推動首都發展方式轉變

文/本刊報道組

隨著城市化進程加快和人口的快速增長，北京作為一個擁有2000多萬常住人口的特大型城市，其經濟發展受到資源制約日趨明顯，生態環境尤其是大氣污染問題日益突出，交通擁堵持續得不到緩解，城鄉基礎設施、公共服務設施還不能滿足公眾需求，防災減災能力明顯不足，在城市發展的理念、政策、體制機制、方式方法等方面還存在許多深層次問題亟待研究破解。

今年以來，北京市政協圍繞首都城市發展中的若干問題，組織8個專門委員會成立11個課題組，聯合各民主黨派市委、市有關人民團體和社會科研機構，廣泛發動各界委員和專家學者進行了深入的調查研究。

開展城市總體規劃修編

破解首都城市發展的難題和矛盾，根本在于樹立可持續發展理念，以開展城市總體規劃修編，牽動首都城市發展方式轉變。

調研報告指出，應盡快開展城市總體規劃修編。認真總結《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》實施以來的成績和問題，及時對總體規劃進行修編，保持規劃對全市經濟社會發展和城鄉建設的戰略指導和宏觀調控作用。以能源資源稟賦和生態環境承載能力作為城市發展的剛性約束，堅持“量水發展”，確定合理的人口規模調控目標及空間分布，為城市基礎設施和公共服務設施建設提供科學依據；適當擴大城市建設用地規模，合法合理利用集體建設用地，提高土地集約化利用水平；完善多中心的城市空間格局，強化區縣功能定位及其實現機制，促進各功能區合理有序發展。

同時，加快推動首都城市發展方式轉變。牢固樹立可持續發展的理念，堅決改變以往過于注重規模和速度的發展思路，徹底擯棄“攤大餅”式的發展方式，推動城市由“單中心聚集”向多中心發展轉變，形成中心城——新城——小城鎮——新型農村社區梯次層級，從整體上提高城市發展效益和質量。加強專項規劃的統合協調，引入“兩代表一委員”參與修編過程，努力實現經濟社會發展與城市功能定位相協調、與人口資源環境承載能力相適應，推動首都全面協調可持續發展。

充分發掘歷史文化名城內涵

目前，北京市經濟社會發展進入新的階段，經濟實力大大增強，急需在繼續加強文物保護的基礎上，進一步深入充分地發掘文物內涵，彰顯首都的文化特色和文化魅力，提升文物的歷史文化影響力，進而提升首都北京的文化軟實力。

首先，應持續加大對本地區世界文化遺產和古都風貌的保護力度。高度重視轄區范圍世界文化遺產的保護工作，制定有針對性的保護措施，避免文化遺產遭受任何形式的人為破壞。加強對建筑文物周邊環境的保護，嚴肅處理相鄰地區的違規建設，保護并展示文物的整體風貌。列出被占用文物清單，逐一研究分析主要問題和障礙，力爭在騰退被占用文物方面有明顯的進展。

還要重視發掘文物內涵，彰顯首都歷史文化魅力。深入開展系列基礎性、專題性研究，分類型、分層次、分區域梳理文物所承載的文化要素，分析評價文物價值，弘揚積極向上的傳統文化。編制文物合理利用和歷史文化展示專項規劃，加強文物的綜合性、聯動性開發利用和文化展示。加強文物修繕后的合理利用，深化各級各類文物內涵發掘，豐富項目內容，推出特色文化活動。重點推出一批內涵豐富、價值高的文化遺產，建成文化遺產教育基地網絡。將文化發展專項基金部分劃撥用于支持文物有效保護、合理利用和文化內涵的發掘、傳承與展示。

科學規劃臨空經濟區

首都第二機場地處天安門正南50公里京冀交界處，建成后將成為首都又一輻射全球的大型國際樞紐機場。北京市應緊緊抓住這一歷史性機遇，著力打造臨空產業集群和臨空經濟合作示范區，進一步調整優化城市產業和空間布局。

