財政轉移支付對省內縣際財政均等化的影響

張 光

（廈門大學，福建 361005）

分稅制改革以來，平衡地區間財力差距，成為我國轉移支付制度的一個主要政策目的。這個政策目標實現情況如何？圍繞著這個問題，出現了一組為數可觀的實證研究成果。除了少有的例外（曹俊文和羅良清，2006），大多數研究認為轉移支付沒有減小甚至擴大了地區間財力不平衡（世界銀行，2002；王紹光，2002；曾軍平，2000，劉容滄和焦國華，2002；Tsui，2005；尹恒等，2007；馬拴友和于紅霞，2003；張明喜，2006；宋小寧和苑德宇，2008）。然而，既存的相關研究，均沒有考慮到我國省以下政府間財政關系安排因省而異的事實（張光，2009）。

事實上，改革開放以來，我國的省以下政府間財政關系，始終由各省在不違背中央政府的大政方針的前提下自主決定。國務院于1995年發布的《預算法實施條例》對此做了明確的授權：“縣級以上地方各級政府應當根據中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制。”財政部在其于2007年發表的《中國省以下財政體制》，再次確認“省級政府擁有省以下財政關系處理自由空間”，并指出這種“分級管理”的分權型制度安排，有利于地方政府間競爭、借鑒和模仿，有利于制度創新。中國的眾多省份，就人口和地域規模而言，相當于中等規模國家，這也給各省自由處理本省之內的政府間財政關系留下了回旋余地。各省可自由裁量處理省內政府間財政關系的表現之一是除了中央政府外，我國的省級政府也自籌財政資金，進行對下級特別是縣鄉政府的轉移支付。①省內自籌轉移支付也是得到中央鼓勵和支持的政策行為。2002年以國務院批轉形式發布的財政部文件《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見的通知》，要求省市政府除了合理分配“中央財政下達的轉移支付資金外，要通過優化財政支出結構，壓縮本級支出和專項撥款等方式，積極籌措資金，增加一般性轉移支付資金規模，加大對財政困難縣、鄉的支持力度。”據財政部報告（李萍，2006），剔除京津滬，全國省以下自籌財力性轉移支付額從2000年的433億元迅速上升至2004年的2224億元，占地方財政收入的比重亦從7.98%增加到22.73%。2005年，省自籌轉移支付規模基本保持不變（2288億元），占地方財政收入18%。既然包括轉移支付政策在內的省以下財政體制安排因省而異，我們在研究轉移支付對平衡地區間財力影響時，也有必要對各個省逐一進行分析。本文將從轉移支付對省內縣際財力平衡的影響的層面，來完成這個研究任務。

一、方法與數據

在本研究中，我們的研究對象是除北京、天津、上海以外的28個省級行政區及其所轄縣和縣級市。之所以選取剔除京津滬以外的所有其他省級行政區，是因為我們的研究重點是各省的縣級財政均等化問題，高度城市化的京津滬下轄的行政區多為市轄區，與其他省級行政區不具可比性。各省的地級市市轄區也不在樣本之列，因此，本研究有未能揭示縣與市轄區即農村與城市行政區之間的財政不平等狀況的局限。我們分析的數據來自于國家統計局出版的《中國統計年鑒2006》、財政部發表的《2005年全國地市縣財政統計資料》以及國家統計局出版的《2006年中國縣（市）社會經濟統計年鑒》，三者反映的都是2005年的情況。

