中國當代人口遷移政策演變考察：立足于20世紀50—90年代

王躍生

新中國成立后的人口遷移深受制度的影響，政府所制定的與遷移有關的政策主導著民眾的遷移行為、遷移方式和遷移規模。但也需看到，20世紀50年代至90年代，中國的人口遷移制度和政策經歷了多次變動，形成獨特的變動軌跡。大體上可分為三個時期，即20世紀50年代中期前的自由遷徙，50年代后期至80年代初期的控制遷移和80年代中后期至當代自由流動與適當控制遷移的制度。本文將對不同時期遷移政策的形成背景、主要內容、落實方式和特征進行探討。

一、自由遷徙制度及其短暫實行

這里我們首先要明確何謂遷徙自由？對這一概念的解釋甚多。一般來說，它是指一國憲法和法律賦予和保障本國公民在國內自由遷徙和定居的權利以及出國、移居國外的權利。

1949年9月29日通過的 《中國人民政治協商會議共同綱領》第五條規定：人民有遷徙的自由。1954年 《中華人民共和國憲法》第九十條進一步重申和完善了這一規定：中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。

那么，民眾是否在一定時期內享受到了遷徙自由這一權利？它是如何落實的？我們這里主要從當時戶口遷出和遷入規則來認識這一問題。

1951年公安部制定的 《城市戶口管理暫行條例》第一條即為保障人民遷徙自由。［1］這一點在實施規則中得到體現。其中第五條規定：戶口變動時，戶主須按照規定，持戶口簿至當地公安機關辦理手續。凡遷出者，須于事前向當地公安機關申報遷移，注銷戶口，發給遷移證 （同一公安派出所轄區內之遷移不發給遷移證）。凡遷入者，須于到達住地三日內，向當地公安派出所申報入戶。有遷移證者，應呈繳遷移證；無遷移證者，應補交其他適當證件。［2］

我們看到，這些規則的基本要求是，民眾遷出、遷入時須到管理部門變更戶籍。其中遷出時須向當地公安機關申領遷移證，除了持戶口簿外不必提供其他特別信息，沒有上報、審批環節；而遷入地機關僅看申請者有無遷移證，無遷移證者可以其他適當證件替代。應該說，這是一種很寬松的遷移制度。需要指出的是，此條例沒有提出遷移者的城鄉身份問題，或作特別限定。從形式上看，既然是城市戶口條例，遷出者應該主要針對城市居民，但遷入者中則包括農村居民。

值得注意的是，1955年3月內務部、公安部 《關于辦理戶口遷移的注意事項的聯合通知》中出現對由農村遷往城市者的特別要求，規定：對不安心農業生產，盲目要求遷往城市的農民（包括復員回鄉軍人和烈屬、軍屬），應積極耐心地進行勸止，不應隨便開給遷移證。［3］這顯然是對鄉—城遷移的限制措施。農民想遷移進城，被視為不安心農業生產，首先進行勸止，最終以不開具遷移證作為抑制手段。但國營企業、建筑等單位在農村有計劃招收的農民或新考入城市學校的學生，可憑招收單位或錄取學校的證件，發給遷移證。［4］即為遷移進城者設置了前提條件——持有錄用和錄取證明。由此，鄉—城之間的遷移限制更明確了。但該通知同時規定：對那些確實因殘、病、年老到城市依靠子女或親友供養，子女隨父母到城市上學，妻子到城市找丈夫同居以及其他非從事農業生產而有正當理由到城市的居民，不能以盲目流入城市的農民看待，應當發給遷移證。［5］這給人性化照顧遷移的做法留出余地，即配偶隨夫和未成年子女隨父母進城沒有限制，直系親屬中有病、年老等沒有勞動能力者也可遷移進城 （言外之意，無病、青壯年親屬則不在照顧之列）。我們認為，該規定對農村遷往城市者的大門半開半閉，無疑是對自由遷徙制度的部分否定。

