政府合同制治理的風險識別及策略選擇

齊海麗

(上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030)

一、合同制治理的興起與內涵

作為公共權力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的職能就是供給公共產品和公共服務。為此，如何提升公共服務供給的質量與效率，也是政府一直追求的目標。20世紀70年代的新公共管理運動蘊含著豐富的契約管理思想，在這種運動的影響之下，政府的管理模式也實現了從權威治理到合同治理的轉變。從權力走向合同的運動，成為了一種新的管理模式。合同制治理是政府在民主政治的框架下，以平等、自由、合作、互惠為原則，以合同為內在協調機制，組成的一種有效治理社會的公共行動形式。它要求以各種不同的合同構成一個復雜的網絡，通過實行合同制來實現政府公共管理、創造公平競爭環境以及整合資源配置和公共管制。［1］(P169)這場運動的形成既有思想根源，也有實踐經驗支撐。

(一)早期合同國家的契約思想為合同治理奠定了思想基礎。

社會契約理論發端于古希臘的智者時代，到近代逐步發展成熟并形成體系。作為西方政治哲學的一種理論假設，社會契約論最初應用于政府與公民之間的關系上。具體到現代公共治理中，則主要指的是合同雙方基于信任等理念，建立起合作關系，在合作過程中運用契約關系規束雙方的行為。合同關系存在的重要前提就是契約雙方的信任與互惠，而這種契約關系一旦建立起來，又需要合同規范來加以約束。

(二)新公共管理運動中的實踐為合同治理提供了現實版本。

新公共管理并沒有取代傳統的分析框架，而是增加了一種新的公共部門治理研究途徑，即契約主義。新公共管理設計了一種合同制國家，在這個國家里，人事和其他資源都通過一系列合同來管理。這些合同不僅涵蓋了所有的雇傭關系，同時還被用來界定公共服務提供的目標與任務。新公共管理的核心是簽約外包制，或者說是政府從公共服務提供過程中解脫出來，以節省時間和精力來制定宏觀的公共政策。新公共管理最基本的目的是引入競爭機制，以減少生產成本，即減少支付非產品或服務提供者的報酬。［2］(1－35)

(三)合同制治理自身的優勢使得合同治理具備可能性。

合同過程的模式與傳統的權力驅使的治理模式迥然不同。在傳統的形式中，以權力為基礎的治理是建立在規則、機構和政治等級之上的縱向模式，它指示行動、對違規者進行制裁，它用一些具體的責任制形式來限制那些治理者以及控制由它們領導的機構。［3］(51)合同制治理模式的興起是對傳統的科層制治理模式的批判與挑戰，也是公共服務社會化的嶄新途徑。它倡導平等、合作等治理理念，運用市場機制和社會力量作為治理主體，通過營造良好的市場競爭環境，進而實現經濟、效益、效率等目標。它的特點可以從以下幾方面來分析:

1.權力運行路徑的十字架［4］

合同制治理的權力路徑與官僚制治理最大的不同在于執行過程中權力和責任的移交。這種移交對象包括了政府和民間組織，從而導致了雙重的復雜性。從縱向看，由各級政府組成，包括中央—省—市三級組織以及下設的區縣等機構，他們之間的關系主要是自上而下的政策執行。從橫向上來看，這種“擴散的公共行動”體現的是政府與一些營利組織、非盈利組織和社區組織的關系。這些參與執行的組織并不屬于公共行政的范圍之內，但是確實是分散在市民社會中的公共—私人行動的聯合體。［5］(105)

2.治理主體的多元化

治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為各個不同層面上的權力中心。［6］(p3)

傳統的科層制主張政府的單中心，而治理則強調多中心，作為政府合同外包的對象既可以是以追求利潤為導向的市場組織，也可以是倡導社會公益的社會組織。

3.治理機制的網絡化

科層式治理機制是金字塔的形式，信息傳遞遵循自上而下的原則，這種傳播模式有利于政令統一和上傳下達，但是也應對自上而下的信息傳播時，則顯得力不從心。而且這種模式也無法滿足人們對信息的需求。合同制治理模式較好地適應了信息化社會的要求。在這種模式中，公共權力分散于網絡之中，政府獨享公共權力的治理局面被打破，公民個人以及其他組織組織共同參與到政府的治理活動中。這種多元參與的共治模式是一種以政府合作為基礎的平行網絡關系，政府、社會組織及公民個人并不存在嚴格的等級界限，彼此共享價值觀念，通過點對點的交流方式進行合作，有利于不同行動者之間的交流與溝通。

