制度正義:通往現代權力文明之路

賀龍棟

(江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009)

一、何謂制度正義與權力文明:對制度正義與權力文明的簡要解說

社會制度是一個包括了經濟、政治、文化等全部要素在內的安排與設計的結構模式，這種結構模式的目的在于為人類活動提供有序的安排和穩定的社會規則秩序，從而使社會成員創造出一個令人滿意的社會生活樣式。制度既是一種秩序規則體系，又是一種價值體系;換句話說，制度是以人為主體而建構起來的用以約束人的行為的規則化結構體系，是為滿足人的物質和精神的需求而設計的，當然也體現著人的精神領域的價值和觀念，它不僅關注外化的秩序形式結構，而且還注重制度結構體系安排的合理性與公正性，以及對人類的影響和增進人類文明、進步與繁榮發展等福祉方面的價值。其中，后者所指稱的方面就是制度正義。所以，制度正義所關切的正是社會制度或秩序是否符合社會普遍的道德倫理和價值以及社會大多數主體對其所處的制度是否有認同感和歸宿感。美國法學家博登海默提出過維系文明的社會生活所必需的正義的目標，那就是“滿足個人的合理需要和主張，并與此同時促進生產進步和提高社會內聚性的程度”。[1]其實，所謂“滿足個人的合理需要和主張”，就是社會制度要滿足個人在維持正常生存和發展所必需的物質與精神要求，只有在此基礎上才能促進社會的生產進步和社會主體對社會制度的認同性以增強社會的內聚力。所以，制度正義在所有的正義體系中是最重要、最關鍵的一種正義形態，它上承觀念化的正義理念與價值，使觀念正義物化為一種制度事實，而制度事實具有規范化、客觀化、可操作化和效果評價化的特征，制度事實能否體現正義價值以及能否符合正義標準，其實施效果能否為社會廣大公眾體驗到制度的公正、公平，都是評判一個社會的制度是否正義的客觀尺度。也就是說，制度正義是可評估與評價的，社會成員是可以感受和體驗到的。由于每個人都生存在待定的歷史年代，所感受和體驗到的正義是不同的，所以在任何特定的歷史時期只要當時大多數的權力主體明顯地感到社會的不平等或不公正，社會制度的正義問題就會突出表現出來。一個特定歷史時代的制度正義問題，沒有一個統一的標準去測度衡量，權力主體只能用歷史唯物主義的觀點去分析特定經濟、政治、文化等條件下的制度是否正義的問題。

權力文明，是社會政治權力管理國家和社會所體現出來的發達、先進狀態，是對政治權力及其資源的合理配置、控制和整合。權力文明是一個不斷發展、進化的過程，是對人的價值不斷發展、不斷尊重的過程。當今社會，權力文明注入了民主政治的血液，以民主為基石，以法治為保障，以制度為載體。民主政治的靈魂是人民主權，國家的一切權力來自民眾的授權。在社會主義民主政體下，必然要求權力具有文明的屬性:其一，正義性，無權利即無權力。社會政治權力存在的基礎是保障和實現公民的權利和自由，沒有權利的權力是非正義的。其二，有限性，無授權即無權力。權力行使的惟一依據是公民通過法律的授權，法無明文規定的權力行使是非法的。其三，程序性，無程序即無權力。權力運行的各個環節，包括決策、執行和監督，必須嚴格依照法定的崗位職責和工作規程運行。其四，責任性，無責任即無權力。權力與權力者利益相分離，與責任相掛鉤，有權必有責，權大責重。權力文明的內涵包括三個層次:觀念、行為和制度。觀念是基礎，支配行為;制度是保障，影響觀念的形成，引導和規范權力行為;行為從觀念處發源，是對制度的遵循和觀念的實踐。權力文明就是要在民主意識的普遍化和科學化的基礎上實現民主政治的規范化、制度化和程序化，規范、完善政治制度和與之相配套的權力運行機制、監督機制以及確保這種制度和機制理性運作的規程。從人類權力文明發展的進程來看，主張對權力實行制約和監督是人類對政治權力認識的理性化，是權力文明發展的一個重要標志。

