一個(gè)服務(wù)型基層黨組織工作案例分析——對(duì)成都市駟馬橋黨工委推進(jìn)舊城拆遷改造工作的調(diào)查和思考

彭穗寧

(中共四川省委黨校，四川成都 610071)

黨的十八大把建設(shè)服務(wù)型政黨，作為執(zhí)政黨建設(shè)的目標(biāo)，這在黨的歷史上尚屬首次。而且，在論述基層黨組織建設(shè)中，十八大還特別強(qiáng)調(diào)，要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”，以此作為“創(chuàng)新基層黨建工作，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)”戰(zhàn)略部署。十八大報(bào)告這些重要論斷，對(duì)我們基層黨組織建設(shè)有著極為重大的指導(dǎo)意義。

成都市駟馬橋街道黨工委，按照“服務(wù)型”黨組織建設(shè)的要求努力實(shí)踐，在推動(dòng)舊城改造拆遷中取得了重大的成效，受到了拆遷群眾的擁戴，得到上級(jí)黨組織的肯定，中央電視臺(tái)《走基層》以《曹家巷拆遷記》，對(duì)此也進(jìn)行了系列報(bào)道。這個(gè)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的生動(dòng)案例，值得我們認(rèn)真分析和深入研究。

一、堅(jiān)持“群眾主體”原則，依靠群眾、服務(wù)群眾

當(dāng)前地方的社會(huì)治理，舊城改造、拆遷是其中“天下第一難”的問題，是當(dāng)今“社會(huì)矛盾中的首要矛盾”［1］。我們基層黨組織處理這一矛盾的能力，全面考驗(yàn)我們黨的社會(huì)治理水平。

成都市金牛區(qū)駟馬橋街道黨工委在處理這一矛盾時(shí)，堅(jiān)持依靠群眾、服務(wù)群眾的群眾主體原則，為化解這一矛盾奠定了基礎(chǔ)。

成都市金牛區(qū)駟馬橋街道所轄的曹家巷一、二街坊，是成都市區(qū)一環(huán)路內(nèi)最大的棚戶區(qū)，也是近年來成都市第一批推進(jìn)舊城改造必須拆遷的地區(qū)。

該區(qū)共有3756戶居民，19.4萬平方米的建筑體量多為建于上世紀(jì)50、60年代的紅磚筒子樓或平房，多數(shù)建筑已屬危舊房屋。長(zhǎng)期以來，這個(gè)有著強(qiáng)烈改造愿望的棚戶區(qū)，卻因?yàn)楣筷P(guān)系復(fù)雜，利益訴求不一，整合單位較多，拆遷安置成本巨大等諸多復(fù)雜原因，被人們稱為“十年拆不動(dòng)的曹家巷”。

中共成都市金牛區(qū)委、政府經(jīng)過反復(fù)論證，認(rèn)識(shí)到:按傳統(tǒng)的拆遷方式對(duì)這一片區(qū)實(shí)施舊城改造項(xiàng)目，是極為困難的。決定“順應(yīng)民意”推動(dòng)拆遷，并提出了以“片區(qū)住戶自治搬遷改造”的具體方案。

“自治改造”，這在全國(guó)舊城改造中是一個(gè)新詞。它的基本要求是，一定要順應(yīng)群眾的意愿，要發(fā)揮群眾的主體作用，要讓群眾發(fā)揮正能量。具體說來，就是要求我們的基層黨組織，團(tuán)結(jié)引導(dǎo)“群眾”正向發(fā)揮作用，把過去“政府主體”大包大攬的拆遷活動(dòng)，改變?yōu)椤罢鲗?dǎo)”“群眾主體”的拆遷，變“帶民作主”為“由民作主”。