二、政府合同制治理的風險分析

(一)目標一致風險

當政府越來越依賴第三方提供服務的時候，其績效也就更加依賴于合作伙伴關系，如何更好地管理社會組織，使得兩者服務于共同的目標。政府能否積極應對這些挑戰，直接關系到兩者合作的實際成效。首先，政府依靠社會組織承接政府資助的服務，這對管理形成了重大挑戰?！半S著權力分散和眾多半自治實體參與公共項目的運作，即使簡單的任務也會變得困難起來。間接形式的政府管理比直接管理要求更深入細致的規劃。有些事情在政府直接管理下可以做內部變通處理，而在政府間接管理的情況下，則必須訴諸具有法律約束力的合同。同樣，激勵機制的設計必須足以導致預期的行為，但又不能達到形成暴力;在復雜的決策鏈中每個環節都必須保持一致;不同的組織必須形成能夠整合行動的有效網絡。所有這些都要求采用新方式和新技能。為此，政府不僅要對公共機構的內部動力充分了解，還要對第三方機構的激勵結構加以認識，學會如何管理好復雜的網絡，在相互依賴的體制中如何與非營利組織學會合作，如何構建獎勵機制以克服委托－代理關系的道德風險，以及如何為難以估計的后果建立一種責任分擔感。”［7］(P208)

(二)監督風險

依靠社會組織提供公共服務，會導致公共機構的控制力減弱，如何加強對這些組織的監督，也成為擺在了決策者面前的又一道難題。許多政府錯誤地將公私伙伴關系看成是服務管理頭痛問題的途徑，進而忽略了對其進行充分的監督與管理。如此做法所帶來的必然后果是成本超支，服務失敗，甚至是丑聞。反過來，政府官員也可能濫用自己手中的權力，無論是否有效力都會堅持要求社會組織完成合同供應中的每一個細節。但是，對產出或成果的監督權力往往會導致政府合同監管人員干涉網絡成員的工作程序，而這種干涉經常會出現在州政府辦理執照、執行法律、質疑供應商技術合理性或其他許多用來難為非營利組織的機制中。［8］(P39)盡管在直接撥款和服務購買項目中，還可以利用更為有效的控制方法，但是由于實踐中缺少一些簽署有成本效益合同的重要先決條件－例如，提供者之間更有意義的競爭、對績效的有效測量、符合績效標準的政府決策。關于是否把服務外包、外包給誰的決定，經常是在毫無理由的項目期限的壓力下做出的，沒有信息，沒有機會尋找潛在的承包人。結果，政府不得不接受當前的供應者網絡提供的服務，而不是尋求目標人群的需要所要求的服務。更為重要的是，由于很難形成并使用績效標準，政府經常求助于核算控制、申請和匯報程序，這就增加了非營利機構的負擔，同時也沒有給政府提供有效的監督手段。［9］(P115)雖然社會組織以公益為宗旨，但是在當下的中國，社會組織面臨資源瓶頸，舉步維艱，市場化運作成為了很多社會組織的選擇。而如果政府一旦簽訂了服務購買合同，就認為自己的工作已經完成，不深入監測公共服務的具體操作環節，就會導致公共服務質量不高、結構不合理等問題。

(三)合法性風險

政府因其公共政策制定者和公共權力行使者的身份而具有了權威性，這種權威供給模式是市場和社會組織所無法取代的。契約論者認為，政府的權力是公民讓渡的結果，獲取公眾的支持是政府增強自身合法性的重要舉措，提供公共服務、滿足公民需求也成為了穩固合法性基礎的應然之舉。在我國的傳統觀念中，公共服務供給是政府的基本職責。隨著治理理念的深入和社會治理模式的變遷，社會組織在經濟與社會發展中發揮了重要作用。公民通過社會組織而不是政府來獲取自己需要的公共產品和公共服務，這種間接的服務供給模式將會使公民對公共服務的來源產生混淆。隨著而來的也會使得公民對政府的提供公共物品職責的認同感逐漸減弱，從而最終危害政府的合法性基礎。