要力爭將北京第二機場建設上升為國家戰略，把科學規劃和推進第二機場臨空經濟區發展作為首都及區域未來發展的重要戰略支撐。統籌新機場周邊京冀兩地產業發展與城鎮建設，科學規劃“城”、“業”布局，構建能夠容納較大規模人口、產業和功能的空間新載體。完善包括居住、購物、休閑、社會事業等方面的城市服務功能，構筑首都城南新型城鎮體系。加強外圍交通規劃與銜接，構建以首都第二機場為樞紐，以軌道交通和高速公路為主導的現代綜合交通體系。擴大平原造林政策在第二機場周邊地區的覆蓋范圍，擴大機場外圍的綠化空間，打造生態綠色景觀體系。

應推進臨空產業融合發展。依托兩個機場及周邊功能設施，構建以兩大臨空經濟區為龍頭，以順義、通州、亦莊、大興與房山為核心節點，引領帶動周邊津冀地區經濟互動發展的首都臨空經濟帶。大力發展空港服務、航天航空、物流快遞、高新技術、會議會展、文化旅游、商務服務和高端制造等產業，構建臨空產業集群。

還應加強京津冀產業規劃協同銜接。建立合作共建、資源共享機制，促進環首都城市群與北京新城的產業對接和功能銜接。

強化防災減災科技支撐力

城市規模的迅速擴展以及環境壓力和人口聚集使得首都的防災減災問題日趨突出、形勢更加嚴峻。對此，市政協建議充分挖掘科技支撐潛力，加快建立和健全現代化城市綜合防災減災體系，努力打造安全城市。

當務之急是建立城市綜合防災減災體系。設立市防災減災委員會，建立全市統一的指揮系統、信息系統，完善信息發布機制。盡快制定地方性政策法規，形成全過程防災減災法律法規體系。梳理政府各部門在防災減災工作中的職能，密切與中央單位的配合，建立集中統一、協同聯動的防災減災組織指揮體系。盡早解決儲備物資倉庫的選址問題。增加應急避難場所數量，特別是增加室內應急避難場所數量。加大對全市地下設施及各種地下交通、地下管線的監控力度，建立地下設施地理信息系統，重點加強地下設施的防災減災能力。

要提高防災減災科技支撐水平。建設適應當前技術發展的防災減災標準體系和認證體系。對道路、橋梁、地下管線、公共場所、高層建筑、老舊房屋的改造與加固要按照新標準掌握。引入物聯網、導航定位、遙感衛星等技術，完善自然災害遠程實時監測網絡，對災害及時準確地進行預警。利用現代技術建立全方位的信息發布系統，使公眾隨時隨地掌握預警信息的內容和級別。加大對防災減災企業的資金投入和政策傾斜，引進和研發一批綜合功能強、便攜程度高的救援裝備和設備，并盡快裝備救援隊伍。

嚴格小汽車綜合治理

據調研報告顯示，按照保持當前搖號政策不變的情況下年增24萬輛小汽車計算，到2015年底，全市機動車保有量將接近600萬輛。與機動車發展速度相比，本市交通基礎設施增長緩慢，交通擁堵加劇形勢依然十分嚴峻。

對此，市政協建議，小汽車調控政策應由單一的“控制增量”向“增量、存量雙控制”轉變，在逐步降低新增速度的同時建立存量小客車退出機制，兩方面政策雙管齊下，力爭5至10年內實現中心城小汽車零增長甚至負增長。研究制定政策征收小客車首次注冊費以及逐步實現“停車入位”，將合法停車位作為購買小汽車的基本前提，提高小汽車保有門檻。優化車型配置，將新能源車指標納入每年的配置額度，逐步提升存量機動車中清潔能源車輛所占比例。

研究推進機動車區域準入，在中心城范圍內以及連接外圍區域與中心城的放射線走廊上，建立“低排放區”，通過小客車區域管制、征收擁堵費、排污費等措施，實施嚴格的低排放區政策。當遇到惡劣天氣、重大活動、重要節日等可能引發嚴重空氣污染或嚴重交通擁堵的情況時，相關部門應適時采取機動車單雙號行駛措施。同時，推行規范化停車管理，推廣居住區停車自治管理，加強停車執法管理，并建立停車價格趨于調節機制，實現價格杠桿對停車供需的自調節，減少免費停車。

