加強兩個民主建設 推進民主政治進程——基于無錫基層民主與黨內民主的個案研究

王 芳

（中共無錫市委黨校 江蘇 無錫 214086）

基層民主與黨內民主是社會主義民主政治的兩個基本方面，兩個民主建設是相輔相成，互為補充，不可分離的有機體。完善基層民主直接關系到廣大人民群眾的切身政治權利，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進；發展黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證，必須探索以擴大黨內民主帶動人民民主的“中國式民主政治道路”。基層民主建設是將民主政治從外圍向中心推進的過程，把民主從地方向中央推進的進程；而黨內民主建設則是由核心向外圍輻射的過程，從中央向基層擴散的進程。十八大報告中多次強調了民主，概括起來就是要加快推進兩個民主建設：在第五部分提出要“完善基層民主制度”，在第十二個部分指出要“積極發展黨內民主”。近年來，無錫市在重視經濟社會發展的同時，不斷加強基層民主和黨內民主建設，扎實推進中國特色民主政治進程，在各縣市區積極進行嘗試和試點工作，取得了一定成效。

一、完善基層民主制度，健全群眾自治機制

（一）推進城鄉居民自治

村民自治是基層群眾自治的重要形式之一，是中國民主政治制度建設的基礎性工程。廣泛深入地開展村民自治，成為中國基層民主建設的一項重要內容。無錫市村民自治建設總體來講，是起步早，基礎好，覆蓋面廣，走在全國、全省前列。無錫于1983年開始建立村民委員會。在試點的基礎上，于1986年進行第一屆村民委員會的選舉。到2010年，無錫市已歷經了9次村民委員會的換屆選舉。在實行民主選舉的同時，按照“村民委員會組織法”的要求，結合無錫農村經濟社會發展的實際，有序推進民主決策、民主管理和民主監督的穩步實施。實行村務公開制，讓農民享有知情權；實行村民議事制，讓農民享有決策權；實行民主理財制，讓農民享有管理權；實行民主監督制，讓農民享有監督權。2003年起，無錫市選定了宜城鎮巷頭村、華莊鎮龍渚村、廣益尤渡村等一批村(社區)作為民主法治示范村(社區)創建的試點單位，第二年在全市推廣。截止到2008年底，全市共有3個村被命名為全國“民主法治示范村”，49個村、47個社區被命名為省級“民主法治示范村”、“民主法治示范社區”，560個村、330個社區被命名為市級“民主法治示范村”、“民主法治示范社區”。2009年，無錫市委公布了加快推進農村改革發展的十大強農惠農工程，民主法治示范村(社區)建設被列入其中的第十項“農村工作強基固本工程”，要求進一步完善村黨組織領導下的充滿活力的村民自治體制，全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和黨務公開、村務公開、財務公開制度。

2012年，無錫以被列入“全國社區管理和服務創新實驗區”為契機，全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度，調動市民和社會力量參與社區建設和管理的積極性，有效促進基層和諧穩定。這些年來，政府把大量行政事務落實到社區，社區自治組織忙于應付上面布置的任務，居民自治難以有效開展。為此，無錫創新社區管理模式，著力構建社區“1＋2”治理結構，即以社區黨組織為“龍頭”，負責牽頭抓總；以社區居民委員會和社區事務工作站為“兩翼”，前者負責居民自治，集中民意，反映居民訴求，后者專司黨和政府下沉事務，初步形成了基層社區建設管理新格局。在此基礎上，全市各社區普遍建立健全各項制度推進居民自治，如黨內事務聽證咨詢、民情懇談會、工作聽證會、事務協商會、成效評議會等，問政于民、問需于民。各項居民自治創新舉措，給基層社會管理帶來了新氣象。為積極引導居民參與社區重大事項決策、小區志愿服務和弱勢群體幫困活動，無錫新區在各社區推行社居委、業委會、物業協同參與的“三位一體”社區議事管理辦法，以及包含黨員大會審議、居民會議決議等內容的“四議兩公開”工作法。為方便與居民溝通，及時化解矛盾，無錫北塘區在“親民社區”爭創活動中，試點推行四方圓桌會議，讓投訴方、被投訴方、社居委以及監管方同時參與構建一個四方交流平臺。為滿足居民多樣化需求，發揮居民自治作用，民政部門今年首次在全市城鄉社區開展公益創投活動，通過政府購買服務，讓自治組織、社會組織主動成為管理社區事務的主角，在目前較為薄弱的助殘、助孤、助老等方面發揮能動性。