同年6月發布的 《國務院關于建立經常戶口登記制度的指示》并未對戶口遷移手續辦理設置限制。遷出 （包括婚出）：全戶或者個人變動常住所的時候，由戶主或者本人在遷出以前按照下列規定辦理：在原鄉、鎮地區以內變動常住所的，報告鄉、鎮人民委員會，只作住所變更的登記，不辦遷出手續；遷出原鄉、鎮地區但不出縣境的，應當到鄉、鎮人民委員會領取遷移證，并由鄉、鎮人民委員會登入遷出登記冊；遷出縣境的，應當向鄉、鎮人民委員會或者由鄉、鎮人民委員會介紹到上一級戶口主管機關領取遷移證，并由鄉、鎮人民委員會登入遷出登記冊。外出六個月以上的應辦理遷出手續。遷入 （包括婚入）：全戶或者個人遷到新住地的時候，由戶主或者本人在到達后五天內報告當地鄉、鎮以下行政組織的負責人，并且交出遷移證或者繳驗其他證件。當地鄉、鎮人民委員會根據行政負責人的報告審查證件后，登入遷入登記冊。［6］（P197-199）按照這一規定，鄉鎮等政府機關負有為遷移者辦理手續之責，并未賦予其進行特別審查的權力。不過，這是不分城鄉的一種遷移規則，至于農村向城市遷移，更有可能執行內務部、公安部通知的要求。

可以說，從新中國成立初期至1955年年初，自由遷徙原則得到基本貫徹，特別是農村和城市之間尚無遷移限制。但1955年3月內務部、公安部通知已經表現出對農村勞動力自由遷移進城的限制：沒有城市單位和學校錄用和錄取證明的農村勞動力已被排除在遷移進城之列。當然，那些不辦遷移手續盲目進城者另當別論。

需要指出，1955年之前，農村還未進入集體經濟階段，農民的流動受基層組織的限制較小；城市則正處于工業擴張時期，嚴格的戶籍控制制度尚未建立起來。這為農村勞動力或以遷移形式或以 “盲流”形式進入城市或非農業行業就業提供了機會。

我們認為，新中國成立初期自由遷移制度的主要效應是，為農村剩余勞動力，特別是年輕一代，遷移進城就業提供了方便；城市工商業得以獲得所需勞動力，進而提高了我國的城市化水平。

二、控制農村人口遷移進城政策的出臺和長期維系

控制人口遷移有多種表現。在我看來，控制人口遷移意味著政府對民眾遷出和遷入地選擇具有限制權，如增加審批程序，設置較多的前提條件，并對人口遷移總量實施監控。就我國20世紀50年代后期以來的遷移實踐看，控制人口遷移政策的核心是限制農村人口向城市遷移，對逆向人口遷移則較少約束，其目的是抑制非農業人口增加。

（一）控制遷移制度的形成和維系

1.控制遷移制度出臺的背景和內容

1955年之前對農村勞動力自發性遷移進城已經開始有所控制，但尚處于初步限制階段。

1956年是農村集體經濟制度建立的第一年，但在一些地區農民生產積極性受到挫傷，加之自然災害發生，外出謀生狀況突出。1956年秋季，安徽、河南、河北、江蘇等地災區和非災區農民、復員軍人和鄉、社干部盲目外流的現象相當嚴重。流出的人口一般奔向大城市和工業建設重點地區。流入陜西、甘肅、新疆等省區的人口數量最多，達八萬余人。各大城市和工業建設重點地區對流入的人口雖設法容納安置，但容量有限；還有大量人口無法進行安置，而流入者卻在不斷增加。為了防止農村人口大量外流的現象繼續發展，國務院發布 《關于防止農村人口盲目外流的指示》，勸阻災民留在當地。對于已流出者，分別情況處理：（1）有親友可以投靠者或能找到生產門路者，應允許其居留。（2）凡本地可以安置的，應設法安置。特別是在人少地多地區，可以將其安置在農村，從事墾荒生產。凡無親友投靠，沒有生產門路者，應同其原籍政府聯系，請其派遣干部前來領回原籍，或者由流入地區政府遣送回原籍。返鄉后，當地政府幫助其解決生產和生活上的困難。另外還規定，工廠、礦山、鐵路、交通、建筑等單位需用勞動力時，應事先做好計劃，通過勞動部門統一調配農村剩余勞動力，不應私自招收。同時，各廠礦企業單位和工會組織必須教育職工，不要隨便寫信招引親友前來，以免到達后無法安置。［7］政府已感受到農民無序流動給就業、居住安排所帶來的壓力。當時所采取的是設法安置與遣送相結合的策略，應該說是一種比較溫和的做法。但控制的思路已經初步形成，如不準非農業用工單位私自招工等。

