縣際財力差異和省內橫向財政轉移支付制度構想——以山東省為例

于 暢

（山東大學，濟南 250100）

一、引言

由于歷史原因、地理區位、政府政策、體制設計等主客觀因素的影響，我國各地區在經濟和社會發展水平上存在著巨大差距。地區間公共財政能力差距是中國經濟發展不平衡的一個重要表現，也是導致不同地區在公共服務水平方面存在巨大差異的直接原因。

從1994年分稅制財政體制改革至今，我國財政轉移支付制度已在中央政府和地方政府之間以及地方各級政府之間初步建立起來。很多學者認為，財政轉移支付應該在均衡地區間財力差距方面發揮重要作用，努力消除地方政府之間在財政能力和公共服務水平方面差距，使不同的地區的居民能夠享受到水平大致相當的公共服務。但根據一些學者的實證研究，現在的財政轉移支付結構非但沒有起到均衡地區間財力的作用，反而導致地區間財政能力的差距進一步拉大（曾軍平，2000；尹恒等，2007）。本文認為，借鑒國外經驗，基于我國國情，建立省際和省內橫向財政轉移支付制度，是對單一縱向財政轉移支付制度的有效補充，有利于推進省際和縣際財力均等化，體現公共財政的現實要求。

橫向財政轉移支付是基于財政能力均等化而設計的一種財政工具。德國、澳大利亞和加拿大等國家在橫向財政轉移支付的政策實踐中已取得成效，建立起一套比較完善的制度。而在我國，僅有對口支援等不規范的類似政策實踐。國內學者對橫向財政轉移支付的認識正在不斷深化。對于在我國建立橫向財政轉移支付制度的必要性，劉溶滄、焦國華（2002）通過對現行財政轉移支付制度在平衡地區間財力差異方面的調節效應進行實證性評估，認為現行制度對實現橫向平衡沒有發揮應有作用，政策實踐中應集兩種轉移支付方式的優點綜合使用。王恩奉（2003）也從我國的現實需求和理論依據方面論證了建立橫向財政轉移支付制度的必要性和迫切性。對于如何建立橫向財政轉移支付制度，王恩奉（2003）認為必須有一個超越地方利益之上的政府進行調節，并通過預算加以平衡。其他學者也從國外經驗借鑒、制度立法等不同角度提出自己的構想。但是，理論界主要著眼于構建省級政府間的橫向財政轉移支付制度，對于同一省內縣級政府間的財力橫向轉移，還很少有人研究。

對我國地區間財力差異的研究大多從省級政府的角度出發（如曾軍平，2000；劉溶滄，焦國華，2002等），而忽略了以一個省為案例分析省內各縣市間的差距。其實，不管是發達省份（如廣東、山東、江蘇）還是欠發達省份（如寧夏、甘肅、新疆），省內各地區之間在經濟社會發展水平上同樣存在著巨大的差距，縣際財力差異也十分驚人。黃佩華等（2003）就曾指出，地方財力的省內不平衡至少與省際不平衡一樣嚴重①黃佩華等.中國：國家發展與地方財政[M].北京：中信出版社，2003。②如青島市黃島區2010年的預算內財政支出應為347890萬元，山東省統計年鑒誤錄為1034499萬元，這一錯誤將導致四項指標的計算結果均大幅上升。。

基于以上研究背景和現實國情，以一個省（尤其是一個發展不平衡的發達省份）為例，研究省內縣際財力差異及應對策略是很有意義的，在促進局部財力均衡的同時，可為推進全國省際財力均等化提供經驗和思路。本文著眼于構建省內橫向財政轉移支付制度，來縮小縣際財力差異，并主張以發達省份的省內橫向轉移支付為起點，在全國建立省內和省際橫向轉移支付體系，為完善我國的轉移支付制度和推進地區財力均衡提供了新的參考思路。