(四)尋租風險

公共服務合同外包是為了根治公共服務提供過程中的貪污與特權，但它的實施若沒有健全的法治與監督，合同外包將為不法官商勾結提供便利條件，會衍生更多的特權壟斷、商業賄賂和貪污腐敗。上述現象是典型的利益輸送行為。在完全的私人模式下，不存在尋租;而在完全的政府模式下，也不存在為特許權而進行的尋租。而在民營化的過程中，正是將原來完全由政府供給和生產的一部分公共產品的經營權逐步轉移到私人手中，這種權力帶來的收益自然成為尋租的目標。［10］(P303)美國芝加哥大學經濟學教授麥克切斯尼曾經分析了政府在尋租活動中的積極作用，其一是以通過對某些利益集團有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團向他們進貢，即政治創租;其二是以通過或實踐對某些利益集團不利、甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團向他們進貢，即政治抽租。［11］(P85)

三、克服政府合同制治理風險的策略選擇

約翰斯通(Johnston)和榮姆澤克(Romzek)通過案例調研發現，在五種情況下政府對服務合同的管理尤其困難:一，私人獲益的比例降低;二，對產出的衡量困難;三，對產出進行衡量的時間長;四，產出是無形的;五，供應方(競爭)減少。以這五個標準來衡量，公共服務中的社會服務將面臨合同管理的極大復雜性。［12］這就對公共管理者的合同管理能力提出了更高的要求。

(一)提升公共管理者的合同管理能力

公共管理者是公共服務政策的制定者及其執行者，為此，他們的素質和能力如何，直接關乎整個購買服務決策的成效。一旦受過合同管理培訓的公共管理者缺乏，并且在涉及到獨立的政策領域，政府作為物品與服務的精明購買者的能力就會受到削弱。除此以外，目標多樣化的爭議、競爭動機的不同以及政治與官僚現實也進一步限制了公共管理者能力的發揮，這些能力包括管理合同關系以及對欺詐、浪費和濫用職權等行為進行監督。［13］能夠自我指導又具有多方面知識和多種技能的管理者在公共部門是非常稀缺的。許多政府組織本身就缺乏有效的合同管理能力，更談不上網絡管理所要求的更為奧妙復雜的各種能力。建立這樣的能力不僅要求范圍廣泛的培訓和人員錄用策略，還要有一個成熟的文化變革:也就是說，要求改變“公共雇員”的真正定義。［8］Carsten Greve從過程變量和制度變量兩個角度來分析合同管理能力的影響因素。過程變量包括:可行性評估能力、溝通能力、執行能力、尋求和重塑市場的能力、網絡管理能力、評估和控制能力以及責任能力;制度變量則包括:影響規范和期望的能力、制定和執行規則的能力、闡明歷史制度背景的能力、為組織的合同管理分配責任的能力。［14］其內容主要是建立和健全政府合同管理的組織網絡和制度網絡。組織網絡，是指政府要由上而下地建立和健全合同的管理機構(包括專職機構和兼職機構)，使政府合同管理覆蓋政府的每個層次，延伸到各個角落。如果設有法律工作部門，那么這個部門應當配合合同管理部門，起到法律咨詢、合同評審、履約監督和組織仲裁、訴訟的作用。制度網絡，一是指政府要就合同管理全過程的每個環節，建立和健全具體的可操作的制度，使合同管理有章可循。二是指各層級政府都應有自己的合同管理制度。中央政府要建立和健全合同管理制度和法律法規，地方政府則根據自身的需要補充自己的合同管理制度。合同管理的組織網絡和制度網絡，構成政府合同管理體系。政府合同管理體系的運作，必須通過定期的檢查來保證。要檢查合同管理組織和制度是否適應合同管理的需要和市場的需要，對不適應部分進行必要的調整。換句話說，對合同管理體系也應進行動態控制，及時調整，不斷完善。［15］

