國際乳品生產大國乳品質量安全管理經驗及啟示

文 / 劉藝卓 王 丹

（農業部農業貿易促進中心）

21世紀以來，隨著我國人民生活水平的提高，奶類需求迅速增長，刺激了奶業的高速發展，但隨之而來的是乳品質量安全事件屢有發生，2008年爆發的三鹿牌“嬰幼兒奶粉事件”及隨后多次乳品質量安全風波更暴露出我國奶業發展及乳品質量安全管理體系中的深層次矛盾。相比之下，世界乳品生產大國，如美國、歐盟、澳大利亞及印度等奶業發展相對穩定，質量安全水平也均保持在較高水平。學習和借鑒這些國家乳品質量安全管理的成功經驗，對于完善我國乳品質量安全管理體系，提高乳品質量安全水平具有重要意義。

1 主要國家乳品質量安全管理體系的做法

1.1 美國

美國乳品質量安全管理體系由乳品質量監督管理機構、乳品質量安全法律法規體系和奶業支持政策組成。乳品質量監督管理機構主要包括食品藥品管理局（FDA）、農業部（USDA）等聯邦機構、各地方政府及相關行業協會等；法律法規體系主要包括聯邦法律及法規、自愿性標準和行業規范等，其中《A級巴氏滅菌奶條例》（PMO）是美國乳制品安全保障體系中最重要的法令；奶業支持政策主要包括牛奶收入損失合同項目（MILCP）、乳制品價格支持項目（DPSP）、聯邦牛奶銷售規程（FMMO）、乳制品出口激勵項目（DEIP）、乳品進口分擔項目（DIA）、乳品與營養援助項目（FNAP）等。從功能看，乳品質量安全的監管機構、法律法規、標準體系和支持政策間互相關聯，各監管機構間互相協作，各法律法規和標準間互相補充，各奶業政策間互相促進，乳品質量安全管理體系運作順暢高效，充分保障了美國生鮮乳和乳制品的質量安全。

1.2 歐盟

歐盟乳品質量安全管理體系主要由決策、執行和咨詢三類機構及其在乳品質量安全的立法、監督、管理和服務中的互相協作組成。決策機構主要是歐洲理事會與歐洲議會，食品安全立法主要由歐洲理事會制定；歐洲議會在與食品安全有關的政策領域也享有立法權。歐洲議會下設的環境、公共健康和食品安全委員會具體負責食品安全及食品標簽事務，制定與消費者健康風險相關的獸醫法規，負責對食品及其生產體系實施公眾健康檢查等。執行機構主要是歐盟委員會及食品與獸醫辦公室。咨詢機構主要是歐盟食品安全局（EFSA），主要負責風險評估及風險信息交流工作。此外，歐盟各成員國也會根據本國的需要，設立相應的管理機構，如英國食品標準局、法國奶業質量控制署等。

1.3 澳大利亞

澳大利亞乳品質量安全管理體系由政府機構和非官方的相關奶業組織、全面的澳新食品標準和具體執行的地方乳制品管理局組成。目前參與乳業管理的機構主要有澳大利亞乳品局（DA）、奶業委員會（ADIC）、奶農聯合會（ADFL）、乳制品生產商聯合會（ADPF）、牛奶銷售商聯合會（MMFA）及各州級組織等。澳新食品標準4.2.4是乳品質量安全管理的重要依據，包括生鮮乳和乳制品生產標準流程兩個板塊，涵蓋了除零售外的所有環節。在操作環節，各州乳制品管理局（SDFAS）負責乳品質量安全監管的具體實施，包括以HACCP為基礎的食品安全計劃的說明性標準，以公司質量保證體系為基礎的傳統巡查制度和覆蓋全價值鏈的終點檢測。為方便落實責任，明確監管范圍，政府還制定了詳細的乳品質量安全規制框架，涵蓋了乳業價值鏈的所有參與者，對產前投入品、農場養殖、原奶運輸、工廠加工、分銷運輸、銷售等環節進行了詳細分解，明確標示了各部門任務。

1.4 印度

印度乳品質量安全管理體系由生產環節的合作組織、政府層面的國家乳制品發展委員會和相關質量安全法律法規構成。奶農生產合作組織負責生鮮乳的生產、檢測、加工和銷售，是保障乳品質量安全的第一道關口。國家乳制品發展委員會（NDDB）是乳制品質量監督管理體系核心，不僅負責制定和實施國家乳業發展規劃，還在推進地方水牛良種繁育及技術推廣，指導扶持各級奶農生產合作組織發展并推動合作社組織及其所屬企業通過ISO 9000質量控制體系和HACCP認證等方面發揮著重要作用。此外，政府根據《食品安全與標準法》（FSSA，2006）、《反食品摻假法》（PFA，1954）等法律法規要求成立了食品安全與標準局（FSSAI），負責乳品質量安全監督檢測。