二、山東省縣際財力差異的實證分析

（一）衡量指標、研究方法和數據說明

在衡量地區間財力差異的指標中，人均財力指標比較準確地反映了地方提供基本公共服務的一般水平，是對地方財力比較真實的反映。人均財力又可從人均財政收入和人均財政支出兩方面分別考察。縣級政府的財政收入指縣地方本級財政收入，代表轉移支付前的縣區財力水平，是財力初次分配的結果。縣級政府的財政支出是本級財政收入和上級政府的凈轉移支付之和，代表轉移支付后的縣區財力水平，是財力再分配的結果。因此，人均財政支出指標更能反映縣區的實際財力。

本文在衡量縣際財力差異時，采用人均財政收入及人均財政支出的變異系數和加權變異系數這一國內學術界使用的測算方法來進一步驗證縣際財力差異的變遷。下面是對變異系數和加權變異系數的簡單說明。

1.變異系數

其中，Yi表示第i個縣區的人均財政收入（或支出），表示各縣區人均財政收入（或支出）的平均值，n為縣區的個數。

2.加權變異系數

其中，Pi為第i個縣區的轄區人口，P為各縣區人口之和，則表示第i個縣區的人口在全省總人口中所占比例，作為權數進行平均。其他字母含義與上式相同。

變異系數和加權變異系數越大，表明縣際財力差異越顯著。當變異系數大于0.3時，說明已經有明顯的財力不均衡，有必要對縣級政府間財力分配模式進行優化，以縮小縣際財力差異程度。

本文使用的數據來自《山東統計年鑒（2006—2011）》，并結合各地市的統計年鑒對其中幾處明顯的數據錯誤做了修正②。討論的縣區包括縣、縣級市和17個地級市的市轄區，涵蓋了山東省140個縣級行政區劃。在2005年—2010年，未發生行政區劃變動情況。縣區財政收入和財政支出的口徑均為預算內財政收支③即不包括縣區本級的預算外財政收支。一般來說，發達地區的預算外收支的絕對規模遠大于欠發達地區。。

（二）山東省縣級財力差異的度量

1.山東省縣際財力差異的絕對值和相對水平變化

絕對極差（DHL）和相對極差（RHL）指標，可用來反映各地區財力差異的絕對值和相對水平變化。絕對極差是人均財力最高和最低縣區的人均財力之差，相對極差是人均財力最高和最低縣區的人均財力之比，二者分別反映財力差異的最大絕對幅度和最大相對幅度，而并非財力差異的綜合反映。表1是根據2005年—2010年山東省各縣區人均財政支出所得，從中可以看出山東省各縣區的人均財政支出快速增長，同時離散程度也在變大。從絕對極差看，2005年以來山東省各縣區人均財政支出的絕對極差呈持續擴大趨勢，2010年甚至接近11000元。從相對極差來看，2005年以來卻呈不斷下降趨勢，由2005年的18.36倍下降到2010年的10.97倍。僅從極差這一指標來考察，山東省各縣區的財力差異相當懸殊。

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2.山東省縣際財力差異及其變遷

為了綜合反映各縣區的財力差異及變化情況，需計算人均財力的變異系數、加權變異系數。圖1和圖2分別是2005年—2010年山東省各縣區人均財政收入和人均財政支出的各指標計算結果。由于四個指標反映的是同一問題，因此其變化趨勢具有一致性。

從圖1可以看出，2005年—2008年各縣區人均財政收入差異不斷擴大，2008年—2010年則有所縮小，2008年各縣區的人均財政收入差異達到近年來的最大值。圖2中的各指標計算結果比圖1中的偏小，說明人均財政支出的縣際差異要小于人均財政收入的縣際差異，轉移支付在均衡縣際財力中發揮了一定的作用。但是，人均財政支出的縣際差異總體變化不大，未出現縮小的趨勢，并存在明顯波動。從變異系數這一指標來看，基本都在0.6-0.7之間，遠高于0.3這一臨界值，說明人均財力的縣際差異比較大，仍有很大的調整空間。