疏解中心城區功能

以東城區和西城區為核心的本市中心城區，占全市8.3%的面積，卻聚集了本市60%以上的人口、78%的GDP、88%的三甲醫院和近100%的優質教育資源。近些年，北京舊城改造主要采取將原居民遷到郊區定向安置的方式，而舊城原址的業態更新過程則引入部分產業或建設高密度的住宅區。這種方式一方面在中心城形成更多的就業崗位，帶來人口進一步聚集，僅2005年至2011年，首都功能核心區戶籍人口減少7.2萬人，“置換”增加17萬外來人口；同時由于外遷原居民的就業崗位多數還在中心城，居所卻在周邊郊區，帶來職住長距離分離，交通擁堵問題加重。而通州、順義等新城的經濟社會發展水平尚不具備承擔疏解中心城人口和功能的能力。在產業功能區建設方面，全市“六大高端產業功能區”中僅有2個位于新城，全市“一主一副三新四后臺”的商務功能區布局中僅有1個位于新城。

對此，市政協建議，加強對中心城的建設控制和功能優化。首先嚴控增量，提升對新增功能和新建項目的禁建原則，打破中心城過度集聚的趨勢。在核心區范圍內堅決停止新建商業類住宅開發項目和大型公建項目；在核心區范圍內嚴格限制教育、醫療、行政辦公、商業等大型服務設施的新建和擴建，加強優質公共資源的合理布局和均等化；堅決制止位于朝陽、海淀、豐臺、石景山區的綠化隔離地區、生態通風廊道等重要生態地區和重點節點的商業性開發建設。其次，優化調整，分清中心城內服務首都、服務全國以及服務市民的功能，將服務全國帶來大量外來客流的非首都功能，如為全國服務的大型專業市場、專科突出的醫院、培訓學校、交通樞紐等盡量調整到中心城之外。

建立區域大氣污染聯防聯控體系

近年來，北京市不斷加大大氣污染防治工作力度，空氣質量取得明顯改善，但與國家空氣質量新標準及市民的期望仍有不小差距，特別是近期以來華北地區連續出現霧霾天氣，引起了中央國務院和廣大市民的高度關注。對此，市政協建議加快建立和完善京津冀區域大氣污染聯防聯控體系，形成治污合力。

首先是建立區域環境保護協調機制。建議成立國家層面的大氣污染防治工作領導小組，統籌研究產業結構和布局、能源結構調整、重點行業治理等大氣污染防治重大政策措施，統一部署區域聯防聯控工作。制定京津冀及周邊地區大氣污染防治辦法等相關條例與法規，為區域合作提供有效的法制保障。成立由國家環境保護部牽頭，國務院相關部門和京津冀及周邊省區市政府參加的大氣污染防治工作協調小組，建立地區環境保護合作聯席會議制度，負責協調區域大氣污染聯防聯控。建立區域環境合作發展基金，發揮“區域利益分享和補償機制”作用。

統一編制京津冀及周邊地區環境保護規劃，統一區域環境保護目標。在相關行業統一實施嚴于國家標準的特別排放限值，研究推行區域煤炭消費總量控制制度、區域機動車保有量總量控制制度、區域火電、鋼鐵、煉化、水泥生產等重工業行業產能總量控制制度、區域新增重點行業大氣污染物項目聯合審批制度等，減少區域污染總量。

推進醫療資源合理布局

經過近年來改革不斷推進，北京市醫療服務設施布局正在朝著合理的方向邁進，但是當前在推進醫療服務設施布局優化過程中還面臨一些問題。

調研報告建議，從人口、資源、使用效率的角度整體考慮醫療服務設施的布局和建設規模，盡快由市級制定和出臺包括全市各區縣醫療服務設施功能定位等在內的實施細則，使醫療服務設施的建設與使用能更加符合區域的發展需要，推動規劃意圖的真正落地。建議以“折子工程”的方式推進規劃落實，以保證到2015年實現規劃確立的目標。

重點解決通州、順義等新區基本醫療資源不足的問題，盡快緩解這些區域因人口激增而帶來的看病難問題。要把服務轄區居民基本醫療作為政府的首要職能，既確保優質醫療資源足量，又要避免優質醫療資源激增造成浪費。

加快區域醫療中心和公共服務網點建設，進一步完善三級基本醫療衛生服務體系。積極探索村鎮級醫療衛生服務適宜人才的培養模式，建立科學的基層醫務人員激勵機制。鼓勵社會資本在城市核心區以外興辦醫療機構，特別是興辦康復、護理、特色專科以及高端醫療機構和非營利性醫療機構。加快調整醫療服務價格，建立科學的醫療服務價格調整機制，形成有利于各級各類醫療機構良性運營和科學發展的價格體系。加大醫保政策的引導調節力度，力爭盡快形成“社區首診、分級就診、雙向轉診”的有序就醫格局。盡快構建全市統一的醫療衛生管理信息系統，實現各醫院之間、各管理部門之間信息共享。

