南昌“三房合一”政策評價及對策研究

郭思澄 龔依然

2012年初，南昌適時推出了停止新建經濟適用房和限價商品房，廉租房、經適房與公租房保障對象將統一納入公共租賃住房保障范圍的“三房合一”政策(以下簡稱“三房合一”)。此政策系江西省在全國范圍內率先推出的關于解決保障性住房結構與探索解決經適房、限價房“不公”甚至“貪腐”現象的新政。國內對是否應完全停建經適房的爭議不絕于耳，江西省此舉在全國范圍內引起了積極反響。“三房合一”能否真正適應本省實情，引領全國保障性住房改革和發展方向?本文試圖根據近期運行情況進行一些簡單的評估，以利于今后政策的適度調整和改進。

一、南昌“三房合一”政策出臺的背景及意義

(一)背景

一是原有相關政策、法規的不足。經濟適用房缺少退出與循環機制，導致保障功用的削弱，強化了商品特性;而限價房也缺少相關的實施細則與建設監管核查的后續措施;對于廉租房，南昌現行規定只有經濟和住房“雙困戶”才有資格享受廉租房，導致能享受該政策的人只占到城市低保人群的一部分。

二是實際建設中的問題。經濟適用房主要存在因選址而引發的空間失配問題;以售為主的模式降低了保障的效率，增加了退出成本。限價房主要存在的問題則是難以確定銷售對象，致使獲得住房者很容易與保障對象偏離;相關各方對限價房認識不統一導致的定價困難。

三是管理過程的困難。經濟適用房只售不租，廉租住房只租不售的模式降低保障資源的利用效率，致使住房保障錯層現象出現。從運行過程缺陷來看，住房困難的居民規模大;保障性住房供不應求，重售輕租導致建多少房賣多少，無法形成保障性住房的存量。

(二)意義

“三房合一”政策有利于實現“居者有其所”，促進經濟的健康發展。該項政策不僅可以把南昌的住房建設事業推向更高的層次，而且這一住房保障工程也必將成為一項真正惠民安民的民生工程。

二、南昌“三房合一”政策效果評估

(一)“三房合一”政策規則優勢明顯

首先是準入機制明確。一是堅持“三級審核、三榜公示”的政策。建立了統一的數據平臺，民政、住房、公安、銀行等部門實現了聯動。三級審核制度嚴格執行了準入政策，不讓投機分子有機可趁，保證住房的有效利用，更好地實現保障性住房及其補貼資金分配的公開性、公平性和公正性。二是以住房困難為主要準入條件，擴大住房保障覆蓋率。此措施有效地解決了保障性住房中的“懸崖效應”，取消戶籍限制，對于改善歸屬集體戶口的大中專畢業生的住房困難問題有著至關重要的作用，也對外來務工并且常住當地的住房困難群體有更大的吸引力。

其次是建設、管理與監督高效。一是建設地點由過去的郊區向城區轉移，既利民又凸現了資源有效整合。二是高效的規劃管理。“三房合一”之后，政府對保障性住房可以統一規劃、建設、分配、管理，大大提高資金的使用效率及土地的節約使用效率。三是合理設置租金標準。“三房合一”政策將市場經濟體制與政府宏觀政策相結合，不單純依靠政府補貼，也應當使經營者能夠維持簡單的再生產。四是加強過程控制。南昌市提出了“三個百分之百”，即百分之百實行分戶驗收、百分之百設立工程建設質量標志牌、百分之百視頻遠程監控。

再次是資金籌措多元化。“三房合一”政策創新性地提出了籌集資金的具體措施。2010年下半年，江西省政府專門成立了江西省城鎮開發投資有限公司[1]，作為保障性住房建設和城市棚戶區改造的省級融資平臺，以各市縣政府提供的相應土地為抵押，向江西省開發銀行牽頭的銀行貸款，再由省級融資平臺轉借給市縣使用。江西省還將采取集中建設和配建相結合的方式建設公共租賃住房，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵社會投資機構和房地產企業建設、持有、運營公共租賃住房。

(二)“三房合一”政策面臨新挑戰

首先，是政策法規的不足。南昌市在運行“三房合一”政策中相關辦法和細則的出臺均存在滯后性，可能導致政策實施不及時，難以管理住房市場。而已經制定的法規與規章也同樣存在缺陷，主要表現為對具體操作流程缺乏可操作的措施。