二、制度正義與權力文明的內在邏輯關聯

制度正義和權力文明之間具有辯證的內在聯系。制度正義是權力文明的內在要求。如果制度非正義，它會嚴重破壞權力產生、運行的正常的機制，破壞了人民同權力之間的關系，使人民的政治權力失去保障，破壞正常的政治環境，因此，制度非正義是權力文明的最大障礙。制度正義就是要反對和鏟除一切為私利而濫用公共權力的丑惡現象，并相應的建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行監督機制，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行，同時還要在全社會倡導正確的世界觀、人生觀和價值觀，弘揚正氣，激濁揚清，因此，可以說制度正義是權力文明建設的重要組成部分，是權力文明建設的題中應有之意。

第一，制度正義是權力文明依存的道德基礎。權力文明演進的過程就是權力主體對權力行為的道德訴求不斷得到實現的過程。所以，對權力行為合理性與合法性的制度安排一直都是倍受倫理重視和關注的領域。換言之，權力文明始終離不開作為制度正義的道德支撐。古今中外曾有許多政治學家認為，權力是沒有道德的。我們認為這種觀點是比較片面的。事實上，要消解“權力無道德”的問題并不意味著可以在現實社會建立一個完美的沒有絲毫罪惡的“人間天堂”。權力文明作為一個內涵不斷豐富的相對概念，也作為一個實踐不斷深化的過程，它總是要在理想與現實之間盡可能尋求一種能擺脫政治權力惡變的制度安排，以最大限度地保障社會公正，使權力主體的政治生活能夠更理智、更加道德。因為在一個社會的政治構成當中，政治法律制度和政治運行體制是最主要和最核心的內容，既是其主導的政治意識形態的集中體現，也是其政治活動和社會治理的行為方式和具體規范。而評判一個社會權力文明的狀況，主要看其政治法律制度與政治體制是否具有合理性、合法性和先進性。而制度的合理性、合法性和先進性不能從制度本身得到說明，必須從滿足制度的意義主體——人的發展要求來說明，正如盧梭所說:“人民之所以要有首領，乃是為了保衛自己的自由，而不是為了使自己受奴役，這是無可爭辯的事實，同時也是全部政治法的基本準則”[2]。

第二，制度正義是權力文明建設的保障。權力文明建設主要依靠權力主體的德性和權力制度的道德功能來發揮作用。評判一個社會權力文明建設所達到的程度，主要看是否具有正義的制度、體制、方式來保證最廣大人民政治權利的實現，是否擁有一大批有德性的權力主體來實踐行政道德。

首先，制度正義對權力文明建設具有秩序功能和控制功能。政治制度就是政治生活中的人類政治行為的基本規則。制度正義在政治生活中之所以必要，其原因不僅在于政治主體之間存在著政治利益的沖突，而且還在于需要合乎正義制度化的行為規則來指導和約束權力主體的政治行為。在一個復雜的社會里，如果沒有政治制度，政治就會無秩序，權力文明建設也就無從談起。正如亨廷頓所說，“凡多樣性和復雜程度高的社會，如果不創建一種由各種社會力量促其誕生，而又在某種程度上獨立于這些社會力量存在的政治體制，單純一種社會力量不可能實行統治，更談不上建立一個共同體。”“社會沒有強有力的政治體制，也就沒有界定和實現其共同利益的手段”[3]。而正義的制度具有秩序功能，它不僅使政治主體的行為活動在一定范圍內進行，有利于促進整個社會的和諧與安定，而且還能保證權力在合乎正義的制度運行機制、管理機制和監督機制中運行。此外，制度正義也具有控制功能。制度正義將道德的非強制性轉化為以法律、制度為后盾的強制性方式，突出了制度的約束作用，對我國在市場經濟條件下政府政策的制定與實施，對腐敗的治理，對于權力主體的行為規范和官德建設都有著重要的現實意義和規范作用。建立權力文明，重要的是通過正義化的制度來保證權力的良好運行，社會主義權力文明建設的核心內容是制度建設。制度帶有根本性、全局性和長期性，只有通過制度建設，才能實現社會主義權力文明。