（二）推行參與式預算

民主是有效的防腐劑。無錫市在公共財政投資項目領域推行的參與式預算改革，是一種創新財政預算編制和決策的民主管理方式，是建設陽光財政的具體實踐，是深化基層民主決策、民主管理、民主監督的有益嘗試，是防止權力濫用和腐敗問題發生的有效途徑。無錫市從2006年開始選取部分街道試點參與式預算，將與群眾生產、生活密切相關的政府財政資金投入項目的決策權交給基層群眾。2009年，參與式預算實施范圍擴大到無錫市所有街道和開發園區，并在全市各鄉鎮逐步試點推開。經過幾年的努力，參與式預算操作流程逐步完善，實施范圍逐步擴大，項目領域逐步深入，項目效果逐步顯現，社會影響逐步提高。

無錫市實行的參與式預算堅持“政府主導、群眾參與、規范操作、促進發展”的原則，其中群眾參與是參與式預算的核心和生命力，因此實施過程的每個環節都充分體現群眾參與性。1.組織政策宣傳，發動群眾參與。各區、街道在建立參與式預算領導小組、明確各成員單位職責分工并制定具體實施方案的基礎上，利用基層現有宣傳資源，如小區廣播、公示牌、小區黑板報、告居民書、群眾座談會等有效方式，將政府實施參與式預算的目的意義、有關政策規定以及主要操作步驟等向廣大居民群眾進行深入宣傳，引導和發動群眾積極參與。2.尊重民情民意，推薦群眾代表。按照居委推薦、居民自薦相結合的辦法，從轄區內人大代表、政協委員、居民組長、離退休人員、外來人員、轄區單位、個體業主以及熱心于公益事業的社區活動積極分子等不同層面中，按照一定比例推薦并選舉產生群眾代表。3.廣泛征集意見，擬定候選項目。通過組織座談會、聽證會等形式充分收集群眾提議，組織群眾代表討論并提出本轄區參與式預算備選項目，備選項目由街道匯總，并結合區政府為民辦實事項目、區人大和政協建議提案項目，在一定范圍內進一步征求意見，討論確定候選項目。4.召開代表大會，公開投票表決。街道組織召開全體群眾代表參加的代表大會，對各社區候選項目逐一介紹情況，公布項目方案和預算草案等，由群眾代表以無記名投票方式進行表決，當場公布投票結果，決定項目的取舍和優先發展順序。有關部門、公證人員、群眾代表現場監督，確保投票結果的公正性。5.規范招標投標，組織項目落實。對由群眾票決實施的參與式預算項目進一步細化工程預算，辦理相關規定手續，依法進行公開招投標，群眾代表參與招投標監督，財政部門根據招投標結果按照工程進度落實預算項目經費，及時推進項目落實。6.跟蹤監督管理，開展績效評估。在項目執行過程中，進行跟蹤管理，組織群眾監督和質詢。項目結束后，進行決算審計，并組織群眾代表和有關專家對項目實施情況進行績效評估和滿意度評議，公布審計和評估結果，接受群眾監督。

參與式預算是無錫實施政府“陽光工程”的一部分，其實質就是通過項目推介、項目決策、項目預算、項目執行及評估這一合理的機制，形成對權力的合理制約，最終讓腐敗失去土壤，是問政于民、問需于民、問計于民的生動實踐，使群眾監督真正落到實處。參與式預算改革實現了基層民主。民眾的深度參與，既約束了政府權力，促進政府轉變執政方式，又解放了政府權力，使其最大限度地避免決策的盲目性。通過實施參與式預算，政府將決策權交給廣大群眾，實現了由“為民作主”到“讓民作主”的轉變，實現了真正意義上的民主，是民主發展的重要一步。

二、積極發展黨內民主，增強黨的創造活力

（一）落實黨代表常任制

黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。實行黨代表大會常任制，是黨內民主制度建設的一次改革和創新。2005年，無錫市濱湖區被江蘇省委確定為區級黨代表大會常任制的試點單位。近年來，無錫市不斷擴大和完善黨內民主，積極試行黨代會常任制，充分發揮全委會作用，進一步探索黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，切實增進黨員對黨內事務的了解和參與。黨代表大會常任制是指每次黨的代表大會完成換屆選舉任務后，在黨的委員會任期內每年舉行一次代表會議，這期間，黨代表的資格繼續有效，不再重新選舉。也就是說，黨的代表大會像全國和地方各級人民代表大會那樣，黨代表的權利也同人大代表類似，在每年定期或不定期召開的黨代表會議上，聽取和審議黨的委員會和黨的紀律檢查委員會工作報告，討論決定黨的重大問題，對全委會及其成員的工作進行評議。