遷徙制度由 “自由”變為全面 “控制”的轉折點在1958年，其標志是當年經全國人大會議通過的 《中華人民共和國戶口登記條例》。從規則上看，其控制的重點是農村人口遷往城市，變更為非農業人口戶籍。根據第十條：公民遷出本戶口管轄區，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機關申報遷出登記，領取遷移證件，注銷戶口。公民由農村遷往城市，必須持城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。［8］這一規定的前半部分有含糊之處，實際是指民眾在城市內部、農村內部遷移，甚至城市向農村遷移，不受限制。而農村向城市遷移則實行遷入地準入制度，對成年人來說，只有被正式招工或被中專以上學校錄取者才能辦理戶籍遷移手續。這一政策顯然將非正規的遷移排除在外，正規遷移又以具有勞動能力和學生中的優秀者為主，不過被錄用勞動者的家眷是不允許隨遷的。該制度的實行不僅限制了農村勞動力向城市的遷移流動，而且造成了大量被錄用農村勞動力夫婦城鄉兩地分居。

政府對這一限制制度出臺的原因做出三項解釋：一是農村人口盲目流入城市，國家壓縮城市人口的方針難以落實，城市交通、住房、供應、就業、上學等出現了一定的緊張局面。同時，農村勞動力大量外流，農業生產受到影響。二是國家對城鄉勞動力進行統一、有計劃的安排策略受到干擾。三是盲目流入城市的農村人口找不到職業，生活困難，使城市社會秩序受到沖擊。［9］（P84）

結合1955年內務部和公安部的聯合通知及1956年國務院發布的 《關于防止農村人口盲目外流的指示》，我們認為，前者成為1958年戶口登記條例出臺的一個重要鋪墊，或者說兩者存在明顯的邏輯關系。

2.控制農村人口向城鎮遷移政策的長期維系

1958年至1976年，對農村人口向城市遷移一直實行嚴格控制。

1964年8月，國務院批轉 《公安部關于處理戶口遷移的規定 （草案）》，明確了處理戶口遷移的原則。其中嚴加限制的遷移主要為：從農村遷往城市、集鎮，從集鎮遷往城市。此外，從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當限制。需要注意的是，該規定對“從內地人口稠密區前往邊遠人口稀少地區”不設限制。這一政策表現出差別對待人口遷移的特征，以此調整人口的地區分布。該規定出臺與鞏固政府60年代初以來壓縮城市人口所取得的成果有關，重點是抑制城市人口，特別是大中城市人口增長。當然，它也列出了 “少量”不受限制的類型，其中有：按照國家規定招收的職工和學生；在農村無依無靠，不能單獨生活者，或有其他特殊情況，必須前往城市、集鎮投靠直系親屬的。［10］

可以說，1958年以來實施的農村人口前往城市的限制政策，特別是1964年的戶口遷移規定及其落實，造成了大量夫婦兩地分居現象。

不僅如此，20世紀60年代中期至70年代末，通過實行城市知識青年上山下鄉政策，我國出現了規模巨大的逆城市化遷移。

（二）通過糧食關系控制遷移

在農村集體經濟和城市計劃經濟環境下，糧食這一基本生活資料短缺是一個普遍性問題。國家征購和掌控的商品糧有限，非農業人口糧食供應緊缺既是控制農村人口向城市遷移的原因，同時，控制糧食供應方式、建立體制內糧食分配體系也成為抑制人口自由遷徙的手段。

1.糧食控制先于人口遷移控制

1953年中國農村尚處于合作社階段，社員將土地和主要生產資料入股，并以勞動力參加生產獲得報酬。這一年，《政務院關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》發布，它是新中國成立后糧食控制的第一步。按照這一規定：生產糧食的農民應按照國家規定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數量將余糧售給國家。農民在繳納公糧和計劃收購糧以外的余糧，可以自由存儲和自由使用，可以繼續售給國家糧食部門或合作社，或在國家設立的糧食市場進行交易，并可在農村進行少量的互通有無的交易。關于糧食的供應方式，在城市，對機關、團體、學校、企業等的人員，可通過其組織進行供應；對一般市民，可發給購糧證，憑證購買，或暫憑戶口簿購買。而且這一命令限制私人糧商經營糧食：所有私營糧商一律不許私自經營糧食，要在國家嚴格監督和管理下，由國家糧食部門委托代理銷售糧食。各種小雜糧 （當地非主食雜糧）原則上亦應由國家統一經營。可見，在這一政策之下，國家開始壟斷糧食的收購和對非農業人口的供應。市場銷售也在國家控制之下，但允許私人糧食代銷，這意味著其沒有定價權。不過，農民可以在市場上交易自己手中的余糧。它表明，政府在對糧食實行總體控制時，留有一定余地。