本文使用變異系數統計分析工具，來測量估計轉移支付對財力的省際分布和省內縣際分布不平等的影響。變異系數的計算方式為變量的標準方差除以平均值。變異系數“對任何不同收入水平的收入轉移都賦予同樣的權重”，從而對“在任意收入水平上的收入轉移都有很強的敏感性。”而且，變異系數所表示的不平等程度，“與平均收入水平無關”（阿馬蒂亞·森，2006），這就使我們可以對不同省的省內縣際收入不平等水平進行比較。例如，2005年，貴州省78個縣人均GDP的平均值為3990元，浙江58個縣人均GDP的平均值為21267元，后者是前者的5倍多。兩個省的標準方差分別為2069和11122。拿它們和均值相除，即可得到變異系數，兩者均為0.52。換言之，盡管貴州和浙江分別為我國經濟最不發達和最發達的省份，經濟實力相差懸殊，但各自省內縣域經濟發展水平的不平衡程度大體相同。變異系數因其簡單明了被廣泛運用于財政和投資平衡效果研究①2002年世界銀行發表的《中國：省級支出報告》就使用標準方差和變異系數來測量省際和省內財政收支的分配差異（48-51）。尹恒等（2007）認為利用變異系數、基尼指數和泰爾指數等傳統方法測量轉移支付的均等化效應，可能產生誤導性的結果。他們舉了如下的數據來說明變異系數是如何誤導的：假定3個地區，轉移支付前的本級收入分布為100、60、1。有一轉移支付方案對3地區分別進行了10、2、1的財政援助。這顯然是一個使強者得到更多、弱者所獲較少的分配方案。按作者計算，轉移支付獲得之前和之后（即110、62、2）的變異系數分別為0.984和0.933，據此他們證明了變異系數的“誤導”，因為轉移支付之后的變異系數小于轉移支付之前的變異系數。但事實上他們對轉移支付之前的收入分布的變異系數計算是錯誤的。正確的計算結果是本級收入的變異系數0.9280，轉移支付調整后的變異系數為0.9330，表明轉移支付加大了地區間不平衡。。

我們將通過分析比較三個變量的變異系數來把握轉移支付對地區財力均衡的作用。它們是各省的縣人均GDP、縣本級人均預算內財政收入和縣本級人均預算內財政支出。這三個變量的變異系數分別顯示了各省省內縣際經濟發展、縣本級自有財政收入和縣本級財政支出分布的不均衡程度。由于我國地方各級政府預算內財政均不允許自行負債籌資。因此，每個地方政府的本級預算內支出規模，表現為如下的等式：

本級預算內支出=本級收入+轉移支付收入-轉移支付支出+上年結余收入-年終結余

由于上年結余收入和有待轉入下一年的當年年終結余大體相等②例如，2005年寧夏回族自治區一般預算收入中，有51.6億元為上年結余收入，當年年終產生了56.8億元結余，基本保持平衡。《2005年全國地市縣財政統計資料》，第20-21頁。，因此，本級預算內支出等于本級收入加上本年凈轉移支付收入，而縣人均財政支出變異系數相對于縣人均財政收入變異系數表現出來的變化，基本可歸結于轉移支付的作用。換言之，我們可以通過比較各省縣人均財政支出和人均財政收入變異系數的大小，來判斷轉移支付的作用是降低還是增大了縣際財力的不平等。如果前者顯著小于后者，則可斷定轉移支付降低了縣際財力不平等；反之則增大了縣際財力不平等。

進而言之，我們還可通過比較各省縣人均財政收入和人均GDP變異系數，來判斷縣本級財政收入是糾正還是放大了縣際經濟發展不平衡；通過比較各省縣人均財政支出和人均GDP變異系數，來判斷經過轉移支付調整后的縣預算內可用財力的分布，是糾正還是放大了縣際經濟發展不平衡。我們使用收斂系數來量化這三個比較的結果，其計算公式是：

人均財政收入對人均GDP分布的收斂系數=（人均GDP變異系數-人均財政收入變異系數）/人均財政收入變異系數尤為必要。

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縣本級財政收入是財政糾偏的第一步。但數據分析表明縣本級財政收入沒有起到這個作用。28個省中，除了湖北的縣人均財政收入的變異系數與縣人均GDP變異系數、收斂系數為零外，其余各省無不是人均財政收入的變異系數顯著大于人均GDP變異系數，其收斂系數均為負數。這意味著，各省的縣本級財政收入非但沒有糾正反而放大了各縣在經濟發展水平上的差距。具體而言，人均本級財政收入變異系數最低的是江西省，變異系數僅為0.41。即就轉移支付前各省縣級區域的財力水平而言，江西的均等化程度最好，其次是重慶、湖北，其人均財政收入的變異系數基本在0.5水平之下。人均本級財政收入變異系數最高的是陜西省為2.48，其偏離程度為江西省的近6倍之多，即轉移支付前陜西的縣級區域的財力水平差距是全國范圍內最大的。除此之外，青海、甘肅、黑龍江等省份這一變異系數也都超過了1.5水平，是我國轉移支付前財力縣際分布不平等化比較嚴重的省份。此外，除了江西、湖北、重慶三省外，其余的省的縣際人均財政收入變異系數都高于省際人均財政收入變異系數。從總體來看，省內縣際變異系數的算數平均值為0.98，是省際人均本級財政收入的變異系數近2倍。省內財政收入分布的不平等性遠遠超過了財政收入省際分布的不平等。

