基于多中心治理的公共政策產出機制研究

劉東杰

(中共淮安市委黨校科研處，江蘇 淮安 223003)

公共政策作為承擔著“對全社會價值做權威性分配功能”[1](p129)的工具，在傳統的政府一元治理模式下，其產出機制只能是“內生型”，政府或其代表主體是公共政策產出的唯一能動載體。在這種機制下產出的公共政策，往往更具有統治性和管制性，而缺少“公共性”。這種公共政策的目標團體通常是“政治蒙昧”的公眾，其合法性來源主要是公眾對于政治迷思的權威化和公共權力的畏懼。這種公共政策的產生機制在前資本主義社會，甚至資本主義社會初期是普遍存在的。隨著政治民主的開化，公民主體意識的覺醒，這種單向度、一中心、“內生型”的政策產生機制，受到越來越多的質疑和反對。一種主張網絡化的多中心政策產出機制，在當前治理背景下得到了廣泛關注和認同。

政策網絡是“將網絡理論引入公共政策領域，分析政策過程中政策主體相互關系的一種解釋途徑和研究方法。”[2](p106)政策網絡涉及到社會領域的各類主體，這些主體或出于利益考量、興趣，或出于“道德良心”，都主動地參與到政策的產出過程中來，使得網絡治理背景下的政策產出機制呈現出與傳統的單向度、一中心的“內生型”政策產生機制分庭抗禮的態勢。當然，相異的政治文化背景下，不同的民主化進程和政治社會化，必定存在著多中心政策產生機制功能的強弱問題。另外，一國傳統上崇尚自由主義抑或是“國家主義”，亦是影響這種政策產出機制功能強弱的重要因素。

一、多中心治理帶來的政策產出機制的變化

多中心治理是“包括政府、市場、公民社會在內的多個相互依賴的主體，通過合作與協商，達成一致的共同目標并得以實現，從而最終達到對公共事務的管理。”[3](p123)治理適用于公共事務的各個領域，而不僅僅是在公共政策產出方面。但在傳統上由政府獨享的政策過程中，這一表征體現的更為明顯。具體而言，多中心治理給傳統的政策產出機制帶來了如下幾個方面的變化:

1.主體的多元性和平等化。“內生型”政策產生機制由政府主導，且“不愿將該問題擴散到公眾已成當中”[4](p274)政府是唯一政策產生主體，公眾及其他社會組織都是公共政策的被動作用對象。這種政策是政府意志的表達，本質上是排斥其他社會主體介入的。因權力邏輯未得到有效地解釋和理順，政府往往成為超然于公眾之上的，以“自我利益”為行動依歸的“利維坦”。政府與公眾及其他社會主體之間是管制與被管制的關系，“官貴民輕”的思想較為流行。在多中心治理下，公共政策產生主體趨于多元化，公共政策所涉對象均可積極地參與到該政策形成過程中來，且這種行為作為一種“政治民主化”過程和公民權利彰顯的途徑日益被重視，并成為憲政的重要組成部分。之所以出現這種格局，是因為市場經濟的發展帶來了利益主體的多元化和平等觀念的萌發和日益強化。新的國家觀念和政府權力邏輯的產生，催生了公眾對于公共權力的新的審視和認識。公眾等其他社會主體日益更多地將公共事務視為自己的事務，而非與自己距離較遠的“國家事務”。在多中心治理下，公共政策產出的多元主體，既有個人，也有組織，且個人也已不再局限于執掌公共權力的法權機關工作人員;組織也不再局限于公共權力機關，甚至公共組織。

在這多元的政策產出主體之間，已逐步打破了原有的命令與服從、主導與被動的局面，越來越多的公眾及其他社會主體要求以與政府平等的“伙伴”關系加入到政策制定過程。在新公共管理理論推動下，且基于當前政府普遍的治理能力和治理困境，政府也日益昌明，將更多原來獨享的權力向社會分權，逐步接受了公眾、社會組織、企業等與自己平等參與政策產出過程的多中心態勢。政策產出主體的多元性和平等化成為當前公共政策產出機制的一個重要特征，并且有逐步強化的趨勢。這既是對當前新公共管理理論的一種回應，也是推動新公共管理理論在政府治理變革中進一步深入的強大動力。

