社會性支出與城市居民收入不平等關系研究

董麗霞 韓 奕

一、研究背景

改革開放以來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，從1978年到2010年，年均經濟增長速度接近10%。①根據2011年 《中國統計年鑒》計算得出。但經濟增長的成果并沒有惠及大多數人，收入差距持續擴大。如表1所示，1990年到2005年，我國基尼系數從0.324上升到0.425，在幾個有代表性的發展中國家中，我國的收入分配不平等程度高于埃及和俄羅斯，與阿根廷接近。收入不平等不僅會阻礙未來經濟增長，更會導致社會矛盾加劇，影響社會穩定。因此，調整收入分配成為我國現階段經濟發展方式轉型的重要問題。

近年來國內學術界對收入分配不平等問題的研究非常重視，但這些研究側重于不平等程度的測算方法及因素分析，普遍忽視了政府在治理收入分配不平等上所起的作用。［1］對收入分配不平等的治理通常有兩種途徑：一是通過轉移支付和稅收等手段進行短期調整；二是通過政府社會性支出實現長期調整。這兩種途徑調節不平等的效果不同。傳統觀點認為，稅收的作用弱于社會性支出［2］，因而稅收應側重于實現經濟效率，而社會性支出則應側重于收入再分配［3］。已有文獻對第一個途徑的討論較多，對第二個途徑重視不夠。理論上，衡量社會性支出的收入再分配效應可以從 “受益歸宿”來判斷［4］，即 “誰從政府支出中獲益”。如果處于收入低分位的個人或家庭從政府支出中獲得的絕對收益高于處于收入高分位的個人或家庭從相同規模政府支出中獲得的絕對收益，則稱政府支出的目標定位是合理的；如果處于收入低分位的個人或家庭從政府支出中獲得的相對收益 （相對于其本身的收入和支出）高于處于收入高分位的個人或家庭從相同規模政府支出中獲得的相對收益，則稱政府支出是累進性的。［5］人們會想當然地以為，只要政府進行了社會性支出就一定會對不平等起到弱化作用。至于這種弱化作用是否真的存在，并沒有相應的證據加以支持。

表1 中國與幾個發展中國家的基尼系數比較

本文認為，要使社會性支出對收入分配發揮良好的作用，需要一定的制度條件，如果制度因素使得社會性支出更有利于 “富有的少數”，對“貧窮的多數”支持不夠，社會性支出增加反而會惡化收入分配。為了厘清我國改革開放以來社會性支出是否有效治理了收入不平等現象，本文將建立一個省級面板數據模型，以省內城鎮居民內部基尼系數衡量收入分配差距，研究社會性支出在縮小城鎮居民收入分配差距中的作用，并試圖通過這些研究為今后收入分配不平等的治理之各項制度設計提供科學的依據。本文的結構安排如下：第二部分是國內外研究文獻回顧；第三部分提出一個新政治經濟學的理論分析框架，并根據典型事實提出問題；第四部分是實證分析，利用工具變量和系統GMM的方法研究社會性財政支出對基尼系數的影響，并報告了主要的回歸結果；最后是本文的政策含義。

二、國內外研究現狀和趨勢

在過去的半個多世紀中，治理收入分配的重要手段之一是增加社會性支出。［6］目前學術界對于社會性支出的劃分有比較統一的認識：一類包括住房補貼、各類社會保險補貼、營養健康補貼、最低生活消費補助等現金轉移支付；另一類包括各級教育支出、醫療支出和一般公共產品或服務等非現金轉移支付。現金轉移支付可以通過影響家庭的凈收入來直接調節收入分配，非現金轉移支付則通過影響人力資本積累或者物質資本積累間接調節收入分配。［7］