實行黨代會常任制，是對解決黨代表在閉會期間繼續履行職責、發揮作用所采取的新舉措，這對發展黨內民主，提高黨的執政能力具有重大意義。首先，實行黨代會常任制是貫徹黨的民主集中制的有力保障。民主集中制是黨的一項根本性領導制度。但在現實中所表現出來的集中過多、民主不夠的現象，影響了黨的民主集中制的貫徹落實和黨的先進性建設。實行黨代會常任制不僅能夠確保黨代表在閉會期間繼續履行職責，而且可調動廣大黨員參與黨內事務活動的主觀能動性。其次，實行黨代會常任制是提高黨的執政能力的有效途徑。推動黨內民主，擴大民主渠道是加強黨的執政能力建設的重要前提。實行黨代會常任制，由代表大會去論定事關經濟社會發展的重大事項，就從決策機制上提供了重要保證。黨代表是各行業中的優秀分子，群智群策，可以使黨的各項決策更具科學性。再次，實行黨代會常任制是擴大黨內民主的重要載體。黨內民主，即黨員在黨內當家作主。長期以來，黨組織對黨員過多強調義務的承擔，而忽視權利的行使，而實行黨代會常任制，黨代表依托年會這個重要載體充分行使權力、履行義務。同時，黨代表能夠更多地了解各級機關工作情況和經濟社會發展情況，更好地反映基層的呼聲，建立起有效的信息反饋渠道，密切黨群關系。實行黨代表大會常任制，是黨內民主制度建設的一次改革和創新。

（二）實施黨內公推直選

2010年下半年，無錫市利用村(社區)領導班子換屆改選的契機，全面實施“公推直選”，產生了新一屆村(社區)領導班子成員，更好地保障了人民群眾的民主權利，進一步探索基層黨內民主建設的現實路徑，豐富了民主政治的實踐。“公推直選”是基層黨內民主建設的一種新的選舉模式。“公推”，是指黨員和群眾公開推薦基層黨組織領導班子成員的候選人。“直選”，是指黨員直接選舉基層黨組織的書記、副書記及其他領導成員。“公推直選”改進基層黨內民主選舉制度，使基層黨內民主的實現形式得到拓展，有利于多中選好、好中選優、優中選強。“公推直選”變間接選舉為直接選舉，變等額選舉為差額選舉，變確認性選舉為競爭性選舉，變封閉式選舉為開放式選舉，使選舉過程更加公開、公平、公正，開放式、寬視角的干部選拔任用模式已初具雛形。

根據中共江蘇省無錫市委的統一部署，無錫市各區（縣）、街道（鎮）、社區（村）的黨組織全面采用“公推直選”的方式，通過制定和公布實施方案、公開報名、資格審查、民主推薦和信任投票、組織考察、召開黨員大會直接差額選舉、上級黨工委批復等程序，選舉產生基層黨組織的新一屆領導班子。此次換屆，共有744個行政村、社區的黨組織領導班子實行“公推直選”，覆蓋面占換屆基層黨組織的90.7%。通過換屆選舉，全市行政村、社區的黨組織領導班子結構進一步調優、年齡進一步調輕、學歷進一步調高。在8個縣區中，7個縣區基層黨組織的領導班子成員，平均年齡降至46歲以內；4個縣區基層黨組織的領導班子成員，超過60%的人具有大專及以上學歷。

“公推直選”基層黨組織領導班子成員，必須首先通過自薦、黨員群眾推薦、組織推薦三種方式產生報名人選，再經過公推大會推薦產生初步人選。這一舉措打破了依靠少數人選干部、在少數人中選干部的傳統做法，有利于群眾公認的優秀同志進入基層黨組織領導班子，容易發現和選拔原來不在上級黨（工）委視野中的優秀黨員，進一步實現人才的合理配置。更為突出的是，濱湖區榮巷街道榮巷社區黨委大膽試行無候選人直接投票選舉。社區黨委嚴格按照黨員代表大會的有關程序組織實施，區委組織部、街道黨工委全程指導選舉，在擴大基層黨內民主方面進行了有益嘗試，積累了寶貴經驗。

“公推直選”改變了基層黨組織選舉領導班子成員以往僅由鎮、街道黨（工）委提名人選的傳統做法，讓廣大黨員群眾民主推薦，由黨員大會或者黨員代表大會直接選舉產生，拓展了黨員群眾參與黨內政治的制度渠道。“公推直選”使基層黨組織能夠依循明確規則運用政治權力，使權力所有者能夠監督、制約權力行使者，使民意評價成為選任干部的最直接、最可靠的依據。

無錫市各級黨委、各級各部門領導充分認識到兩個民主建設的重要性和緊迫性，近年來的探索和實踐為推進民主政治進程提供了寶貴經驗和有益探索。無錫市雖已基本形成民主政治的制度體系，但還存在一些有待完善的問題，比如：公民民主意識不強、民主法律法規不健全、民主參與存在現實難題與民主監督力度還需加大等等，這也是建設中國特色民主政治所要面臨的一系列難題。解決這些難題，需要繼續加強兩個民主建設。黨內民主與基層民主之間的有效互動、共同發展，是共產黨領導的社會主義國家民主政治建設的重要動力資源。實現二者之間的良性互動，對社會主義民主政治的建設和發展無疑具有重要戰略性意義。只有把兩個民主統一起來，共同推進中國特色的民主政治建設，才能最終實現人民民主，實現社會主義中國的真正的人民當家作主。