2 國外乳品質量安全管理體系的主要經驗及啟示

2.1 主要經驗

2.1.1 制定完整的法律法規、發展規劃及嚴格的質量標準

美國和歐盟的乳品質量安全管理相關法律法規涵蓋了從生產到消費的全程監管過程，制定了一整套完善的強制性條例，使乳品各環節均有法可依，歐盟還制定了一系列自愿性檢測標準。澳大利亞食品標準也對乳制品各項指標制定了統一嚴格的規定，乳制品行業也嚴格遵守相關標準。印度制定了乳業綜合發展相關計劃，為保障乳品質量安全的整體水平發揮了長期指導作用。

2.1.2 成立專門機構強化乳品質量安全管理

澳大利亞2003年成立了全國性乳品行業服務機構——澳大利亞乳品局，充分實現了資源整合，幫助全行業完成單個農戶難以完成或效率過低的活動，如大型技術推廣、市場分析研究預測與海外政府合作計劃等。印度2006年頒布實施《食品安全與標準法》后，政府組建了食品安全與標準局（FSSAI），負責制定乳品質量安全標準，并加強監測管理。美國盡管乳品質量安全監管涉及到諸多部門，但各部門職責分工明確，效率很高。

2.1.3 形成乳品質量安全的全供應鏈管理體系

歐盟乳品質量管理體系建立了“只有參與供應鏈的所有企業都共同按照公認的質量標準經營才能獲得安全優質的終端產品”的理念，確立了獨立機構對供應鏈各環節進行經常性檢查的管理辦法。澳大利亞監管檢測流程先后涉及11 個部門，各部門的責任范圍都有明確規定。按照食品標準規定，牧場與工廠、工廠與分銷商、分銷商與最終消費者之間建立了嚴格的雙向可追溯體系，為責任事故問責、問題食品召回與溯源提供了支持，食品標準局官網負責公布食品安全信息，并將食品安全問題細化到每種產品的具體包裝、具體批次、產品生產商、主要零售商等，為及時查找問題環節和隱患奠定了基礎。

2.1.4 發揮行業協會、合作組織、乳品企業在乳品質量安全管理中的作用

澳大利亞乳業機構針對原料奶生產、加工及銷售三個主要環節分別成立了奶農聯合會、生產商聯合會及銷售商聯合會，在奶業委員會（ADIC）派駐代表維護其團體利益。印度政府依托覆蓋全國的奶農合作社組織、網絡基層合作社負責指導奶農進行科學飼養和疫病防治，并對原料奶進行質量檢驗。美國乳制品協會（ADPI）、國家奶類生產商聯盟（NMPF）等第三方組織不僅是政府監管部門的重要補充，還是形成各種奶業支持政策的主要推動力量。歐盟奶業合作社集生產、加工和銷售于一體，使利益與責任高度統一。如荷蘭奶業合作社參與制定奶業生產與安全標準并幫助奶農嚴格按標準執行，通過按質論價、不合格處罰的辦法保證了原料奶的質量，乳制品加工企業則全面實行ISO 9000系列標準和HACCP質量控制體系。

2.1.5 注入強大的科技和資金支持

為保證國內乳業的良性增長，澳大利亞在國內建立了大型科研技術研究中心及教育知識推廣機構，資金來源于政府支持、向奶農收取服務費及相關企業的贊助，如2010年未，乳業合作研究中心（CRC）獲中央政府支持2 800 萬澳元，維多利亞州政府投資4 000 萬澳元，奶農繳納服務稅費1 300 萬澳元，牧場主、奶牛選育公司、乳品生產商及高?，F金和資源折合4 700 萬澳元。印度盡管資金短缺，但政府借助聯合國糧農組織和世界銀行等國際組織建立了約10 億美元的乳業發展基金資助奶農合作經濟組織，同時還建立了從生產收購到加工營銷的一體化技術支持體系，將教學、科研、推廣和生產緊密結合，其國家乳業研究院、獸醫研究院等科研機構經常組織技術人員下鄉，增強了基層保障乳品質量安全的技術力量。

2.1.6 設立具有激勵導向的獎懲機制

為保障原料奶及乳制品的質量，澳大利亞根據生鮮乳質量分別設置了獎勵價格、正常價格和懲罰價格，乳品加工廠商可拒收質量不合格的原料奶，原料奶質量較差的奶農甚至面臨被吊銷營業執照的風險。美國則通過強大的奶業支持政策體系激勵奶農保障和提高乳品質量安全。