對發達國家的研究大都表明，社會性支出能夠顯著降低收入不平等程度［8］，并且非現金轉移支付對收入分配的影響高于現金轉移支付的效果。但是，由于發達國家與發展中國家在制度和發展水平上存在較大差異，社會性支出對收入分配的影響可能是不同的。例如，Chu等［9］對發展中國家的研究證明，發展中國家的稅收和轉移支付政策沒有像OECD國家那樣發揮良好的作用。雖然教育支出、醫療支出和轉移支付具有累進性，即低收入者從社會性支出中獲得的相對收益高于高收入者獲得的相對收益，但低收入者從這些支出項目中獲得的絕對收益低于高收入者獲得的絕對收益，因而削弱了這類社會性支出調節收入分配的能力。Cubero和Hollar［10］對中美洲的研究、Clements［11］對巴西的研究、Shirazi等［12］對巴基斯坦的研究、Corbacho和Schwartz［13］對墨西哥的研究以及Gillingham等［14］對洪都拉斯的研究也都得出了相似的結論。通過對比，Sylwester［15］、Glomm 和 Kaganovich［16］也確實證明高收入國家中公共教育支出的收入再分配作用高于不發達國家。

隨著收入分配差距問題越來越受到重視，國內學術界也開始重視教育、醫療和社會保障等方面的社會性支出對收入分配差距的影響。何立新［17］、齊良書［18］、白雪梅［19］和楊俊等［20］都只針對單一類社會性支出進行研究，而賈俊雪和寧靜［21］以及鄧璇［22］則對社會性支出整體的收入分配效果進行研究，但沒有詳細考慮每類社會性支出的影響。總體上看，中國的這些經驗研究發現，我國社會性支出的增加沒有起到很好的調節收入分配的作用，反而在某種程度上拉大了收入分配差距。這個結論與國外對發展中國家的研究結論基本一致。

但是，無論是國外研究還是國內研究，對于社會性支出影響收入分配背后的制度因素涉及不多。而本文認為，制度因素才是影響社會性支出發揮收入再分配功能的根本，它決定了為什么有的國家社會性支出有利于縮減收入分配不平等，而另一些國家社會性支出的增加反而拉大了收入分配差距，這也是為什么發展中國家社會性支出的收入再分配功能不如發達國家有效的根本原因。在這些制度因素中，Afonso等［23］識別了產權保護和管制等因素對社會性支出效率的影響。Mauro［24］、De Mello和 Tiongson［25］強調腐敗是導致社會性支出無效的制度根源，因為腐敗更可能導致公共性支出分配的不均，從而加劇了收入分配的不平等。目前的研究對于其他制度因素，特別是財政分權體制的影響討論較少，而這一點對于包括中國在內的發展中國家至關重要。

三、社會性支出與收入分配不平等的關系

我國的社會性支出一般包括教育支出、醫療衛生支出、救濟和撫恤支出、養老保險、醫療保險、失業保險以及政策性補貼等方面的財政支出。本文將社會性支出定義為教育支出、醫療衛生支出和社會保障支出①此外，有的學者還將住房支出 （如廉租房的補貼）納入社會性支出的范疇 （參見中國經濟增長與宏觀穩定課題組：《增長失衡與政府責任——基于社會性支出角度的分析》，載 《經濟研究》，2006（10）），但是鑒于各省住房支出中社會性支出數據較少，我們不考慮這類支出的作用。。根據 《中國財政年鑒》的統計口徑，教育支出一般包括教育事業費和教育基建支出，但是后者所占比重較小，因此我們用教育事業費來代表教育支出；醫療支出是指衛生經費支出，主要是衛生事業費；社會保障支出主要包括撫恤和社會福利支出、社會保障補助支出。由于2007年前后的統計口徑有差異，因此社會保障支出數據不具有完全可比性。為了統一口徑，我們將2007年以前的撫恤和社會福利支出與社會保障補助支出合并，作為社會保障支出。圖1顯示上述三種支出之和的實際值 （以2000年為基期）與省內城鎮基尼系數的散點圖和二次線性擬合關系。我們發現，在社會性支出較低的時候，社會性支出與基尼系數呈正相關關系；在社會性支出較高的時候，二者呈負相關關系。這一現象說明社會性支出與基尼系數在中國不是線性的，這與中位投票理論的預測并不一致，需要從新政治經濟學的角度來解釋。

