅，提高資源稅的調控功能

應考慮擴大資源課稅的課征范圍。隴東油區水資源破環日益嚴重，土壤水土流失，這些都需要開征適當的資源稅，加強對生態資源的保護。完善的資源課稅體系應該涵蓋開采者開發資源、生產者耗費資源、消費者消費以資源為原材料而生產的產品及對其產生的廢棄物處置的整個過程。可在各個環節，根據各自的特點，設置相應的稅種，形成協調統一、目標一致的資源稅體系。（1）在開采階段，可以設置資源稅，引導資源的合理開發，限制在資源開采過程中發生采富棄貧的現象。（2）在生產階段，設置生態稅。首先在生產過程中限制使用稀缺資源以及不可再生資源，對以稀缺資源和不可再生資源為原料進行生產的行為征稅；對生產過程中使用替代品行為給予一定的稅收優惠。其次根據生產過程對環境的影響，限制生產行為對自然環境產生的污染，避免走西方發達國家在工業化過程中所走的“先污染，再治理”的彎路。

（五）建立完整的環境稅收體系

完整的環境稅收體系有利于促進生態環境保護、管理和恢復重建，遏制破壞生態和污染環境行為，摒棄“先污染、后治理，先破壞、后重建”的傳統發展模式，確保自然資源的開發利用建立在生態環境系統自我恢復能力可承受的范圍之內。對于隴東油區大量開采導致的廢棄物的處置，征收環境保護稅，使企業產生的外部成本通過稅金的形式集中起來，可以為地方政府治理環境提供資金保證。目前，我國環境稅課征對象可暫定為排放的各種廢氣、廢水和固體廢棄物。對于排污收費的制度可考慮將現行的水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費改為征收環境保護稅，發揮稅收對環保工作的促進作用。從目前發達國家推出的環境稅實踐經驗來看，各國的環境稅體系都由多個針對不同污染物征收的稅種所組成。并且環境稅體系的建立是一個長期的過程。

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