2.政府回應性政策制定常態化。回應性是指“政府對公眾關于政策變革的接納和對公眾的要求做出反應并采取積極措施解決問題，是應答、回復和把承諾轉化為實踐的過程，即通過政府對公眾和公眾對政府的雙向互動(回應)實現的。”[5](p4)作為民主政治下的政府必須具備回應。，這既是其獲取合法性的重要途徑，也是其掌握公共問題客觀真實情況的重要手段。傳統上，政府對于公眾的呼聲是漠視的，認為“民眾對公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是‘精英集團的價值偏好’”[6](p19)。這里的精英集團，理所當然的以政府為主體。政府通過“內生型”機制產出政策，并以公共權力組織加以推行，在整個政策過程中，對公眾的反應是很少關注和關心的。但現在這種狀況早已發生了改變，政府“回應性”政策制定已成為一種普遍的政策產出動源，而政府已不能再僅僅從自身視角確定政策的產出了。從科學的政策產出機制來講，政府回應性是一種針對公共問題最為直接的政策產出機制。這種機制往往因具有針對性、直接性和時效性而受到各國政府的普遍重視。英國政府《公民憲章》運動，即是一種政府回應性最為典型的案例。政府通過對公眾呼聲高、關注強的社會問題，迅速做出回應，在公眾參與下出臺相關的解決政策方案，這既表明了政府對公眾問題的重視，也體現了政府“公共行政精神”的回歸;既能有效防止問題擴大化，又能使政府績效得以提升。目前，各國政府都已認識到這一點，政府回應性政策產出已逐步成為一種常態化的政策產出機制。當然，政府回應性政策產出的常態化，并沒有完全替代政府“內生型”政策產出。政府仍然作為一個主動性的主體時刻關注著社會公共問題，以自己的視角去觀察、界定、理清公共問題，進而通過制定出一系列影響經濟社會發展的公共政策。但無論如何，在多中心治理下，“內生型”政策產生機制已經不再是政府的唯一可選途徑。

3.“內生型”政策認同性危機。“政治認同是一定政治生態條件下政治主體對政治客體所表現出的一種政治歸屬感，一種認知、判斷、價值認可的心理認識過程，以及參與、維護與促進政治體系發展的政治參與過程。”[7](p1)只有認同的，才會被主動接受，也才更具穩定性與合法性。認同性的獲得和提升，受多種因素的作用，這里既有利益的原因，也有觀念的問題;既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公眾的參與權利是得到充分的釋放的，這種政策產出機制能夠體現當前政策制定領域的最大民主。而“內生型”公共政策產出機制，往往因其封閉性，而忽略了公眾的參與，使這類政策產出要么在利益上很難反映公眾的真實需要，因信息缺陷而缺少針對性;要么因公眾權利被漠視，帶來對政策過程的無知與冷漠然。在多中心治理出現前，也許這種政策產出機制還未遭遇到“合法性”的質疑，但多中心治理的示范效應將使得這一?“封閉性”的政策產出機制的認同性削弱到極點。一項公共政策如果缺乏基本的認同，那么在具體的施行過程中，必將遇到較大的阻力。當然，推行公共政策可以運用強制權力，但運用這種權力猶如“飲鴆止渴”，往往會帶來一系列的反彈和對“公共權力合法性”危機的侵蝕。在當前民主政治日益成為政治合法化基石的今天，對于如何化解“內生型”政策產出機制帶來的危機，也應給予足夠的重視。

4.政策參與的廣度和深度得以強化。多中心治理下，政策的產出日益呈現網絡化，這既是某一政策產出機制的特征，也是多種政策產出機制并存狀態下的共同特征的呈現。多中心的政策產出機制，既體現了公眾參與的深度和廣度，又是這一參與廣度和深度的必然產物。必須承認，在這一多中心治理機制產生之前，政府封閉的“內生型”產出機制是排斥和漠視公眾主動精神的。即使是在多中心治理理念已廣為流行的今天，在一些核心的政策領域，公眾的主人翁身份仍未得到充分的體現。但無論如何，當前公眾參與政策產出機制的廣度和深度是以往任何時候都無法比擬的。

