中國古代督查的形式

□ 楊樹森

督查是對領導的重要決策或工作部署的貫徹執行情況進行督促檢查。古代沒有與今天的督查工作完全對應的專門機構，但歷代統治者為使自己的決策得到貫徹執行，也需要對行政系統內的衙署和官員進行督促檢查，為此還設置了相應的機構，配備了相應的官職，建立了相應的制度。需要說明的是，古代對政令貫徹情況的“督查”與對官員本身的“監察”是結合在一起進行的，形式也是多樣的。

一、最高統治者親自巡視督查

《明史·職官志》說，“巡按則代天子巡狩”，這說明刺史或巡按的職責就是受派遣代替天子本人對地方行政官員進行監察和督查。《孟子·梁惠王》說：“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也。諸侯朝于天子曰述職。述職者，述所職也。”這里所說的“述職”就是下級對上級的匯報，與它相對應的“巡狩”則是上級對下級的督查。從這個角度看，帝王為了督促地方政府貫徹執行自己的統治意志而親自到各地進行視察，也是古代督查的一種形式。

天子出巡始于古代關于堯舜的傳說，西周有“天子巡狩諸侯”的記載，春秋戰國時期逐步演變為國君的行政視察。秦始皇滅六國后在帝位十二年，先后五次出巡，足跡所及，幾達當時秦國的所有國土。后來的漢武帝、唐太宗、武則天、朱元璋、康熙、乾隆等一些有作為的帝王，都經常到各地進行巡視。

二、督查官員奉旨督查

監御史、刺史、巡按等受皇帝指派代表皇帝出巡，以檢查詔令貫徹落實情況，這是古代對地方進行督查的最基本形式。

三、建立辦文時限制度進行催報督查

領導機關的政令一般是通過公文下達的，因此明確規定辦文時限，并以此為據對下級貫徹落實政令的情況進行催辦催報，是督查工作的一個重要手段。

這種督查形式始于唐代。《唐律疏議·名例》規定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程。”《唐律疏議·職制》規定：“稽程者，一日笞十，三日加一等，罪止杖八十。”對皇帝制敕詔令和軍國重事的公文，則要求隨到隨辦，一旦成案，“即日行下”，“當日并了”，不得延誤。如有稽緩者“一日笞五十，二日加一等，十日徒一年”。

宋代規定：對收文辦理，應“當日受，次日付”；對發文辦理“小事限五日，中事給十日，大事二十日”，稽遲者罰之（《慶元條法事類》）。

元代規定緊急公文必須隨到隨辦，不得稽遲。元代還形成了公文定期催辦制度。

明代改革家張居正為內閣首輔時規定，官員公事文件上必須注明完成時限和進度，這些文件副本要發到各相關部門和監督人員手中。時限一到還沒有辦完，就要問罪。這項制度頒行后，“自是一切不敢飾非，政體為肅……雖萬里外，（令）朝下而夕奉行”。（《明史·張居正傳》）

值得指出的是，古代公文辦理時限制度往往是以法規形式頒布的，因而具有很強的權威性。

四、通過文卷的“照刷磨勘”進行督查

“磨勘”本來是宋代出現的一種審官形式，即通過核查官員所辦事項的案卷，對官員的政績作出鑒定，并作為官員升遷降黜的依據。元代建立的“照刷磨勘”制度則是一種督查制度，“明察曰照，尋究曰刷，復核曰磨，檢點曰勘。”（《元典章》）就是通過對官府所辦理的文卷的定期跟蹤核查，及時發現公文處理中有無拖延、疏忽、隱沒、涂改、規避等現象發生，從而揭發和糾正政務活動中的各種弊端。這樣就使“磨勘”的功能由本來的評價鑒定轉變為督查監控，由注重行政的后果轉變為追蹤控制行政的過程。

據覃兆劌《磨勘轉官與照刷磨勘文卷制度》介紹，元初文卷的照刷磨勘每年一次，后來改為半年一次，當時對照刷的內容、方法以及處罰措施都有詳細規定，照刷告一段落，則視不同情況注明“已絕”（事已辦畢）或“未絕”、“違錯”（事已施行，但其中有違枉失錯之處）、“稽遲”（事當辦而未辦）等字樣。若經過磨勘照刷，確定辦事過程無疑枉之事，便可注明“已絕經刷文卷”，后送入架閣（即今檔案館）保管；對那些從文卷中發現有問題的當事者則限期糾正處理，否則呈報朝廷彈劾或治罪。為了防止公事延誤，便于及時從文卷中發現問題，當時還規定了周年交案的辦法。

由于“照刷磨勘”是一種行之有效而又便于操作的行政督查形式，所以被明、清兩代沿襲下來。這一督查形式對保證政令的有效貫徹、維護行政系統的穩定有序起到了積極作用，對今天的督查工作也有一定的借鑒意義。