圖1 社會性支出與基尼系數

從政治決策的角度來講，社會性支出的收入分配功能與政策制定者的目標函數有關。傳統的中位投票理論將政策制定者視為仁慈的，他們的目標是選民利益最大化，公共政策的實施遵循“多數規則”：如果該社會的收入分配不平等程度較高，處于收入中位的選民人數就比較多，由于他們更傾向于要求政府將社會性支出配置給 “貧窮的多數人”，因而社會性支出規模的增加會降低收入分配不平等程度。［26］但是在公共選擇理論中，政策制定者通常被視為是自利的，其效用函數是自身或者所代表的集團利益最大化，公共政策的實施會遵循 “富有的少數人”的意愿。因此，相對于仁慈的政府，自利的政策制定者更容易受到利益集團的控制，尤其是高收入利益集團可以通過直接賄賂或者政治決策程序影響公共政策，使得富人從社會性支出中獲益更多。例如，“富有的少數人”可以通過經濟和政治干預使得社會性支出更多地配置到高等教育或者高級的醫療健康領域。［27］這意味著在自利的政府下，社會性支出增加不僅不會改善收入不平等，反而可能會惡化收入不平等。

在財政分權體制下，我國省級地方政府雖然擁有管理發展經濟和部分地方事務的權力，但是人事任免和很大一部分財權掌握在上級 （中央政府）手中，中央政府負責評估地方政府官員的政績，并根據政績確定地方政府官員的升遷。一方面， “晉升錦標賽”造成地方政府只對上負責，不對所管轄區負責；同時，長期以來對地方政府官員以GDP增長為標準的績效評估方式造成地方政府更注重經濟增長，忽視了其他目標［28］，并加劇了基礎設施投資競爭、壓縮了社會性支出的規模和比重［29］。另一方面，財政分權使得地方政府追求財政收入最大化，通過地方間財政競爭造成公共產品供給結構扭曲［30］，這導致社會性支出配置偏向高收入者。這種扭曲性的資源配置可能會導致 “富有的少數人”能夠利用更多的公共資源，從而惡化收入分配狀況。另外，預算收入最大化的地方政府會通過降低實際稅率來吸引外資，但這可能是以增加普通勞動者的實際賦稅為代價的，而且公共支出與私人資本的互補性會使得高收入者從中獲得更多的利益，從而惡化收入分配。

因此，在新政治經濟學的分析框架下，本文認為，財政分權和財政競爭會惡化收入分配，社會性支出由于 “受益歸宿”不合理也會惡化收入分配，但是，社會性支出在一定條件下會緩解財政分權和財政競爭對收入分配的惡性影響。

四、實證分析

為了檢驗社會性支出如何影響收入分配不平等程度，首先構建一個簡單的回歸方程 （1）。其中，因變量是各省城鎮基尼系數；解釋變量包括各類社會性支出g、人均實際GDP自然對數y、投資占GDP的百分比i、外商直接投資占GDP的比重fdi、貸款占GDP的比重cr、初中教育水平以上人口占6歲以上人口的比重h、城市化率ur、國有企業工業產值占工業總產值的比重state、15～64歲人口比例lab、通貨膨脹率π以及地區固定效應μ。社會性支出數據來自歷年《中國財政年鑒》，其他數據來自中經網數據庫。

社會性支出g包括教育支出、醫療衛生支出、社會保障支出及三項之和，分別用人均實際值 （2000年不變價）的自然對數 （人均實際教育支出自然對數lnreduper、人均實際醫療衛生支出自然對數lnrmedper、人均實際社會保障支出自然對數tlnrssper以及三項加總的自然對數lnrpubper）來表示，其中地區人均實際GDP也是以2000年不變價格計算的。

在回歸中我們需要考慮變量內生性的問題。因為收入分配差距過大可能會促使政府進行社會性支出，使得社會性支出與基尼系數也具有反向因果關系。為了解決內生性問題，我們用工具變量法進行回歸。由于財政分權和財政競爭會影響本地區的社會性支出規模，而基尼系數與財政分權或財政競爭沒有明顯的關系，因此我們用該地區的財政分權程度和財政競爭程度作為社會性支出g的工具變量進行回歸，其中，財政分權指標如公式 （2）所示，這是一個垂直不平等指標，該指標的好處是它既體現了分權隨時間變化的特征，也體現了分權的空間和地區差異。考慮到地方政府總支出中一部分是上解中央的支出，不能真實反映地方政府的實際支出，因此將上解中央的支出從財政總支出中扣除。