1955年，城市居民的糧食供應證件成為必須項目，并與戶口及其遷移掛靠在一起。1955年國務院發布 《市鎮糧食定量供應暫行辦法》規定：“凡實行本辦法的市鎮，對非農業人口一律實施居民口糧分等定量”，居民口糧 “按核定的供應數量發給供應憑證”。糧食供應一旦納入管理，就會實行定量和憑證制度。因為控制與短缺相聯系，短缺又要求減少消費。在這一 “暫行辦法”中，進一步明確了糧食供應與戶口的關系。其第八條規定：市鎮居民婚嫁、出生、死亡、分居、并居的，均應在辦理戶口手續后，憑戶口證件辦理糧食供應的增、減、轉移手續。第九條為，市鎮居民遷居的，應憑城鎮居民糧食供應證向原發證機關領取糧食供應轉移證，憑證至遷入地區辦理糧食供應手續。［11］（P79-81）

糧食供應關系與戶口及其遷移捆綁在一起的制度對人口的流動是一個極大約束。在該制度實行期間 （從20世紀50年代中期到80年代中期），糧票對人們外出消費的限制在一定程度上超過貨幣。沒有糧食關系和票證的農業人口在城市失去了基本生存條件，不得不 “安土重遷”。

值得注意的是，嚴格的戶籍和糧食供應制度限制了農民向城市遷移，但沒有從根本上抑制其向邊疆墾區自發流動，1967—1976年自發移入161.71萬人。如1966—1979年，黑龍江省平均每年接納近20萬名自發遷入者，來自山東省的占一半，其余來自遼寧、吉林、河北、安徽、河南、內蒙古等省區，以單身、青壯年農民居多。“十年動亂”期間，內蒙古自治區自發遷入24.6萬人，主要來自遼寧、山東和河北三省。［12］（P541-542）如果結合1964年公安部戶口遷移規定中從內地人口稠密區前往邊遠人口稀少地區不必限制的差異性規定，可知，內地省份農民向邊疆墾區的自發流遷或許受益于這一政策。

2.人口遷移控制下的糧食關系轉移控制

1958年 《戶口登記條例》出臺后，通過控制糧食供應，限制人口流動，特別是限制農村人口進城，成為政府采取的一個主要手段。對遷移者來說，獲得戶口遷移證和獲得糧食供應關系證同等重要。而在戶口遷移審批上，兩者被捆綁在一起。

1964年 《糧食部關于農村居民轉為市鎮居民簽發糧食供應轉移證明的通知》規定：參加農村人民公社生產隊口糧分配的農業人口轉為市鎮糧食定量供應人口的，一律簽發 《農村糧食供應轉移證》，遷入地糧食部門應當根據遷出地糧食部門填寫的開始供應時間，正式供應糧食；農村按市鎮糧食定量辦法供應的人口，轉移糧食供應關系，一律簽發 《市鎮糧食供應轉移證明》。［13］

1973年，因各地有 “擅自將農業人口改為非農業人口遷出，擴大了商品糧的供應”現象，商業部下發 《關于農業人口遷移辦理糧食供應轉移關系問題的通知》，規定：農業人口遷移時，一律簽發 《農村糧食供應轉移證》，不得簽發《市鎮居民糧食供應轉移證》。如有個別特殊情況，符合政策規定，經過正式批準，由農業人口轉為非農業人口吃商品糧的，由遷入地糧食部門審查后，憑公安部門的落戶證明和原住地簽發的糧食供應轉移證辦理糧食供應手續。遷移時，應將原生產隊分配口糧所余部分賣給國家，不應帶到城鎮，以免重復供應。［14］這一政策也表明，70年代初期，地方一級鄉—城遷移并非處于凍結狀態。它為一些人提供了將農村親屬轉為城鎮戶口的空間。當然，在控制鄉—城遷移的大環境下其規模是有限的。

1981年 《國務院關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》規定：糧食部門要按照政策規定嚴格控制農業人口轉為非農業人口。不符合規定的，不供應商品糧。

我們認為，政府一再頒布規定，重申通過糧食控制，抑制農業人口轉為非農業人口，表明從20世紀70年代之后，地方層級的 “農轉非”控制有一定的漏洞，或者說，地方政府并未不折不扣地執行中央政策。特別是從70年代初期開始，地方政府投資建立 “五小工業”企業 （小煤礦、小鋼鐵廠、小化肥廠、小水泥廠和小機械廠）。縣級 “五小工業”的員工主要來自農村，地方政府名義上向公社、大隊下達招工指標，而能夠獲得機會者多為不同級別干部的子女及其他親屬。嚴格講， “五小工業”建設是符合中央要求的，縣級企業的工人客觀上只能從農民中招收。或許，地方政府在這一過程中擴大了 “農轉非”規模，才會引起中央的關注，進而發文控制。