上述分析表明，上級政府對縣進行的財政轉移支付成為糾正財力縣際分布不均衡的唯一可能源泉。事實上，轉移支付確實起到了這個作用：所有省財政支出的縣際分布的變異系數均小于財政收入的縣際分布變異系數，各個收斂系數均為正值，表明轉移支付在不同程度上減少了各省人均財政收入的縣際差距。通過觀察收斂系數的絕對值，可知寧夏、青海、陜西、新疆和河南是轉移支付對財政收入分布均衡作用最強的前五個省，而甘肅、山東、四川、遼寧和內蒙古則是這一均衡作用最弱的五個省。在人均財政支出對人均收入的收斂系數上，28個省的算術平均值為0.96，而省際數據是負的0.04。這表明，與轉移支付的省際分布進一步加大了財力省際分布的不平等相反，轉移支付在省內縣際分布有效地減弱了財力縣際分布的不平等。

表2還表明，大多數省的縣際人均財政支出的變異系數，都低于其人均GDP的變異系數，只有甘肅、四川、吉林、安徽、黑龍江和內蒙是例外。結果，28個省的人均財政支出的縣際分布變異系數均值為0.53，顯著低于人均GDP變異系數均值0.64。這說明，在大多數省那里，轉移支付不但減弱了財政收入縣際分布的不平等，而且還在一定程度上糾正了經濟發展水平縣際分布的不平等狀況。這一點也同轉移支付的省際分布的作用不同。財政支出的省際分布的變異系數為0.52，顯著高于人均GDP省際分布的變異系數0.43。在省際的層次，財政放大了原始的經濟不平等，而在縣際的層次，財政減少了原始的經濟不平等。相對于原始的經濟不平等而言，財政均等化作用最強的五個省是寧夏、青海、貴州、山西、湖北。

但是，盡管有轉移支付的糾偏作用，28個省的縣際人均財政支出變異系數的平均值為0.53，略大于28個省的人均支出的變異系數0.52。這一統計結果說明了轉移支付對縣際經濟發展水平和財政收入水平分布不平等的調整作用的有限性。但是，在這一平均值的背后，我們還必須看到，省內財政支出縣際分布的不平等程度，在28個省中又有很大的差異。人均財政支出縣際分布最不平等的是甘肅省，其變異系數高達1.44，而相對最平等的是甘肅的鄰居寧夏自治區，人均縣際支出變異系數為0.22，前者比后者大了將近5.5倍。財政支出縣際分布相對最平等的5個省依次是寧夏（0.22）、湖北（0.25）、江西（0.26）、貴州（0.27）和重慶（0.28）；相對最不平等的5個省依次是甘肅（1.44）、黑龍江（1.02）、江蘇（0.98）、陜西（0.92）和內蒙（0.84）。