3.轉移支付的財力均等化效果分析

圖1 2005年—2010年山東省各縣區人均財政收入差異變化

圖2 2005年—2010年山東省各縣區人均財政支出差異變化

假設CV0為轉移支付前的縣際財力差異（用人均財政收入的加權變異系數來表示），CV1為轉移支付后的縣際財力差異（用人均財政支出的加權變異系數來表示），以TE表示轉移支付均等化效果系數，定義。如果 CV>CV，即 TE>0，表01示轉移支付起到了均等化縣際財力的積極作用。反之，如果CV0

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2005—2007年，TE值不斷上升，說明轉移支付的均等化效果不斷改善；但是，2008年—2010年，TE值略有下降，轉移支付效果有所減弱。根據周美多等（2011）的測算，2004年各省TE系數的平均值就達到了0.43，并且呈現逐年上升的趨勢①周美多，顏學勇.省內轉移支付的財力均等化效應——基于1999年—2004年縣級數據的實證研究[J].電子科技大學學報，2011（1）。。山東省的TE系數遠低于各省的平均值，轉移支付的均等化效果在全國處于下游水平。盡管轉移支付對均衡縣際財力差異發揮了一定的作用，但離公共服務均等化的目標還相差甚遠。繼續完善轉移支付制度，擴大轉移支付的財政均等化效果，仍是一個重要課題。

三、建立省內橫向財政轉移支付的構想

（一）建立省內橫向財政轉移支付制度的原因分析

對于如何完善我國的財政轉移支付制度，推進公共服務均等化，國內很多學者建議，在優化縱向轉移支付制度的同時，應該引入橫向轉移支付這一政策工具，建立以縱向為主、橫向為輔、互相搭配、優勢互補的混合轉移支付制度。對于引入橫向轉移支付的原因，王恩奉（2003）從縮小地區間財力差異、促進全國穩定發展、完善分稅制財政體制以及實現公共服務均等化等四個方面加以解釋，并以財政的分配職能角度給出理論依據。姚原（2010）則基于我國的現實國情，從中央政府財力緊張、地方財力差距懸殊，橫向轉移支付有一定基礎（對口扶持等形式）等三個方面說明建立橫向轉移支付的必要性。

同一省內縣級政府間的橫向轉移支付與省級政府間的橫向轉移支付有共同之處，即目標相同，都是為了均衡地區間的財力，實現公共服務的均等化。同時，二者在模式選擇上也有相似之處，可以互相提供經驗。二者差異主要表現在著眼點不同，省級橫向轉移支付將全國財力分成均等的大塊，而省內橫向轉移支付將每大塊財力進一步分割成均等的小塊，后者是其前者向更細層次的延伸，也是前者的必要補充。為了達到最終目標，必須要將二者結合起來使用，單獨使用只能實現局部意義上的財力均等化。

以山東省為例，本文從以下五個方面討論建立省內橫向財政轉移支付制度的原因。

1.縣際財力差異懸殊，強縣有能力為弱縣提供橫向財政援助。由于經濟基礎、地理位置、政策環境、財政體制以及市場機制固有的缺陷，各縣區財力水平差異懸殊。2010年，山東省人均財政支出最高的前20%的縣，以人口比例為權數加權平均的人均財政支出為5923元；人均財政支出最低的后20%的縣，這一數值為1561元，前者是后者的3.8倍。人均財力的巨大差異造成縣際基本服務水平相差很大，出現了明顯的經濟社會不公平。例如，山東省各地對高齡老人的生活補貼就差異很大，有些縣區（如東營市廣饒縣、濱州市鄒平縣）的補助額在每月100元以上，有些縣區（如菏澤市曹縣、臨沂市郯城縣）則每月僅補助10-20元。

在財力富足的縣區，出現了基礎設施重復建設，財政資金使用鋪張浪費等現象；而財力匱乏的縣區，連修路、義務教育等基礎投入都無法有效提供，財政上可謂捉襟見肘。縣級政府間的橫向轉移支付具有現實需求和財力基礎，對提高財政資金的使用效率，均衡縣區經濟社會發展水平發揮積極作用。