綜合以上，從20世紀50年代中后期開始至80年代初期，中國人口遷移政策的基本做法是，嚴格限制人口遷移，重點控制農村人口遷往城市，政府所借助的控制手段是戶籍制度和以戶籍為依托的糧食關系。公安和糧食管理部門成為這一政策的落實機構。不過，從70年代初期開始，中央政府出臺了多項強調對農村人口遷入城鎮維持控制態勢的規定。它表明，不少地方政府在限制農村人口遷往城市的政策執行上已有一定松動；與中央控制 “農轉非”的剛性政策相比，地方的做法顯示出一定的彈性。這些遷入者既有60年代初期下放到農村的干部家屬，也有地方新建企業從農村所招職工。此種現象說明，即使在高度集權的計劃經濟時代，地方政府也有自己的活動空間。當然，這并非地方官員公然對抗中央政策，應該屬于 “打擦邊球”，如擴大 “農轉非”范圍或增加招工數量。況且70年代的經濟形勢已非大力壓縮城市人口的60年代初期，城市容納人口的能力有所恢復或增強。不過，在中央政府對 “農轉非”實施控制的大環境下，地方性鄉—城限制遷移政策的執行力度雖有弱化表現，但人口遷移的規模還是受到很大抑制。

三、遷移進城限制放松與農村勞動力自由流動并存時期

從1977年開始，中國當代政治體制和人事管理理念發生初步變革。為調動干部和工人的工作積極性，關注其生活問題的政策逐漸受到重視；同時，經濟建設逐漸成為政府工作的中心，城市發展活力逐漸增強，對外來人口的容納和勞動力的需求能力增大。這在人口遷移政策上得到體現。

（一）直系親緣和姻緣關系成員團聚和非農遷移政策

1.農村生存困難親屬遷移進城政策

1977年之后，人口鄉—城遷移的剛性控制有限松動，政府出臺了具有人性化特征的微調政策。

1977年11月，國務院批轉 《公安部關于處理戶口遷移的規定》，繼續維持對農業人口遷往城市的限制政策，但也有一定彈性：一是與市鎮職工、居民結婚的農村人口 （包括上山下鄉知識青年），確因長期病殘生活難以自理，農村又無親屬可依靠的，準許在市鎮落戶；二是市鎮職工在農村的父母如確無親屬可依靠，生活難以自理，準予落戶；三是市鎮職工寄養在農村的15周歲以下的子女，或原在農村無親屬照顧的15周歲以下的子女，可準予在市鎮落戶；四是上山下鄉知識青年，因病殘或家庭有特殊困難者符合國家規定，需要返回市鎮家中的，經市、縣知識青年上山下鄉辦公室審查同意，準予落戶。［15］這一政策允許與城鎮職工、居民有夫妻關系、親子關系且沒有生活能力的農村戶籍人員遷入，下鄉知青中的病殘者或家庭有特殊困難者也允許遷入，屬于對個別生存不能自理人員的照顧。言外之意，在農村且有勞動能力和生活自理能力的城鎮人員配偶、父母、子女均不在這一范圍內。不過，它畢竟開了 “農轉非”的口子，是高度遷移控制下的一種松動。與70年代初期各地方所實行的干部家屬遷移進城不同，這可謂是對社會“弱勢者”有所傾斜的政策。

2.配偶分居遷移和非農遷移政策

如前所述，夫婦兩地分居是中國20世紀60年代初期至80年代初期比較普遍的現象。它是控制人口遷移制度的直接產物。雖然這其中有夫婦均為城鎮戶口，因工作分配和調動而夫婦分居兩地者，但主體卻是夫婦一方為農村戶口者，即夫婦一方，主要是丈夫在城鎮機關、事業單位或廠礦工作，而妻子及其子女在農村務農生活。他們中，既有困難時期城市干部家屬被壓縮回原籍農村者；也有農民子弟考上大中專院校，畢業后留城工作，與農村戶籍女性結婚，其戶籍遷移受到限制的；還有從農村入伍提干后轉業留城，其配偶在農村老家的。另外，困難時期過后，特別是20世紀70年代后從農村所招工人的家屬不允許隨遷。由此形成數量龐大的夫婦城鄉兩地分居群體。