這樣一種拆遷理念，正是服務(wù)型政黨所要求的“服務(wù)”理念，它確認(rèn)了人民群眾的主體地位，體現(xiàn)了依靠群眾、服務(wù)群眾的原則。

今天，我們服務(wù)型政黨從事的“服務(wù)”，正是依據(jù)這樣理念的“服務(wù)”，也就是現(xiàn)代意義上的“服務(wù)”。這種服務(wù)的客體、對(duì)象是廣大群眾，同時(shí)群眾也是提供服務(wù)的主體。群眾在服務(wù)上主客體相統(tǒng)一的地位，體現(xiàn)的是依靠群眾，為了群眾，保障和維護(hù)群眾利益這一原則，按照這一原則，就能夠在推進(jìn)舊城改造這一利益(社會(huì)公益)的同時(shí)，使居民們的相互利益和每一位居民個(gè)人利益都能得到尊重。在公益得到促進(jìn)的同時(shí)，居民的相互益和個(gè)體利益能夠較好地協(xié)調(diào)、使得這些方方面面的利益關(guān)系能夠有效整合，實(shí)現(xiàn)共贏和多贏。

二、依托“自治組織”，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同、群眾參與

服務(wù)型政黨推動(dòng)的服務(wù)，是與當(dāng)今我國(guó)社會(huì)的多元利益關(guān)系聯(lián)系在一起的，因此，這樣的服務(wù)不是單向度的，必須要圍繞社會(huì)的公益、互益和群眾的個(gè)人利益來開展。需要通過這樣的“相互”和“互助”式的服務(wù)，逐步培養(yǎng)群眾和各類組織的主體意識(shí)和“共同體意識(shí)”，使服務(wù)促進(jìn)更大的人際互動(dòng)，讓這樣的服務(wù)形成一根傳動(dòng)軸，把社會(huì)每個(gè)居民、單位和組織都帶動(dòng)起來，營(yíng)造人們共同的精神、物質(zhì)生活的美好家園，構(gòu)筑社會(huì)和諧。

城市拆遷，舊城改造，涉及方方面面的利益關(guān)系。舊城改造必須服從城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，這是社會(huì)公益;居民作為拆遷戶，更是有不同的安置和補(bǔ)償?shù)睦嬖V求，這些，都需要通過正常渠道來表達(dá)，發(fā)出他們的聲音。因此，必須要搭建利益表達(dá)的制度性平臺(tái)，建立像信息公開制度、民意調(diào)查制度、聽證會(huì)制度、協(xié)商談判制度、公民投票制度等民主化、科學(xué)化的公眾利益訴求機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，使這樣的平臺(tái)用正當(dāng)、規(guī)范的渠道，實(shí)現(xiàn)上通下達(dá)，推動(dòng)政府、各類組織和群眾共同參與，在交流中和碰撞中，逐步達(dá)到相互協(xié)同，推出得到政府和多數(shù)居民普遍認(rèn)可的拆遷政策，調(diào)控、整合不同利益訴求的居民間的關(guān)系。

搭建這樣的平臺(tái)建設(shè)，實(shí)際上就是要形成一種社會(huì)治理格局，這樣的格局應(yīng)該堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障”的原則。這就決定了服務(wù)型黨組織必須領(lǐng)導(dǎo)和依靠經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量，培育和強(qiáng)化各種社會(huì)主體的民主意識(shí)、平等意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從而在整體上提升社會(huì)治理的效率。

這樣的治理格局，改變了過去由政府大包大攬、用單一的行政權(quán)力來管、控拆遷的傳統(tǒng)方式，實(shí)現(xiàn)了向民主參與法治保障方式的轉(zhuǎn)變。

基于此，金牛區(qū)委、政府按照居民自治組織法，首先在曹家巷一二街坊批準(zhǔn)成立了一個(gè)自治性的群眾組織，叫“自改委”。

“自改委”由一、二街坊棚戶區(qū)的65名樓棟長(zhǎng)作為居民代表，按照民主投票選舉的原則，產(chǎn)生了13名“自改委”委員。

“自改委”委員有著廣泛的代表性，按照當(dāng)?shù)氐脑捳f，就是“住紅磚房要有代表，住平房要有代表，住商品房也要有代表。”同時(shí)，“自改委”的代表還有三條要求，一要有服務(wù)群眾的熱情，二是要有一定的政策理論水平;三是要有大公無私、勇于奉獻(xiàn)的精神。