2.省內橫向財政轉移支付是發達省份平衡縣際財力的有效選擇。東部沿海省份，整體的發展水平是遠高于中西部地區的，但這并不意味著省內每一地區的經濟實力都很強。發達省份的貧困縣，就處于一種特別“尷尬”的境地。上文提到，2010年，山東省人均財政支出最低的20%的縣區，人均財政支出為1561元，尚不及西部的平均水平。發達省份有義務為欠發達省份提供財力援助，同時也有義務給予省內欠發達地區財力傾斜。由于客觀的巨大經濟差距和現有縱向轉移支付制度的不完善，轉移支付的財力均等化效果相當有限。對于山東這種整體發達，局部貧困的省份來說，建立省內橫向轉移支付制度進行財力在縣區之間的“第三次分配”，能夠進一步削弱財力分配中的不合理因素，推進財力的橫向平衡。

3.縣級政府是提供公共服務的基本單位，縣際財力均衡應受到更多關注。縣級政府的支出責任涉及轄區內的教育、醫療、治安、社會保障等基礎公共服務，其財力的強弱直接關系到轄區人口享受公共服務水平的高低。縣際的財力均衡，是維護地區經濟社會穩定發展的迫切需要。在關注省際均衡的同時，微觀視角的縣際均衡也要受到高度重視。省內橫向轉移支付以縣級政府為研究單位，實行全省統籌，橫向互助，突破了地市一級在縱向轉移支付中的橋梁作用，對推動縣際基本公共服務均等化有著直接的現實意義。

4.有省級政府的統一協調，便于操作，可行性強。盡管不少學者呼吁建立橫向財政轉移支付制度，但其在政策實踐上一直未被提上議程，一個重要原因就是需綜合考慮全國各地的利益關系，打破原有地方利益格局，在處理上中央不得不謹慎從事。在一省內部，情況變得相對簡單，省級政府的自主性也大大提高。由于縣級政府在整個財力分配體系中處于最低層次，省政府可以從全省整體利益出發，在縱向轉移支付的基礎上，進行財力的第三次分配。

5.為建立全國范圍內的橫向轉移支付制度提供經驗借鑒。縣際和省際的橫向轉移支付制度，在運作方式、計算方法等方面都有相似性。我國建立橫向財政轉移支付，可先從發達省份內部著手，通過縣級政府間的財力援助來積累經驗。

（二）建立省內橫向財政轉移支付制度的方案設計

橫向財政轉移支付的基本理論依據是公共服務均等化理論和國家財政調節理論，通過財力富裕地區對財力匱乏地區的資金轉移來彌補貧困地區的財力缺口，實現地區間財力的橫向均衡。基于我國的現實國情，建立一套科學規范、公平公開、運行高效的橫向財政轉移支付制度是很有必要的。省內橫向轉移支付制度，是以同一省內的縣區為基本單位，將財政資金由財力充裕的縣區向財力薄弱的縣區進行橫向轉移，以實現縣際公共服務均等化的一項財政政策工具。在構建這一制度時，主要從以下方面加以考慮。

1.省內橫向轉移支付的運作方式

由于這一制度涉及全省各縣區的利益，必須由省政府統一協調，并通過預算手段加以平衡。建議在省財政廳之下設專門機構負責平衡各縣區財力，在合理計算財力的基礎上建立縣際財政平衡基金，財力富足的縣區繳付基金，財力匱乏的縣區接受基金，以完成財力在縣區間的橫向轉移。由于省內橫向轉移支付以縣區為基本單位，因此在操作過程中可以越過地市一級政府，體現“省直管縣”的財政管理思想。省財政廳在構建這一制度中主要發揮制定標準、管理基金和協調運轉的作用。為了提高平衡基金的使用效率，保證基金繳付和轉移的公平公正，須將基金和其他財政款項一起編制政府預算，并采用市場化運作方式，以便社會公眾的查閱與監督。