1980年1月，中共中央組織部、民政部、公安部、國家勞動總局 《關于逐步解決職工夫妻長期兩地分居問題的通知》指出：解決職工夫妻兩地分居問題，是關系到調動廣大職工社會主義積極性的一件大事。該通知要求各有關部門 （組織、民政、公安、勞動等）根據工作需要與可能，既要逐步解決夫妻長期兩地分居職工的實際困難，又要堅持適當控制城市人口、職工總數和商品糧銷量的原則，有計劃有步驟地解決。其做法是：（1）分居兩地雙職工，本著大城市就中小城鎮，內地就邊疆，一二線地區就三線地區的原則，通過組織調動解決。大城市之間，中等城市之間和縣 （鎮）之間分居的雙職工，可以互相調動。從邊疆調往內地，從三線地區調往一二線地區，從小城市調往大中城市，從各地調往京、津、滬三市的，要從嚴掌握。中央一級機關及其在京單位兩地分居的雙職工，一般應將在京一方調往京外一方所在地區就近安排工作；也可以根據工作需要將分居的雙方調往第三地本系統所屬單位安排工作。（2）一方是職工，另一方是城鎮居民的 （吃商品糧的），應本著大城市就中小城市，內地就邊疆，一二線地區就三線地區的原則，可將職工調往家屬所在城鎮，也可將其家屬遷來職工所在城鎮。同等城市之間，有城市戶口的職工家屬可以互相遷移。但從小城市遷往大城市要適當。 （3）一方是職工，一方是農村社員的，不可能把在農村的一方都遷移到職工一方所在地區。應當根據經濟的發展，分別不同情況，有條件地解決。［16］這一政策所要解決的重點是，雙方均為職工或均為非農業人口。但一方為農村社員者，也屬于應解決對象，只是不可能一下子都將家屬遷移至城鎮地區。此項政策開啟了職工家屬 “農轉非”的窗口。應該說，在此之前，地方政府已有類似舉動，解決的主要是干部在農村的家屬遷移問題。中央政府的這一政策實際是將解決夫婦兩地分居者的范圍放寬了，由此地方政府的步伐會邁得更大。

1988年3月，勞動人事部、公安部、商業部聯合發文解決老工人夫妻長期兩地分居問題。工人夫妻兩地分居人數較多，其中大部分是家居農村的。限于國家和企業的承受能力有限，單純采取 “農轉非”辦法難以解決。新的解決意見為：本著大城市就中小城市，內地就邊疆的原則，凡生產、工作離得開的老工人，企業和勞動人事部門應盡量幫助他們調到配偶所在地域離家較近的地方工作。在現行控制非農業人口增長的政策內，注意解決老工人的困難。即按照每年批準從農村遷入市鎮和轉為非農業人口的職工家屬人數不得超過非農業人數的千分之二的原則進行。各地區要切實安排老工人的農村配偶及其未成年子女 “農轉非”，逐步解決他們的分居問題。［17］可見，當時職工家屬 “農轉非”是在有限放開的基礎上進行的，政府對非農業人口總量增長的控制并沒有徹底放棄。

（二）“農轉非”遷移適度放開政策

前面所述姻緣和親緣關系成員被允許遷移進城政策所涉及的主要是城市職工的農村戶籍親屬，他們可謂 “農轉非”中的特殊群體，其遷移具有隨遷性質。這里的 “農轉非”是指夫婦雙方均為農民，因在城鎮經營工商業而立足，政府出臺允許其轉為非農業人口的政策。但在初期，主要限于集鎮地區的外來農業務工經商人員遷移落戶。

1981年 《國務院關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》要求加強戶口和糧食管理，對農村人口遷入城鎮要嚴格掌握。遷轉戶口要由公安機關統一辦理，其他單位或個人都不得自行決定，自行審批。這一規定透漏出的信息是，雖然中央政府仍然限制農村人口遷入城鎮，但并非禁止。它實際是對地方政府已經采用的 “農轉非”做法的認可。