其次，管理與監督體制存在漏洞。南昌市僅成立了一個“住房保障辦公室”，存在缺乏專業編制、專業人員、經費的現象，影響了保障性住房建設和管理效率[2]。很可能引起“不退出”、公共租賃房轉借、轉租與閑置等現象的發生。

(三)“三房合一”政策實際操作中存在的問題

首先，從績效的評估角度，量的問題依賴于資源投入，尤其是土地和建設資金的籌措。建設資金主要來源于財政資金的分撥、保障對象自身的投入和各種資本[3]。將經適房“由售改租”短期看對供需矛盾有暫時的緩解，中長期看并沒抓住重點，實為頭痛醫頭之舉。

其次，從效率的評估標準觀察，不引入激勵機制，就難以推動更多資源進入住房保障領域。若引入激勵機制，保障性住房改為出租為主，則行政成本增大，易收支不均。從公平性標準出發，從市場流轉的角度觀察保障方式的改變，公租房采用的是一種強制流轉。這種強迫的機制不存在效率上的帕累托改進。

三、推進“三房合一”政策的建議

一是針對受保家庭主體界定模糊的情況，政府應在相關行政法規中對受保家庭進行嚴格清晰的分類。在受保家庭的遴選上，設置專門的機構，嚴格設立各項指標，對各項指標進行分層次、分梯度評估。如將工資性收入、人口、特殊人群(老年、殘疾)家庭原有資產劃入主要審核標準，將資產性收入、其他收入、職業風險度劃入次要審核標準[4]。在保證數據收集的完備性與準確性的前提下，可以參照德國和英國的“綜合計分排名”確定分配對象與優先順序。

二是針對實際操作過程中可能存在的后續資金不足問題，政府應加大融資方式的專業化，破解建設資金瓶頸。如建立專門保障性住房的政策性融資體系和完善的審核程序、考核體系[5]。建議設立政策性的住房儲蓄銀行，以公積金為基礎，將其改造為政策性住房金融機構，實行有別于商業銀行的相對穩定的低利率存貸，封閉運行，不受市場利率波動的干擾。

三是實施專業機構對施工的監督與控制。可以設立屬于市住房保障和房產管理局下的二級局，負責保障性住房的建設、分配和管理;每個街道明確相關分管領導和專干，負責轄區內住房保障對象申請審核和管理工作，派專人進行租金收繳工作。

四是建立個人信用、收入、入住檔案制度。由承租者定期向職能部門報告收入、財產變化情況，從而動態全面地掌握租戶的經濟狀況;政府對部分家庭進行定期隨機審查，對騙租行為采取嚴厲懲罰。此外，可以考慮在公租房小區單元門安裝指紋或人臉識別系統，減少轉租行為。

五是完善退出機制。基于理論分析和各國實踐效果的對比，可以學習日本和英國的做法，如，英國實行的有限購買政策[6]，即當承租人收入超過規定標準、租期滿足規定年限，可以優惠的價格通過轉移產權的方式使公共租賃房退出。

六是提高受保人群的滿意度。首先，應賦予受保家庭一定的選擇權，滿足其對住房的區位、戶型、朝向、樓層、周圍環境等方面的偏好。其次，還應加強社區服務與建設。筆者認為，應充分協調社區居委會、房管員、物業三者的關系，創立新型的管理模式，實現人的融合。

[1]國家行政學院中國保障性住房研究中心課題組.當前我國保障性住房建設系列研究[J].2012，(4).

[2]孫型北.公共租賃房立法研究 [J].安徽農業大學學報，2012，(2).

[3]馬智利.我國保障性住房運作機制及其政策研究 [M].重慶:重慶大學出版社，2010.

[4]上海社會科學院房地產業研究中心，上海市房產經濟學會.發展中國公共租賃住房機制和對策研究[M].上海:上海社會科學院出版社，2011.

[5]方榮和.我國公共租賃房政策的實踐與探索——以廈門、深圳為例[J].中國城市經濟，2010，(1).

[6]David Mullins， Alan Murie.Housing Policy in the UK[M] .Palgrave Macmillan，2005.