當前，公眾參與政策產出機制的方式有以下幾種:一是參與“內生型”政策產出機制。在這種政策參與過程中，公眾及其他社會主體主要處于輔助地位，政府始終主導著這一產出過程。當然，我們也不能否認公眾參與對這一機制產生的影響。通過公眾的參與可以有效地糾偏補過，防止政策偏離“公共性”，同時也可以彰顯公民權利，有效地緩解“認同性”帶來的壓力;二是通過各種媒介營造一種公共問題亟待解決的氛圍，以此引起政府的關注，從而使公共問題進入政府議程，這一途徑，說到底就是取得政府回應性;三是公眾作為多元治理之一維，與其他社會參與主體一起分享政府公共政策產出權力。在這里，公眾是作為與政府平等的主體出現的。他們會針對特定公共問題提出政策建議，通過聯合其他社會參與主體，在與政府互動的過程中，使得該政策建議進入政府議程，從而取得合法性。

二、多中心治理下政策產出機制存在的問題

與傳統的“內生型”政策產出機制相較，多元政策產出機制無疑取得了很大的進步。但是，不可否認的是，多中心治理下政策產出機制在張揚民主治理價值的同時，也暴露出亟待克服和解決的弊端。

1.政策產出的效率問題。民主與效率似乎是個悖論。我們不得不承認，在強調民主的同時，有可能帶來效率的流失。多中心治理下政策產出機制的核心精神就是民主。當然，在這種民主基礎上往往還有科學的意蘊。在所有的決策體制中，單單從決策過程耗費時間與經濟的角度來看，“獨裁制可以做到決策迅速，省時、省錢，決策成本最低”。[8](p147)而民主制卻常常出現“決策遲緩，責任分散，易于導致爭功諉過，增加決策成本”[9](p204)的現象。也就是說，在通常情況下，決策權力越集中，往往決策過程越迅速，耗費資源越少;決策權力越分散，往往決策過程越遲緩，耗費資源就越多。但從決策的外部社會成本來看，獨裁體制可能帶來政治合法性的流失，而民主卻可以進一步鞏固和增強政治的合法性。在將社會價值視作終極價值的當下，民主制是一種無法抗拒的社會潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在這種治理格局中，政府的公共權威進一步的弱化，公民權利取得與公共權威就公共問題共同進行政策產出的平等地位。在這一政策產出機制的具體運作過程中，不可避免地會出現基于不同的利益立場，相互區別的甚至沖突的政策建議。在公共權威協調各種政策建議，最終達成一致，進而實現合法化的過程中，充斥著多方的博弈，時間、資金等資源也在這一博弈過程中不同程度地流失，致使該政策產出機制的效率低下。在這里似乎可以總結出一個規律:越民主的決策機制，往往帶來的時間、經濟成本越大，決策效率越低。這也是現代國家難以施行直接民主的關鍵原因。

2.政府理性被綁架的危險。眾所周知，政府合法性來源于公眾對公權力的自覺認同。政府若要進一步鞏固其合法性，就不得不通過各種途徑獲取和掌握更多的公眾認同性資源。對公眾的積極回應和迎合，在一定程度上是一種能起到立竿見影效果的認同行性資源。民主制國家，無論執政黨抑或政府，對于公眾的呼聲和需求偏好都是甚為重視的。但政府在過多地獲取和利用這一資源的過程中，有可能會出現一個極端或者謬誤的行為取向，即無原則地回應和迎合公眾。當然，在多數情況下，政府在公共行政過程中，都能秉持其科學理性的原則，毫無偏私地從客觀的角度就公共問題做出科學合理的決策。但我們且不能因政府聚集了大量的對社會問題能夠進行科學建議的參謀咨詢人員，與政府行政過程的法之規定性，而就對政府一直能夠保持理性而不抱任何質疑。一個很鮮明的例子:在公眾短期利益需求和社會長期利益發展的選擇中，政府往往會迎合公眾呼聲選擇滿足公眾的短期利益，而罔顧社會長遠利益。在多中心治理下，對公共政策產出參與的主體越多，力量越強大，政府作為多中心之一維，越有可能被公眾意志綁架，從而拋棄其應有的理性，以回應和迎合公眾偏好。這可能帶來一個惡性循環:政府在竭力回應和迎合公眾偏好的動機下出臺了公眾建議或所期望的公共政策，而該公共政策卻因公眾對公共問題認知能力的局限，缺乏必要的合理性和科學性，在具體的施行過程中未能很好地解決問題，甚至造成了問題的惡化或者招致新的社會問題，使公眾明顯感到利益的損失。這時，公眾所選擇的不會是自我原因的剖析，而是將責任歸結為政府的無能，進而要求出臺新一輪的治理措施。而多中心治理下，新一輪的治理措施的產出，政府作為治理主體之一，為回應和迎合公眾需要，又有可能被其他治理主體左右，再次出臺非理性的政策。