為了保證“自改委”有序開展工作，駟馬橋黨工委及時(shí)地把當(dāng)選的13名自改委委員中的5名黨員，組建了“自改委”臨時(shí)黨支部。這樣，在整個(gè)拆遷過程中，就有了三級(jí)黨組織直接發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)群眾和服務(wù)群眾的作用，這三級(jí)黨組織就是:街道黨工委、社區(qū)黨支部和“自改委”的臨時(shí)黨支部。

由此，這三個(gè)層級(jí)的基層黨組織，依托“自改委”，就主動(dòng)地承載了棚戶區(qū)萬千群眾安居夢(mèng)的重?fù)?dān);同時(shí)，三個(gè)層級(jí)的基層黨組織也依托“自改委”，改變了傳統(tǒng)拆遷“先公告后解決矛盾”的方式，推出“自治改造”的“先溝通協(xié)商再啟動(dòng)簽約”的新方式，形成了群眾為主體的基層民主協(xié)商溝通機(jī)制，建立了矛盾爭(zhēng)議調(diào)解小組，讓群眾真正成為搬遷改造的決策主體。這樣，三個(gè)層級(jí)的基層黨組織依托“自改委”工作格局，實(shí)際上鋪墊了各類人群和組織表達(dá)各自的需要、協(xié)調(diào)相互間的矛盾，實(shí)現(xiàn)各自的愿望的制度性的條件。

三、堅(jiān)持群眾路線，深入開展過細(xì)的思想工作

三級(jí)基層黨的組織，依托“自改委”這一群眾組織，直接深入群眾進(jìn)行調(diào)查研究，把“服務(wù)”片區(qū)群眾，做好群眾工作作為首要任務(wù)。

毛澤東同志說過:“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務(wù)的政府，但是它同人民群眾之間也有一定的矛盾。這種矛盾包括國(guó)家利益，集體利益同個(gè)人利益之間的矛盾，民主同集中的矛盾，領(lǐng)導(dǎo)或被領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾，國(guó)家機(jī)關(guān)某些工作人員的官僚主義作風(fēng)同群眾之間的矛盾”。［2］

毫無疑問，曹家巷的拆遷改造工作，是符合這里居民的根本利益的，是這里多數(shù)居民長(zhǎng)期的愿望。但是要讓群眾從根本上明白拆遷的具體政策，并且擁護(hù)這一政策，第一步就是要克服官僚主義，向群眾原原本本的宣傳、解釋政策。拿“自改委”領(lǐng)導(dǎo)，駟馬橋街道黨工委書記車成志的話說，政府的政策群眾不買賬。不外乎就是“第一個(gè)我們沒有想清楚，第二個(gè)我們沒有給老百姓講明白，特別是沒有用老百姓聽得懂的語(yǔ)言去給他講這個(gè)道理。那么第三個(gè)，對(duì)于我們這個(gè)群體當(dāng)中有極少數(shù)的對(duì)政府老是抱著不信任、不歡迎的，還在于我們的工作還沒做到家。”

服務(wù)型基層黨的組織功能最根本的定位，就是要把黨全心全意為人民服務(wù)宗旨具體落實(shí)到群眾之中。服務(wù)型基層黨組織作為黨的全部戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，作為黨組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務(wù)群眾的橋梁和紐帶，最重要的就是體現(xiàn)黨的這項(xiàng)功能。

為此，黨工委、社區(qū)黨支部帶領(lǐng)臨時(shí)支部一班人，找到了一種做群眾思想工作的方法。他們把這個(gè)方法總結(jié)為拉家常，動(dòng)之以理，曉之以情，做好耐心的解釋，疏導(dǎo)工作。對(duì)那些遲遲不來簽約群眾，要深入了解他們的困難，分析其中的原因。政策能夠解決的堅(jiān)決解決，政策暫時(shí)不能解決的，要看是不是程序性的問題，總之，盡量想辦法去解決。