2.2 啟示

2.2.1 各國都高度重視乳品質量安全，多層次、全方位構建乳品質量安全管理體系

發展奶業對于保障和豐富一國的食物供給、改善國民體質具有十分重要的意義。無論發達國家還是發展中國家均重視乳品質量安全管理，將構建乳品質量安全管理體系作為國家食品安全的主要內容；在管理理念上認同并實施“從農田到餐桌”的全程監管理念；在管理對象上對奶農、乳品企業及管理者都提出明確要求，制定有力的獎懲措施；在管理環節上對整個產業鏈的每個環節都進行嚴格管理；在管理方法上引入HACCP體系和質量安全可追溯體系等?？傊?，通過多層次、全方位的監管，確保國民消費到營養價值高、質量安全的優質乳品。

2.2.2 管理依據完備、責任分工明確是乳品質量安全管理體系有效運行的重要前提

沒有相關的法律法規，乳品質量安全管理就無法可依。上述各國都從宏觀和微觀層面對乳品質量安全制定了多種法律法規或標準體系，尤其對飼料、產品質量、安全限量、生產過程控制、包裝等環節都出臺了詳細操作性規定，避免了乳品法律法規流于形式。同時，為減少因分工不明、責權不清而發生的管理部門互相扯皮現象，有的國家還成立了全國性的乳品行業服務機構，從法律法規上對各相關部門的職責分工進行細化，減少監管的重復交叉。

2.2.3 覆蓋全供應鏈的乳品質量安全認證體系和可追溯體系是乳品質量安全管理的核心手段

乳品質量安全管理涉及生產、加工、運銷等多環節，涉及奶農、合作社、企業等多個主體，任何一個環節出現問題都會使乳品質量安全受到威脅，因此必須對全供應鏈各環節同時進行科學監管，才能有效保證乳品質量安全。國際經驗表明，覆蓋全供應鏈的乳品質量安全管理主要體現在兩大體系的建立和運行上，一是面對各生產環節的乳品質量安全管理體系，如HACCP、GAP、GMP等普遍為奶業發達國家的乳品生產者所采納；二是從消費環節出發的乳品質量安全可追溯體系，如澳大利亞在牧場與工廠、工廠與分銷商、分銷商與消費者間建立了嚴格的雙向可追溯體系，極大地降低了每個細節發生質量安全問題的可能性。

2.2.4 依靠奶業科技，提高生產組織化程度，兼顧違規處罰與正面激勵是乳品質量安全管理的主要途徑

生鮮乳是乳品生產的原料，也是乳品質量安全管理的源頭，各國都將生產環節作為質量安全監管的“重中之重”。首先，將奶農組織起來形成合力，維護自身利益，有利于對生鮮乳質量安全進行更有約束力的監管，有效防止個別奶農的“舞弊”行為。其次，不斷出臺相關政策，獎懲并重，激勵奶農積極、主動地提高乳品質量安全水平。此外還對乳業科技的發展投入了較多資金，從生產技術上保證乳品質量安全。

3 完善我國乳品質量安全管理體系的建議

3.1 加快推進奶業合作組織的建設，充分發揮其在提高奶業生產組織化水平中的作用

進一步加大優勢區域布局的實施力度，促進奶牛養殖適度規模經營，為推動一體化奶業合作社發展奠定基礎。發展奶農專業合作社既可有效解決飼養環境總體較差，奶農飼養水平總體較低，生鮮乳收集、貯運等操作環節欠規范等難題，又可使奶農間形成一種相互監督的內生機制，有力約束奶農行為，確保生鮮乳質量安全。

3.2 成立乳品質量安全管理專門機構，加強乳品質量安全認證和可追溯體系的構建

改變目前的“多頭管理”為“一家為主，相關方參與”的管理方式，并以法律形式明確界定各部門職責分工，逐步建立起權責一致、權威性強、運作效率高的管理機制。同時抓緊建立乳品全供應鏈的HACCP體系、乳品質量安全追溯體系和嚴格的乳品召回制度。

3.3 開展“以補促質”戰略研究，從政策上對乳品生產者實行有效正面激勵

制定科學合理的計價方式和補貼方式，加大對奶業產業經濟和質量安全保障技術等方面的研究支持，提高產業鏈上各主體對保障乳品質量安全的正面激勵。

3.4 注重科技創新，提升乳品質量安全水平

加大對乳業科研的投入和支持力度，加快奶業科技推廣，加強奶牛良種繁育體系、疫病防治體系、飼料安全與開發體系、技術服務體系以及多元化的投融資體系建設；建立奶業發展風險基金，提高奶業抗風險能力；建立健全奶業從配種、飼養、防疫到乳制品檢測消毒、包裝和流通等一整套社會化科學技術服務體系。

3.5 進一步完善乳品法律法規體系，實現修訂常態化

進一步細化和完善乳品法律法規體系，并實現對乳品質量安全法律法規修訂的常態化。