3.可能帶來更大的政策執行阻力。民主政治背景下，公民意志是政府公共政策執行不得不考慮的因素。得到公眾認同和支持的政策，執行過程往往較為順利，執行效果也較為良好;遭到公眾較多反對的政策，往往在執行過程中遇到的抵制阻力也較大，相應的，政府執行公共政策可能要花費較大的物質、時間成本，甚至于合法性的代價。在多中心治理下，公共政策產出是多中心協作的結果，此類公共政策出臺后，往往因公眾具有較高的認同度和認知度，能較為順利地推行。但由政府主導的“內生型”政策產出，卻可能因公眾缺少參與而少有認同，在執行過程中遭到不同程度的阻力。在治理理念逐步確立的過程中，公民意識也普遍覺醒，公眾對傳統上政府主導的一元化“內生型”政策產出機制普遍抱有質疑，認為那是“政治精英”的意志，而非公眾的觀念。因此，希望將越來越多的政策產出置于多中心的政策產出機制之下。但囿于成本、利益等因素的考慮，政府不可能將任何政策產出都置于該機制之下，這也就帶來了公眾對于政府決策民主化和向社會分權行動的質疑。

“公共選擇理論”將政府拉下了“公共人”的神壇，政府“自利性”立場在各國都得到不同程度的印證，在此理論的影響下，公眾對于政府“內生型”的政策產出更是抱有敵意，認為政府之所以不愿將該政策置于多中心治理機制下，是因該項政策可能涉及到對“集團利益”的維護，該項政策一旦推行，必將造成公共利益的損失，因此，也就更加堅定了他們反對這類公共政策的信念。隨著政治民主化的推進，越來越多的公共政策產出將會置于多中心的治理機制之下，政府傳統上的“內生型”政策產出也會越來越多的受到質疑，執行的阻力也會相應的增大。

三、多中心治理下政策產出機制的優化路徑

優化多中心治理下的政策產出機制，既是民主政治發展的需要，也是使現實的決策機制更趨科學性的必然選擇。具體而言，可以從以下幾個方面著手對該政策產出機制進行優化:

1.建立多中心政策產出的協調機制。多中心治理下公共政策產出是多種主體共同作用的結果。在這種格局下，理論上，政府、社會組織、個人等構成一個平等的政策產出網絡，治理的機制是主體間的合作。但不可否認的是，這一格局下由于存在著各主體力量的強弱對比，合作的意愿、搭便車的心理等原因，致使這一合作經常難免夾雜著“博弈”和投機的元素，致使合作的效果大為削弱，使得決策的成本大為增加。因此，有必要建立一種能夠使合作純粹化的協調機制，使合作真正形成合力，大大提升這一政策產出的效率。這一協調機制必須擁有相應的權威性，因為只有權威性，才能帶來大家自覺遵守的意愿。目前，只有政府才具有使該機制順利取得權威性的合法權力。當然，政府在建立這一協調機制的過程中，還必須充分考慮到公民與社會的意見和建議，并在此基礎上，經由法定程序出臺具有法律性的文件。該文件的制定不是為了約束多中心政策參與主體的合法權力(利)，而是對掣肘合作機制的行為進行有效地規范，如，使處于強勢地位的政府盡量約束公權行為，能以平等合作主體的身份與其他參與主體就共同問題進行研究，并在意見交流的基礎上制定可行的政策。另一方面也應對積極參與合作的政策主體給予適當的激勵，而不能以所謂的“效率”之名，限制政策參與主體的數量和范圍。有了相應的法定性協調性文件后，還需要有效地貫徹這一文件，使各類主體真正或自愿或在規范下遵循文件精神。由于社會主體的分散性和不穩定性，因此，擔負貫徹合作機制的主導者理應是政府，但與此同時，政府也應成為其他社會主體的監督對象，只有這樣才能有效杜絕強勢的政府破壞合作機制的沖動。只有嚴格遵循合作機制，多中心治理下的政策產出機制才能夠改善“績效”。