財政競爭程度用本地區距離加權的社會性支出規模來表示。我們將wlnreduper、wlnrmedper、wtlnrssper和wtlnrpubper分別定義為人均實際教育支出、人均實際醫療衛生支出、人均實際社會保障支出和人均實際社會性總支出的距離加權空間變量，這類變量統一命名為wg。具體變量數值參見表2。

表2 各變量的描述性統計

模型 （1）中人均實際社會性支出對基尼系數的回歸結果見表3。為進行對比，第 （1）、（3）、（5）、（7）列分別是基尼系數對人均教育支出對數lnreduper、人均醫療衛生支出對數lnrmedper、人均社會保障支出對數tlnrssper和人均社會性總支出對數tlnrpubper的簡單回歸，第（2）、（4）、（6）、（8）列是相應的工具變量 （IV）回歸結果，工具變量的非識別檢驗、弱識別檢驗以及過度識別檢驗顯示模型設計是合理的。最終回歸結果發現，投資率較高的地區基尼系數較低，信貸比例較高的地區基尼系數較高，人力資本水平h、城市化率ur較高的地區基尼系數顯著較低，而較高的通貨膨脹則會降低收入不平等程度；人均收入y和勞動參與率lab對收入不平等的影響則不穩健，fdi和state的系數都不顯著。關鍵是社會性支出變量的符號。簡單回歸和工具變量回歸中人均教育支出、人均社會保障支出的系數都顯著為正，但人均實際醫療衛生支出的系數不顯著，社會性總支出的系數也顯著為正。由于工具變量回歸排除了收入分配不平等對社會性支出的反向因果關系，因此，該回歸中的社會性支出的系數單純反映了其對基尼系數的作用。社會性支出的系數為正，意味著地方政府在教育和社會保障等方面的支出反而會惡化轄區內不平等程度。

表3 人均社會性支出的工具變量回歸結果

根據新政治經濟學理論，財政競爭和財政分權都會在某種程度上扭曲地方政府的財政支出行為，這種扭曲行為使得財政競爭和財政分權都會加劇省內的收入分配不平等程度。在給定財政競爭程度和財政分權水平下，如果地方政府能夠增加本地區的社會性支出規模，本地區的收入分配不平等程度就會得到抑制。因此，我們構建以下兩個模型進行考察：

方程 （3）考察了財政競爭對本地區收入分配的影響，方程 （4）考察了財政自主度或財政分權與本地社會性支出交互作用對本地區收入分配的影響。考慮到本地財政支出可能存在的內生性，我們用系統GMM方法對方程 （3）和方程（4）分別進行回歸，結果見表4。Hansen統計量證明工具變量設置是有效的，殘差項只具有1階自相關性，表明該回歸結果是可信的。

表4 方程 （3）和 （4）的系統GMM回歸

續前表

從回歸結果看，所有社會性支出規模對收入分配不平等程度的影響都是正的，即社會性支出規模越高的地區收入分配差距就越大，這與表3的結論一致。但是，表3的GMM回歸中本地社會性支出g的系數高于表2的結果，這可能是因為GMM方法是以滯后1期的社會性支出作為工具變量的，因而g的系數也反映本地社會性支出對基尼系數影響的慣性，隨著時間的推進，社會性支出越有可能惡化收入分配的公平程度。較近距離省份的社會性支出wg和本地區財政自主度fd提高會增大本地區的收入分配差距。這說明財政競爭以及財政分權惡化了本地區收入分配的公平程度，證明公共選擇理論預測在中國是成立的。財政分權和距離加權的空間財政支出與本地區社會性支出之間的交叉項g×wg和g×fd的系數都為負，并且除了fdit×lnreduperit的系數不顯著外，其他系數都在1%的置信水平上顯著。這意味著，在給定財政競爭水平和財政分權程度時，地方政府增加社會性支出的努力會部分地糾正財政競爭和財政分權的扭曲作用。同時也意味著，給定較高的財政分權程度和財政競爭水平，在較低的社會性支出水平上，社會性支出的增加反而會惡化收入不平等狀況；只有在較高的社會性支出水平上，社會性支出的增加才會改善收入不平等狀況，這與圖1顯示的關系一致。