1984年 《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》指出：隨著我國農村商品生產和商品交換的迅速發展，鄉鎮工商業蓬勃興起，越來越多的農民轉向集鎮務工、經商，他們迫切要求解決遷入集鎮落戶問題。（1）凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給 《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。糧食部門要做好加價糧油的供應工作，可發給 《加價糧油供應證》。地方政府要為他們建房、買房、租房提供方便。工商行政管理部門要做好工商登記、發證和管理工作。（2）保護農民進入集鎮興業安居的合法權益，鄉鎮人民政府要依照國家法律，保護其正當的經濟活動。新到集鎮務工、經商、辦服務業的人員要同集鎮居民戶一樣納入街道居民小組，參加街道居民委員會活動，享有同等權利，履行應盡的義務。［18］值得注意的是，該政策還允許農民轉非后有退出權利：對到集鎮落戶的，要事先辦好承包土地的轉讓手續，不得撂荒；一旦因故返鄉的應準予遷回落戶，不得拒絕。［19］根據這一政策，已在集鎮務工經商并有固定住所、經營能力和穩定工作的農村戶籍者，允許將戶口從原籍遷至所經商務工的集鎮，并被統計為非農業人口。這是遷移政策和戶籍制度的一個重要轉變。但這些進集鎮落戶者仍留有農業人口的痕跡，他們的戶口簿為 《自理口糧戶口簿》，不能購買平價糧油，僅提供高價糧油。不過，在 “二元”戶籍體系維系多年的社會中，政府從促進經濟發展的角度為一批沒有特殊關系背景的進集鎮謀生農民提供落戶、轉變身份的機會，這不能不說是一個重大突破。

《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》頒布七年后，1991年商業部、公安部 《關于自理口糧戶口人員 “農轉非”辦理戶糧關系有關問題的通知》最終將這一尾巴去掉。它規定：（1）凡根據 《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》進入集鎮務工、經商、辦服務業的農民及其家屬 （不含其他自理口糧戶口人員），符合國家“農轉非”政策，已經有關部門批準 “農轉非”，需辦理戶、糧關系的，憑 “農轉非”批件，由進入集鎮前戶口遷出地的糧食部門按規定開具農村糧食供應轉移證。遷入地公安機關憑其自理口糧戶口所在地開出的非農業戶口遷移證和 “農轉非”批件登記市鎮非農業戶口；遷入地糧食部門憑公安部門的市鎮非農業戶口登記手續和農村糧食供應轉移證，辦理市鎮糧食供應關系。（2）根據前款規定，在辦理 “農轉非”手續時，出現戶口遷出地與農村糧食供應關系遷出地不一致的問題，遷入地公安、糧食部門核準后，應予以承認。［20］

1984年 《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》是一項具有重要經濟意義和社會意義的人口遷移政策轉變，它表明政府由限制農民“轉非”變為允許甚至鼓勵進集鎮從事工商業的農民 “轉非”。這之前所出臺的解決職工兩地分居的政策主要針對在城市有姻緣關系的群體。只有城鎮企事業和行政機構正式工作人員的農村戶籍配偶及其未成年子女，才能享受遷移進城的待遇。盡管這一群體的總量不是小數，不過相對于廣大城里沒有親屬關系而欲進城就業和落戶的農村勞動力來說，它仍是微不足道的。允許沒有任何親屬關系、通過務工經商而立足的農民進城落戶，才會形成有規模的人口遷移，進而提高中國當代人口城鎮化水平。當然，也應看到，作為改革初期的一項政策，其起點還是比較低的，即只放開農民遷入集鎮從事工商業和落戶的限制，而集鎮尚非真正意義上的城市。1991年商業部和公安部的新規則解決了進入集鎮務工經商農民的口糧關系，使之得以享受完整意義上的非農業人口待遇。

（三）實行自由流動人口暫住證制度

20世紀80年代中期以來，中國城鎮經濟發展加速，不同地區經濟發展水平差異也逐漸擴大，這不僅吸引農村勞動力進城務工，不同地區城市之間勞動力的流動也在增多。對他們的經濟性流動和就業活動，政府不僅不予限制，而且給予鼓勵。但勞動力的戶籍遷移仍存在障礙，農村務工勞動力尤其如此。為掌握無戶籍務工人員的信息，實行 《暫住證》和 《寄住證》是80年代中期以后推出的管理辦法。這項工作由公安機關負責。

1985年 《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》指出：對暫住時間擬超過三個月的十六周歲以上的人，須申領 《暫住證》。對外來開店、辦廠，從事建筑安裝、聯營運輸、服務行業的暫住時間較長的人，采取雇用單位和常住戶口所在地主管部門管理相結合的辦法，按照戶口登記機關的規定登記造冊，由所在地公安派出所登記為寄住戶口，發給 《寄住證》。［21］（P8-9）暫住 人口需要租賃房屋，須憑原單位或常住戶口所在地鄉鎮人民政府的證明，由房主帶領房客到當地公安派出所申報登記。對來歷不明的人，房主不得擅自出租住房。［22］（P51-52）但在實際生活中，由于進城就業者流動性強，應辦 《暫住證》和 《寄住證》卻未辦者是多數。這成為城市新的管理難題。