(二)轉變觀念，明確政府的角色定位

思想解放是社會變革的前提，理念創新是一切創新的先導。［16］一般來說，所有人類都同意政府必須由這樣的人來管理:在他們身上最可能具備下列品質，我指的的是三種重要的必須具備的品質，即智慧、善良和力量，這些品質的完美性體現在那些特別被稱為最高主宰的上帝所具有的特性中。所謂智慧，是指能夠識別這個國家的真正利益;善良是指始終努力去謀求這種真正的利益;力量或實力是指把這種認識和意圖貫徹到行動之中。這些就是主權的自然基礎，這些就是每一個組織良好的政府應具備的必不可少的條件。［17］(P160－161)政府為主的公益性服務自然應該以政府為主導，但是又不限于政府部門內部，也可以通過授權、委托、購買、外包等各種形式，引入市場機制，按照企業化的方式來運作。公共服務市場化和社會化浪潮的推動，促使政府明確自身的職能定位，政府要做精明的“購買者”。為此，政府一定要知道如何回答這三個問題:政府想買什么?從哪兒購買?到底買到了什么?［18］(P145)如果政府不提升充當精明買主的能力，肯定會面臨兩大困境:其一，政府的權力將會拱手讓給私人伙伴;其二，政府喪失總攬全局、統籌兼顧的能力。一個精明購買型政府應該包括以下幾方面:錄用并獎勵那些受訓管理合同的一線官僚、重新培訓中層官僚、讓政治官員認識承包制所涉及的問題、降低政治調門、避免對外承包政府的核心職能、要認識市場模式所引發的治理新問題。［18］(P166－167)誠然，政府購買服務意味著市場式政府、有限政府、參與式政府，但并非等同于政府卸包袱，政府要在購買服務的范圍、監管等方面發揮宏觀調控作用。綜合看來，公共管理者在購買服務的過程中，應該扮演以下角色:出資者(為非營利組織的服務提供資金的支持)、規范者(規范服務單位、派人單位的行為，目的是促進其行為能夠更為優質高效地滿足服務對象的需求)、引導者(引導政府購買服務的方向)和監督者(監督服務單位、派人單位的行為是否符合協議的規定，如出現不符的狀況，及時反饋信息，促進行為的修正)。［19］雖然公共服務提供實現了由壟斷到購買的轉變，但是政府的權力和職責并沒有削減。在強化服務責任、確立評估機制、制定契約規則、促進合作伙伴關系持續發展等方面，社會對政府的要求越來越高，政府自身也要保持足夠的敏感性以應對復雜變化。［20］這些責任主要體現在三個方面:確定公共服務應達到的水平以及可以支出的公共資源;制定和監督提供服務的安全、質量和表現標準;執行這些標準并對違反的情況采取行動。［21］(P37)在公共服務合同運作過程中，政府不僅僅是一個監管者、仲裁人或合同簽約者，政府還是一個各種類型資產的最大的所有者。然而合同承包商與政府機構之間經常發生一種有趣的親密結合關系，即雙方都在玩游戲。一方面，監管結果對經營者的利益影響巨大，經營者利用游說、行賄、拉關系、走后門和“回扣”等各種合法或非法手段影響監管者決策;另一方面，公共服務領域回報率的確定、成本的核算、價格的確定等具有很強的專業性，委托人與代理人之間、經營者與消費者之間、經營者與監管者之間存在著信息不對稱，導致被監管企業可以通過向監管機構提供有利于自己的虛假信息而使監管者制定利己的政策。［22］

(三)加強行政官員倫理建設

公共合同管理中貫穿著行政責任的實現，而行政責任的履行除了外在的法律法規，還需要內在的合乎倫理的行為。公共行政官員必須承擔責任，因為他們工作中的許多因素都可能導致對公共利益的曲解、進而引發權力尋租行為。政府權力來源于公民的授予，公民與政府之間是委托與代理間關系，權力代理者必須代表和維護權力委托者的意愿和利益。行政道德作為一種職業道德，是根源于行政人員內在的價值觀念和行為準則的主觀力量，是行政行為趨向于善的一種內在動力，但是，內在的善并不是在任何情況下都可以成為一種自為的善，它需要在環境中尋找穩固的支撐點，需要適宜于行政道德生長的制度保障。如果沒有相應的制度保障，行政道德就是一種偶然的力量，是一種只在行政人員的某一個體中發揮作用的善;或者，是在行政人員中的某個個體的某些行為中表現出來的善，而不是一種具有普遍意義的行為規范。行政道德只有獲得制度保障，才能成為一種具有普遍意義的積極力量，才能不斷生成與行政的公共性質相吻合的、普遍的行政行為，才能成為行政體系中的一個不可缺少的價值因素。［23］(P306)自律行為更多地源于官員的自覺意識，對于官員自身的素質提出了很高的要求。為此同時還需要完善官員問責制。官員問責制度的邏輯起點源于委托一代理過程中，權力代理者對權力委托者的意愿背離和利益侵害，即“代理違背”的困境。因此，要實施服務型政府“主權在民”、“公民至上"和“權利至上"等理念，必須強化官員問責制度。規范官員行為，防止違法亂紀，就必須增強官員的責任心，建立系統完善的問責體系，這是現代政府強化和明確責任，改善政府管理的必然要求。

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