2.完善政府責任機制。完善政府責任機制，首先必須明確界定政府的責任。在厘清政府責任的基礎上，對政府違責行為進行追究和懲處。在全能政府理念下，政府的責任被無限的擴展，即使原本屬于私域的問題，都有可能被附會上政府的責任。這帶來了政府運作的“責任”重疴，使政府的公共行為謹小慎微，畏首畏尾，導致了政府行為的低效和無為。新公共管理理論和治理理念帶來了政府責任的重新界定，小政府的思想如今已頗受社會歡迎。這時，政府一方面減縮公共職能，另一方面，也應當減卸相應的責任負荷。在多中心治理下的政策產出，政府具有糾錯正偏的責任。針對某一公共問題，政府可組織相應的智囊機構進行研究，提出具有科學性的操作方案，將這一方案與多中心治理下的政策產出做一對比，如兩者吻合，則可以迅速付諸合法化和施行;如發現兩者有較大出入，則可通過宣傳引導、強制主導等途徑使其他主體接受具有科學性的公共政策。如果政府在這一過程中，一味地迎合其他治理主體，則出臺的公共政策在實施過程中帶來的不良后果，政府理應承擔相應的責任。如果政府耗費周折，主動糾偏但在未能抗拒公眾巨大壓力下，而出臺和實施了雖符合“民意”，但缺乏“合理性”、“科學性”的政策時，所帶來的不良后果，除非確系政府實施過程失當外，其他不良后果的責任理應由社會承擔。只有這樣，政府在多中心治理下的政策產出機制中，才能夠保持理性的獨立。

3.強化公眾參與。一項公共政策之所以會遭遇抵制，莫過于以下幾種原因:一是政策的實施帶來了利益的受損者;二是公眾對政策內容、目的，以及實施后的影響難有清晰的認識;三是政策制定過程封閉化，公眾處于對自我權利的申訴，表達對政府的不滿。在多中心治理下，政策產出機制的各參與主體，往往都是從各自利益的角度去界定問題、建構政策，并影響政府權威政策產出的。為了該情勢下產出的政策能夠得以順利地推行，必須強化公眾的參與強度和效度。這是因為，公共政策往往涉及到社會價值的分配。在分配過程中難免會出現受益者和受損者。對于受益者而言，此類政策自然是其所歡迎的，但對于利益受損者來說，通常會萌發抵制的動機。但出于社會的均衡發展和公平正義的價值考量，政府又不得不強力推行此類公共政策，在現實中具有分配功能的政策通常又是占據政策系的主體。為便于此類政策的順利推行，政府一般都要廣泛動員公眾參與:一方面，積極動員受益主體參與政策過程，顯示群體力量，形成相對于利益受損者的巨大勢能，弱化利益受損者抵制該政策的動機;另一方面又要積極做好利益受損者的安撫教育工作，使其能夠顧全社會整體利益大局，進而增進社會總體福利。在公眾由于認知能力、參與水平等原因帶來的對公共政策內容、目的，及實施后果預期的迷茫，政府有責任通過各種途徑提升公眾的參與效度，使公眾對公共政策有一個大體的了解，從而消除公眾由于對該政策的無知產生的恐懼，進而弱化在此種心理下產生的抵制動機。由于政治民主進程的局限、政府主體意識的影響，在我國，政府特別是地方政府對公眾政策參與的重視程度還遠遠不夠。很多政策的出臺遵循的是“內生型”機制，這帶來了權利意識日趨增強的公眾的“被侵犯”感，在這種“被侵犯”感無法釋懷的情況下，抵制此類政策則是其最好的宣泄途徑。因此，在多中心治理理念逐步確立的今天，政府的各種政策產出機制都應該充分發動公眾的參與，除非不宜“公開”的涉密領域，如國防政策等。

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