三級(jí)黨組織成員和“自改委”的委員去群眾那里“拉家常”，就是親自做群眾工作和帶動(dòng)群眾組織去做群眾的工作，這樣深入細(xì)致的群眾工作，大大緩解群眾訴求與政府政策在一些比較棘手問題上的沖突，有利于政府與居民最后達(dá)成共識(shí)。

這種群眾工作法，產(chǎn)生了極為良好的結(jié)果。一位“自改委”成員總結(jié)說:“通過拉家常，我們跟老百姓走得更近了……，你跟他成為朋友之后，他就會(huì)把他所想的，他實(shí)際所需要的，真真切切的告訴你，你就會(huì)了解到他們確確實(shí)實(shí)需要什么，想要什么。我們工作當(dāng)中遇到什么問題，或者什么困難，他還主動(dòng)的幫我們想辦法，出主意，也使我們工作能更有力地推進(jìn)，使我們的政策和措施更有針對(duì)性”。

在拆遷工作當(dāng)中走群眾路線，“自改委”制定這樣的工作原則:“如果是能夠按照政策和法規(guī)規(guī)定，能夠給老百姓解決的，我們就按法規(guī)規(guī)定政策去辦，解決不了的，我們就和老百姓商量著辦，如果商量著辦還不行的，我們就團(tuán)結(jié)和引導(dǎo)老百姓，大家共同的按照良心去辦，這樣，我們就能把老百姓的實(shí)事辦實(shí)，好事辦好、辦妥。”

駟馬橋街道黨工委后來把這種辦法歸結(jié)為“把握‘兩個(gè)依靠’”——即“緊緊依靠群眾組織去做群眾工作、依靠絕大多數(shù)群眾去做少數(shù)群眾工作”。這“兩個(gè)依靠”保證了這次舊城改造中的“群眾主體、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、依法改造”的原則得以實(shí)現(xiàn)。

四、維護(hù)多數(shù)居民的權(quán)益，兼顧少數(shù)居民的利益

我們黨代表的是中國(guó)最廣大人民群眾最根本利益，在一定意義上講就是公共利益。而在現(xiàn)實(shí)生活中，我們又必須高度關(guān)注群眾“最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益”，這類利益，在一定意義上講就是個(gè)別利益、具體利益。

要知道，公共利益不等于不同個(gè)體利益簡(jiǎn)單的累積，也不能用少數(shù)服從多數(shù)的原則，來否定公民個(gè)體的權(quán)益。我們必須處理好“代表最廣大人民群眾的根本利益”與“高度重視人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益”的關(guān)系，也就是要在維護(hù)最大多數(shù)群眾的利益的同時(shí)，兼顧保障少數(shù)群眾合理的權(quán)益、尊重和保護(hù)人權(quán)。

服務(wù)型執(zhí)政黨推行的服務(wù)，正是上述原則的體現(xiàn)。拆遷政策在滿足多數(shù)人的利益同時(shí)，也必須尊重少數(shù)人的合法利益，維護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益。

曹家巷一二街坊的拆遷，絕大多數(shù)人居民的利益得到了基本滿足，這在一定意義上講就是維護(hù)了居民的公共利益，這是特別重要的。但也必須承認(rèn)，個(gè)別居民也感到自己利益受損。對(duì)此，我們不能完全無視、更不能草率處理。需要在在維護(hù)公共利益時(shí)，考慮“卡爾多—希克斯”標(biāo)準(zhǔn)［2］。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是補(bǔ)償機(jī)制，即如果實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)公共利益無可避免地要侵犯某些個(gè)體的利益，就必須對(duì)受侵害的個(gè)體利益進(jìn)行補(bǔ)償，使得個(gè)體至少不至于因?yàn)榇蠖鄶?shù)人利益的改進(jìn)而蒙受個(gè)體權(quán)益的損失。