推進網格化體系建設

作為新型社會服務管理模式，網格化體系的優勢在推進過程中初步顯現，目前全市的網格化體系正處在打基礎、搭框架的起步階段。為此，市政協建議把網格化工作任務落實到單位、崗位和具體人，加強監督考核，確保法定職責的落實。推動重心下移，把工作觸角延伸到村莊、社區特別是新建住宅小區，及時解決網格發現的矛盾和問題。

突出為民服務理念，充分利用熱線電話、呼叫中心、社區網站等手段，暢通廣大群眾多樣性、個性化需求的訴求渠道。探索網絡社區與現實社區的互動方式，建立網格與網絡的良性互動。充分調動社會單位、社會組織、志愿者隊伍、市民勸導隊的積極性，積極引導社區社會組織共同參與網格化社會服務管理。將網格化建設與社會組織直接備案試點相結合，吸納更多社會組織參與網格化建設。

把網格化建設納入“折子工程”和擬辦重要實事，加強督查考核。加強對推進過程中的職能調整、工作整合、理順關系等難點問題的協調，推動工作順利進行。推動街道管理體制改革，加強對轄區事務的統籌協調能力，特別是加強協調專業力量解決問題的能力。加快社會服務管理網與城管網、綜治網、應急指揮網的融合，防止重復建設，降低管理成本，提高管理效率。加強基礎信息管理，防止個人信息泄露，損害居民合法權益。從人力、物力、財力上加強保障，確保推進工作的落實。

破解“城市新二元結構”

當前，北京不僅面臨全國城鄉二元體制下的流動人口入城問題，還要著力解決長期發展過程中積累起來的戶籍人口與常住非戶籍人口形成的“城市新二元結構”問題。對此，市政協建議發揮居住證制度在破解“城市新二元結構”中的基礎性作用。

應依法有序、積極穩妥推進居住證制度實施，綜合考慮常住非戶籍人口和本市戶籍人口的不同需求，積極主動采取措施加以應對。清醒認識居住證配套政策在享受基本公共服務和社會權益的標準和條件設定上的兩難困境，掌握適當適度原則，努力在兩難選擇中找好結合點。處理好本市立法與上位法、新舊制度、居住證制度與戶籍制度、居住證制度體系內部等重大問題的銜接，做好立法、輿論、執行、風險評估等方面的準備，為實行居住證制度創造有利條件。對于居住證制度的具體實施，時間安排上，應在上位法出臺之后實施；權益保障上，應逐步推進梯級分類賦予；監督參與上，應積極發揮有關各方的積極作用，保證制度實施得到最廣泛的社會認同。

完善產業發展政策控制人口總量無序快速增長。向中央申請成立首都人口委員會，統一負責制定重大人口政策，督促檢查協調人口政策措施的落實。科學制定中長期人口發展規劃，建立全市實有人口管理體系。建立投資項目審批與人口調控的關聯機制，對新建重大投資項目勞動力需求進行評估審核。建立嚴格的企業準入制度，控制勞動力需求過快增長。

全面貫徹黨的宗教工作基本方針

長期以來，市委、市政府高度重視宗教工作，全面貫徹執行黨的宗教工作的基本方針，依法維護宗教界合法權益，發揮宗教界人士和信教群眾在促進經濟社會發展中的積極作用，呈現穩定和諧的良好局面。但是，受諸多因素的影響，目前本市在宗教活動場所和落實宗教房產政策工作中仍然存在突出矛盾和問題。

針對當前存在的問題，市政協建議完善市級宗教工作協調機制，研究制定相關政策，采取切實有效的措施，根據各宗教特點和信教群眾分布情況，加大落實宗教房產政策工作力度，逐步恢復部分歷史著名宗教活動場所宗教功能，統籌解決因歷史遺留、市政動遷、信教群眾人數增長等因素造成的宗教場所不足問題，促進宗教場所合理分布。維護宗教團體、宗教界人士和信教群眾的合法權益，發揮他們在促進經濟發展、文化繁榮、社會和諧中的積極作用。