其次，制度正義對行政道德實踐具有保障作用。一是制度正義有助于行政道德成為普遍的善。行政道德作為一種從政道德，是根源于行政人員內在的價值觀念和行為準則的主觀力量，是行政行為趨向于善的一種內在動力。但是，內在的善并不是在任何情況下都可以成為一種自為的善。它需要在環境中尋找穩固的支撐點，需要有適宜于行政道德生長的制度保障。如果沒有相應的正義的制度保障，行政道德就是一種偶然的力量，是一種只在行政人員的某一個體中發揮作用的善，或者是在行政人員中的某些個體的某些行為中表現出來的善，而不是一種具有普遍意義的行為規范。所以，行政道德只有獲得了正義的制度保障，才能成為一種具有普遍意義的積極力量，才能不斷生成與行政的公共性質相吻合的、普遍的行政行為，才能成為公共行政體系中的一個不可缺少的價值因素。二是制度正義對權力主體的價值選擇具有導向作用。制度既可以引導權力主體向善，又可以限制權力主體向善甚至趨惡，關鍵在于制度是否具有道德合理性。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中曾指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[4]。一種具有道德合理性的制度安排會使權力主體選擇社會所企望的行為，反之，則會使權力主體選擇社會所不企望的行為。三是具有道德合理性(即德性)的制度容易被權力主體“內化”為自身的德性。一般的制度對行政人員的強制性約束可以維護一個良好的行政環境，但是對于提高行政人員的從政道德水平卻未必見效。如果制度不具有道德合理性，制度所體現的價值追求不符合人的心理、情感和精神需求，不管多么具有原則性和可操作性，也很難被人接受，從而影響制度有效實施。

人總是由道德他律走向道德自律的，權力主體從政道德內化也必然要經歷這樣一個過程。而制度作為一種外在的約束機制是先從道德認知上引導權力主體接受制度倡導的價值原則，然后進一步影響行政人員的行為動機。正如有的學者所指出的“制度是本體性道德，他對社會成員行為的約束是一種源頭的約束”[5]。作為具有道德合理性的制度就會在權力主體的內心扎根并得到鞏固，最后成為權力主體心目中的一種“道德無意識”，成為道德行為選擇的條件反射，從而提高了權力主體的德性水平。

再次，從反面上來講，制度缺乏道德合理性即正義的缺失，就必然導致權力惡變。羅爾斯認為:正義是社會制度的首要價值。如果說個人負有支持制度的義務，那么制度首先應該具有道德合理性(即善)。一個人腐敗也許是其個人的道德品質問題，但一批人腐敗，就“不能簡單地以某些人的道德墮落來解釋較為普遍的社會腐敗現象。……更應當追尋腐敗得以形成的客觀條件與基礎”[6]。也就是制度在道德合理性上是否存在著部分缺失。當權力主體處于從惡能得到好處的制度之下，要勸人從善是徒勞的。所以，在制度安排和設計中貫穿道德原則是權力文明建設的基礎工程，只有這一基礎工程搞好了，才能減少或杜絕行政腐敗現象的滋生。

三、制度正義:通往現代權力文明之路

加強權力文明建設的關鍵還在于制度的正義化，即制度的合道德性、合正義性。制度的德性是社會宏觀存在的制度的內在靈魂，因為制度德性的依附母體是社會的各種制度體制，現實地體現著各種層次的政府制度的道德合理性程度。對于這些道德主體而言，制度的德性不僅不為個體或群體的偏好所左右，而且對個體或群體的偏好、價值起著矯治的作用。這就是說，制度一旦作為規范道德個體之間社會關系的規則體系時，往往成為個體意愿尤其是個體不合理的意愿的制約力而發揮功能的。因此，羅爾斯提出了“缺席倫理優先論”，認為現代社會中，對政治制度道德的評價和選擇優先于對個體道德的評價和選擇，權力主體總是選擇用于制度的根本道德原則，然后才選擇用于個人行為的道德原則。所以制度的正義化比正義的制度化更具有遏制權力腐敗、強化權力道德建設的正價值。也就是說，只有好的制度，即具有道德合理性的制度才能為權力文明建設提供有力的保障。我們在進行制度設計與制度安排的過程中，必須把制度的道德合理性放在首位，它決定于制度的根本屬性。這是因為:

第一，制度對于權力主體價值選擇的導向作用要求制度必須具備道德合理性。

制度的好與壞對權力主體的價值選擇和價值取向有著重要的導向作用，它既可以引導權力主體向善，又可以限制權力主體向善甚至趨惡。而制度的好與壞是指制度的設計和安排是否具有道德合理性。一種具有道德合理性的制度安排會使權力主體選擇社會所企望的行為，反之，則會使權力主體選擇社會所不企望的行為。也就是說，制度的道德合理性是根本性問題，個人道德只是淺層次的問題，個體道德大量的是從制度道德中派生來的[7]。美國著名政治倫理學家羅爾斯在《正義論》中也曾提到過這個問題。他認為，“一個人的職責和義務預先假定了一種對制度的道德觀，因此，在對個人的要求能夠提出之前，必須確定正義制度的內容”[8]。這就是說，權力主體總是首先選擇用于制度的根本道德原則，然后才能選擇用于個人的道德準則。所以，應該把制度本身蘊涵的道德合理性視為政治權力道德建設中應關注的根本性問題，力求在制度中體現出明確、合理的倫理追求和倫理價值導向，使權力主體能夠作出正確的價值選擇。

第二，制度缺乏道德合理性會導致權力惡行。

羅爾斯認為:正義是社會制度的首要價值。因此，如果說個人負有支持制度的義務，那么制度首先應該是正義或接近正義的。當前，官僚主義和腐敗問題在各國的行政實踐中屢有出現，原因固然是多方面的，但制度缺陷是一個至關重要的因素。正是由于制度不健全，權力缺乏有效約束，腐敗分子都有機可乘，社會公平才遭受破壞。一個有能力、有貢獻、原本廉潔自律的官員蛻化變質為一個腐敗分子，我們可以說原因出在他的意志品質、思想道德方面;但當這種現象不是發生在個別人身上而是發生在一批人身上時，主要原因就不僅是在個人意志品質、思想道德方面，也應追尋制度方面的原因。所以，在制度安排和設計中貫穿道德原則是權力文明建設的基礎工程，只有這一基礎工程搞好了，才能減少或杜絕權力惡變。

第三，只有具備道德合理性的制度，才能“內化”為權力主體的德性。

制度的外在強制性，對權力主體具有“他律”的約束力，一個普通的制度充其量是可以維護行政環境，但對于提高權力主體的德性作用不大，但如果是具有道德合理性的制度，則情況就不一樣了，由于制度具有了道德合理性，就易“內化”為權力主體的“自律”的德性。倫理學上關于個人的品德與社會所奉行的道德之優劣的關系的規律可以說明這一點。即:“一方面，道德越優良，它給予一個人的壓抑和損害就越少，而給予他的利益和快樂就越多，于是，每個人遵守道德、做一個好人的道德需要便越多，從而他的品德就越高尚;一方面，道德越優良，它與權力主體行為的客觀規律便越相符，便越易于被權力主體實行，從而權力主體實行道德的行為就越多，權力主體的品德就越高尚。反之亦然”[9]。所以，如果制度不具有道德合理性，制度所體現的價值追求不符合人的心理、情感和精神需求，不管多么具有原則性和可操作性，也很難被人接受，從而影響制度有效實施。從這個角度講，制度的德性對于提高權力主體的德性，加強權力文明建設尤為重要。

綜合以上分析，可見，權力文明建設的關鍵在于制度的完善。這種完善，不僅僅是數量的增加，即通常所說的從無法可依到有法可依;更為重要的是質的提升，即從不道德的制度到道德的制度，從提升制度的“正義”，到實現“正義”的制度。

[1][美]博登海默.法理學:法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.中國政法大學出版社，1999，252.

[2]〔法〕盧梭.論人類不平等的起源和基礎[M].商務印書館，1994，152.

[3]〔美〕塞繆爾·亨廷頓.變動社會的政治秩序[M].上海譯文出版社，1989，10，26.

[4]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第333頁。

[5]鄭曉英，汪肖良.體制倫理略析[J].毛澤東鄧小平理論研究，1998(2).

[6]高兆明.制度公正論[M].上海文藝出版社，2001，245.

[7]張薇.行政道德建設中的制度倫理向度[J].中國行政管理，2003(4).

[8]〔美〕羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.中國社會科學出版社，1998，105.

[9]王海明.倫理學原理[M].北京大學出版社，2001，379.