各省省內財政支出的縣際差異水平是由它們的縣際經濟發展水平差異、縣本級財政收入差異和轉移支付收入差異共同決定的。那么，在這三個決定因素中，何者影響作用較大？表3報告的多元線性回歸模型定量地回答這個問題。這個模型以各省人均財政支出縣際分布變異系數為因變量，以人均GDP變異系數、人均財政收入對人均GDP的收斂系數和人均財政支出對人均財政收入的收斂系數為自變量。第一個自變量測量原始經濟發展水平差距對各省財政支出縣際分布差距的影響，第二、三個自變量分別測量各省縣本級自有財政收入和轉移支付收入的“糾偏”作用。模型的R2為0.879，意味著模型引入的三個自變量能夠解釋因變量差異的88%。在諸自變量中，人均GDP變異系數的標準化回歸系數的絕對值最大，其次為人均支出對人均收入分布的收斂系數，再次為人均收入對人均GDP的收斂系數，表示三者對縣級財政支出的縣際分布差異的影響力，以經濟發展水平差距最大，轉移支付的“糾偏”第二，財政收入的作用第三。三個回歸系數的方向表明，經濟發展水平縣際分布差距越大，則財政支出的縣際分布差距也越大。相反，財政收入和轉移支付收斂作用越大，則財政支出的縣際分布差距越小。而如我們所知道的（表2），在除了湖北以外的各省那里，人均財政收入對人均GDP的收斂系數均為負數，根據表3報告的模型，亦可知縣本級財政收入在這些省放大了原始經濟發展水平的差異。與此相反，在所有的省那里，人均財政支出對人均財政收入的收斂系數均為正值，根據表3報告的模型計算，亦可知對縣的轉移支付在各省無一例外起到了減小財政支出縣際不平等的作用。

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四、結論

本文使用變異系數這一統計工具，對2005年的地方有關財政數據進行分析，獲得了如下發現：首先，在省級層面上，確如大多數既存研究發現的那樣，轉移支付沒有起到平衡地區間財力差距的作用，而是加劇了地區間的不平衡。第二，在省以下的縣級層面，轉移支付對財力的縣際分布產生了減小差距的積極影響，轉移支付成為唯一能夠平衡財力縣際分布的因素。第三，我國的省內財力縣際分布不均衡水平因省而異。這些差異，是由各省省內縣域經濟發展水平差異、本級財政收入水平差異和轉移支付收入水平差異共同決定的。在這三個決定因素中，以經濟發展水平作用最強，財政轉移支付其次，本級財政收入殿后。

本文的發現具有重要的政策和理論意義。首先，它們表明，我國的省及其以下的政府在轉移支付的分配上，大都在不同程度上向經濟發展水平較低的縣傾斜。尹恒等（2007）把全國2000多個縣放在一起進行統計分析后，不但斷言專項補助和稅收返還一貫起拉大地區財力差距的作用，而且認為明確以均等化為目的、按因素法分配的財力性轉移支付非但“沒有達到預定的效果，反而在拉大縣級財力差異。”這個看法對我國的大多數省、地市級政府是不公平的。我國的轉移支付的均等化功能不容抹殺、必須肯定。其次，這些發現表明我國各省在本省內的財政體制安排上，確實享有高度的自由裁量權。這意味著在研究方法上，對省內財政體制安排進行分省研究的必要性。其三，我們的發現表明，盡管各省縣際經濟發展水平的差異是決定它們的縣際財力分布差異的最重要因素，但縣級財政收入和對縣鄉轉移支付的制度安排也很重要。它們在各省省內縣際財力分布均衡化的不同作用值得深入研究。為什么在有的省，轉移支付的均等化作用很大，在有的省很小？在有的省縣本級財政大大放大了經濟發展的不平衡，在有的省這一放大作用相對較小？為什么財力的縣際分布在有的省份均等化程度較高，而在有的省份卻非常不平等？財力縣際分布的差異會對各地區的社會經濟發展造成什么影響？搞清楚這些問題，不僅有豐富政府間財政關系、轉移支付理論的學術意義，而且具有表彰先進、鞭策后進，改進政府間財政關系和轉移支付政策的實踐意義。

最后，我們還需要對本研究的一個重要缺陷做一交代。在本文中，我們的縣級樣本只包括了縣和縣級市，而沒有包括市轄區，盡管后者在中國的行政架構中也屬于縣級。但是，由于中國官方沒有發表系統的市轄區人口數據，我們就無法對包括市轄區在內的省內縣級財政均等化進行定量研究。眾所周知，在中國種種的財政不平等表現中，以城市與農村之間的不平等尤為劇烈。因此，本文在未能把市轄區納入樣本的情況下獲得的發現，很可能低估了省以下地方財力分布不平衡，高估了轉移支付對降低地方財力分布不平衡的作用。

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