綜合以上，我國當代人口遷移的障礙和限制條件盡管大大減少，但離自由遷徙目標尚有不小的距離。因而，人口遷移制度仍需要深入改革，它不僅影響到公民個人的發展機會，勞動力資源配置的優化也需要減少遷移限制。

四、結語和討論

中國當代人口遷移制度的基本表現為：20世紀50年代初期 （1950—1955年）自由遷徙制度得到了基本落實，特別是對農村人口因就業或投親靠友向城鎮的遷移沒有或很少約束。1955年之后，農村勞動力大量進城導致城市就業、生活用品供應緊張，限制農村勞動力自由遷往城鎮的政策在1955年3月初步產生，具有高度控制力的 《戶口登記條例》在1958年制定出來。由于50年代中期至80年代初期，中國糧食短缺問題一直沒有根本解決，控制農業人口遷移至城鎮就業、轉變為吃商品糧人口成為限制的重點。農村人口遷往城市在很長時間內只有計劃內招工、大中專學校錄取和當兵提干后轉業這些比較窄小的途徑。不僅如此，為解決就業難問題，一部分城市青年被逆向遷移至農村。20世紀70年代后期開始，夫婦團聚型遷移和直系關系成員投親型遷移逐漸放松；80年代中期農村勞動力進集鎮務工型遷移啟動，“農轉非”人員逐漸成為小城鎮人口的主體。在農村人口普遍非農遷移沒有放開的情況下，政府對農村勞動力進城務工和不同地區勞動力異地擇業予以支持，這對中國經濟的發展和社會轉型具有重要意義。但通過戶籍改革推動中國人口自由遷徙的實現應該是一個方向。

與以往任何歷史時期不同，中國當代出現真正意義上的社會轉型，即從農業為主社會向工商業為主社會轉型，從農村人口為主向城鎮人口為主轉型。人口自由遷移流動是這一轉型社會的基本要求。如何促使人口有序流動，不僅從人口職業結構上，而且從居住方式上徹底改變目前社會轉型初期 “二元”社會格局所帶來的耕地等資源的浪費，這是一個值得思考的問題。

［1］［2］［8］［18］［19］中國社會科學院人口研究所：《中國人口年鑒 （1985）》，北京，中國社會科學出版社，1986。

［3］［4］［5］內務部、公安部：《關于辦理戶口遷移的注意事項的聯合通知》，載 《山西政報》，1955-03-22。

［6］國務院法制局編：《中華人民共和國法規匯編》，第1冊，北京，法律出版社，1956。

［7］國務院：《關于防止農村人口盲目外流的指示》，載 《中華人民共和國國務院公報》，1957（1）。

［9］公安部：《關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明 （1958）》，載 《中國人口年鑒 （1985）》，北京，中國社會科學出版社，1986。

［10］公安部：《關于處理戶口遷移的規定 （草案）》，載 《山西政報》，1964-04-30。

［11］國務院法制局編：《中華人民共和國現行法律行政法規匯編 （1949-1994）》，上冊，北京，中國法制出版社，1996。

［12］路遇主編：《新中國人口五十年》，北京，中國人口出版社，2002。

［13］糧食部：《關于農村居民轉為市鎮居民簽發糧食供應轉移證明的通知》，糧供字 ［64］第65號。

［14］商業部：《關于農業人口遷移辦理糧食供應轉移關系問題的通知》，商糧字 ［73］第158號。

［15］《國務院批轉公安部關于處理戶口遷移的規定》，1997，http：／／china.findlaw.cn／fagui／p＿1／68519.html。

［16］《中共中央組織部、民政部、公安部、國家勞動總局關于逐步解決職工夫妻長期兩地分居問題的通知》，1980，http：／／www.law-lib.com／law／law＿view.asp？id＝44104。

［17］《勞動人事部、公安部、商業部關于解決老工人夫妻長期兩地分居有關問題的通知》，1988，http：／／www.lawxp.com／statute／s575678.html。

［20］商業部、公安部：《關于自理口糧戶口人員 “農轉非”辦理戶糧關系有關問題的通知》，商糧聯字 ［1991］第137號。

［21］中國社會科學院人口研究所：《中國人口年鑒 （1986）》，北京，社會科學文獻出版社，1997。

［22］公安部：《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，載國務院法制局編：《中華人民共和國法規匯編》，第85冊，北京，法律出版社，1986。