根據上述回歸結果，我們得出以下結論：

第一，當前社會性支出對同期收入分配的正向影響反映了地方政府社會性支出分配的不平等，其背后的原因是地方政府出于政績和預算收入最大化的目的而非社會福利最大化的目的擴大社會性支出規模，這導致地方政府的社會性支出更有利于較高收入者。例如，地方政府更熱衷于對高等教育和高級醫療健康服務進行投入，而忽視了基礎教育和基本醫療衛生服務的供給，而對于窮人來講，他們更需要后者，且由于前者消費的高門檻，政府對高等教育和高級醫療健康服務的投入較少惠及低收入者。

第二，財政分權和財政競爭惡化了本地收入分配狀況。在財政分權體制下，地方政府的目標是為了攫取更多的財政收入，因而會將更多資源配置到基礎設施等生產性領域或者通過降低實際稅率吸引外資，這一方面可能導致普通勞動者稅負相對增加，另一方面，生產性公共投資與私人資本的互補性更有利于高收入者，因而財政分權會惡化收入分配狀況。在財政競爭情形下，地方政府的公共政策更容易受到 “富有的少數人”的控制，因而地方政府的社會性支出更有利于 “富有的少數人”而不利于 “貧窮的多數人”，這導致收入分配狀況惡化。

第三，社會性支出的增加會減弱財政分權和財政競爭對收入分配的不利影響。這說明社會性支出在一定條件下是能夠發揮收入再分配作用的，即財政分權和地方財政競爭給定、對資源配置的扭曲較小時，社會性支出會對收入分配產生積極作用。一般來說，由于發達國家民主體制比較完善，財政分權和財政競爭對公共資源配置產生的扭曲較小，因而高收入國家社會性支出的收入再分配效果更好；而在低收入國家中，由于民主體制不完善，財政分權和財政競爭對公共資源配置造成的扭曲較大，導致這些國家社會性支出的收入再分配效果較差。

五、政策含義

近些年來，黨和政府都非常關注社會性支出在抑制收入不平等、改善民生方面所起的作用。2007年以來，中央和地方政府的教育、醫療衛生和社會保障與就業支出大幅增加，僅僅五年時間，到2011年，教育支出增加了131.7%，醫療衛生支出增加了223%，社會保障和就業支出增加了104%。其中，地方政府在這三方面的支出分別增加了130.4%、107.8%和225.1%。但是，社會性支出與基尼系數的非線性關系告訴我們，增加社會性支出并不必然能夠縮小收入分配差距，還需要其他制度條件的改善，尤其是糾正財政分權和財政競爭對地方政府行為的扭曲。比如，地方教育支出和社會保障支出在地方財政總支出中的比重分別從2007年的17.5%和13.3%下降到2010年的16%和11.7%①教育支出、醫療衛生支出和社會保障支出等數據由作者根據2012年 《中國統計年鑒》相關數據計算得到。，這使得教育支出和社會保障支出的增加并不能降低教育和社會保障的不平等程度。醫療衛生支出的比重雖然有所升高，但是由于我國公共醫療衛生支出非常不均，尤其是城鄉之間醫療衛生支出更加不平衡，加劇了收入分配的不平等。

因此，未來要更好地發揮社會性財政支出在調節收入分配上的作用，不但需要擴大社會性支出規模，還需要進行機制設計，促進教育、醫療衛生和社會保障等公共資源配置的合理性。這其中，設計合理的中央和地方政府財政關系和對地方政府官員的激勵機制尤為重要。合理的中央和地方財政關系和激勵機制應該盡可能降低地方政府對資源配置的扭曲程度，增強地方政府財政支出的利他性。例如，將地方政府社會性支出的效果而非支出規模列入地方政府官員的考核標準，提高中央政府在社會性支出中的比重，減少因地方政府的財政支出競爭而造成的資源配置扭曲。

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