曹家巷一二街坊也遇到了這樣的情況，通過三級(jí)黨組織和“自改委”的細(xì)致的工作，80天以后，一二街坊棚戶區(qū)只剩下一戶不簽署搬遷協(xié)定。

在這樣的情況下，已經(jīng)簽署了協(xié)定的多數(shù)群眾，感到不能容忍，下決心懲罰這戶居民。個(gè)別人甚至提議:“找人去擺平他、或者干脆把他抓過來，修理一下”。一些居民甚至開始用了一些極端的辦法，一到晚上，就在這個(gè)不簽約的住戶門前敲鑼打鼓，齊聲呼喊:XXX!快簽約!XXX!快簽約!連續(xù)兩天，搞得這戶居民非常緊張，矛盾也由此激化起來。

駟馬橋黨工委注意到了這種情況，防止了事態(tài)的發(fā)展。一方面他們加大了對(duì)這多數(shù)群眾的工作，強(qiáng)化了民主法制的宣傳，阻止了威脅這戶居民的行為;同時(shí)，又通過對(duì)這戶居民的細(xì)致工作，在政策和程序上允許的基礎(chǔ)上，滿足了她的合理要求，維護(hù)了她的正當(dāng)權(quán)益，化解了可能產(chǎn)生的新的矛盾。

這一情況表明，基層黨組織的服務(wù)，可以在相當(dāng)層面上化解政策的原則性和執(zhí)行的靈活性之間的矛盾。因?yàn)椋鶎咏M織通過的自己精心服務(wù)，能夠廣泛收集與反映社情民意，通過黨群寬口徑、雙向的、互通的聯(lián)系渠道，使我們上級(jí)機(jī)關(guān)能夠更為清楚地把握群眾的根本利益和具體利益，對(duì)政策進(jìn)行校驗(yàn)、調(diào)整和糾錯(cuò)，使我們?cè)跐M足最大多數(shù)居民的利益的同時(shí)，也能維護(hù)個(gè)別群眾合理利益訴求。

同時(shí)，基層黨組織運(yùn)用這樣全面、細(xì)致和多方面的有效服務(wù)，還能培育區(qū)域內(nèi)的各個(gè)社區(qū)、各類組織對(duì)黨的認(rèn)同感和歸屬感，推動(dòng)凝聚人心、促進(jìn)和諧，更好地鞏固和拓展黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ):服務(wù)型黨組織建設(shè)促進(jìn)社會(huì)和諧的根本

2013年3月9日，曹家巷一二街坊的拆遷簽約正式開始了，同年9月18日，隨著3000多戶居民搬遷的基本完畢，這個(gè)棚戶區(qū)自治改造進(jìn)入房屋拆除階段。

歷經(jīng)50多年風(fēng)風(fēng)雨雨，見證一座城市的發(fā)展變遷，曾經(jīng)輝煌一時(shí)的棟棟紅磚房，在推土機(jī)的隆隆的轟鳴聲中漸次倒塌，標(biāo)志著成都中心城區(qū)最大的低洼棚戶區(qū)，徹底告別了歷史舞臺(tái)。

金牛區(qū)駟馬橋街道黨工委推進(jìn)舊城拆遷、改造這一成功的案例，充分說明了加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)，是我們有效治理社會(huì)、克服各種困難、化解復(fù)雜矛盾，推進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的根本保障。

［1］參見:張艷《拆遷矛盾成為首要社會(huì)矛盾》《京華時(shí)報(bào)》2011年6月23日。

［2］《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年6月版，第205頁(yè)。

［3］即經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多和希克斯提出的一個(gè)衡量改革的“卡爾多—希克斯標(biāo)準(zhǔn)”。該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，改革會(huì)使得一部分人的福利得到增進(jìn)，另一部分人的福利受到相對(duì)損失。福利得到增進(jìn)的社會(huì)階層會(huì)支持改革，而福利受到損失的社會(huì)階層會(huì)反對(duì)改革。在這種情況下，改革要想獲得社會(huì)的支持，改革的受益者在不損害既得利益的前提下，應(yīng)對(duì)改革中相對(duì)利益受損者進(jìn)行足夠的補(bǔ)償。