2.省內橫向財政轉移支付的資金規模、結構及用途

橫向轉移支付的資金規模和結構，主要受地區間財力差異大小、財政體制、政策目標等因素的影響。在確定省內縣際平衡基金的規模時，一是要考慮縣際財力差異的大小，財力差異越大，所需的平衡基金規模越大。二是要考慮轉移支付的政策目標，如果更傾向于促進地區公共服務均等化，則需要的平衡基金規模越大；反之，如果更注重地方增收節支的積極性，則平衡基金應控制在較小規模上。三是要考慮現有的財政體制。我國的分稅制體制使得政府的層級越高，在初次分配中集中地財力也越多。這就決定了我國目前的轉移支付結構要以縱向為主，橫向為輔。綜合考慮各方面因素，山東省縣際橫向財政轉移支付資金應該占到轉移支付資金總量的20%-30%，能在有效均衡縣際財力的同時，照顧到發達地區的既得利益。縣際財政平衡基金，用于彌補財力匱乏縣區的一般預算支出與一般預算收入間的缺口，尤其是用以提供基礎設施、義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務，來提高居民的生活水平。

3.省內橫向財政轉移支付的計算方法

縣區的財政收入能力越弱，財政資金需求越大，財政缺口也越大。因此，橫向轉移支付額度與財政收入能力成反比，與財政資金需求量成正比。假設AFi為第i個縣的人均財力（即（縣區本級財政收入+上級政府的轉移支付）/轄區人口），AF為全省各縣區的人均財力均值（即（各縣區財政收入之和+上級政府的轉移支付之和）/各縣區人口之和），Pi為第i個縣區的轄區人口，則應繳付或接受縣際平衡基金的額度為：

其中ai（00，即AFi>AF時，第i個縣應繳付平衡基金，繳付基金之后，其人均財力變為（1-ai）AFi+aiAF；當TRi<0，即AFi

四、基本結論

從對山東省2005年—2010年各縣區財力差異的考察中可以看出，縣際財力差異基本平穩，且始終保持在一個高水平上。現行的轉移支付制度對均衡縣際財力起到了一定的積極作用，卻遠沒有達到實現基本公共服務均等化目標的要求。在現有的財政體制下，僅依靠縱向轉移支付來調節地區間的財力差異，很難達到預期目標。為了彌補單一縱向轉移支付的不足，有必要引入橫向轉移支付制度，形成縱向為主，橫向為輔的混合型轉移支付體系。橫向轉移支付又分為省際的橫向轉移和省內的橫向轉移。對于省內發展嚴重失衡的發達省份來說，建立省內橫向轉移支付制度尤為必要。本文對建立省內橫向轉移支付制度進行了一定的探索，從原因和方案兩個方面做了簡單分析。但是，對于縱向和橫向轉移支付制度的有效搭配、實施中可能出現的問題以及預期效果評估等內容，仍需要做進一步的研究。

〔1〕 劉溶滄，焦國華.地區間財政能力差異與轉移支付制度創新[J].財貿經濟，2002（6）.

〔2〕 曾軍平.政府間轉移支付制度的財政平衡效應研究[J].經濟研究，2000（6）.

〔3〕 王恩奉.建立財政橫向轉移支付制度研究[J].改革，2003（1）.

〔4〕周美多，顏學勇.省內轉移支付的財力均等化效應——基于1999～2004年縣級數據的實證研究[J].電子科技大學學報，2011（1）.

〔5〕高琳.我國建立橫向財政轉移支付制度的一個模式——兼論地方政府的自主性[J].地方財政研究，2008.

〔6〕 王小朋.中國各地區財力差異的實證分析[J].經濟論壇，2009（20）.

〔7〕 尹恒等.中國縣級政府間財力差距：1993—2003年[J].統計研究，2007（11）.

〔8〕 姚源.關于我國建立橫向轉移支付制度的探討[J].財會研究，2010（9）.

〔9〕 廣東財政學會.公共財政改革熱點問題探索[M].北京：經濟科學出版社，2010.

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