“行政距離”視域下我國農村貧困現象的解釋路徑與實證分析

薛祥偉，韓尚穩

(山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

改革開放以來，伴隨著我國經濟的高速增長，政府的扶貧力度不斷加大，扶貧工作取得了卓越的成效，我國貧困人口從1978年的2.5億人下降到2010年的2688萬人，貧困發生率也相應的從30.7%下降到2.8%。[1]但另一方面，進入21世紀以來，在政府扶貧力度不斷加大的情況下，在局部地區出現貧困人口的反彈，我國的扶貧工作面臨著新的形勢和特點:一是絕對貧困人口的分布已經由區域性大面積分布變為小范圍相對集中，扶貧工作瞄準重點進一步縮小;二是尚未解決溫飽的剩余貧困人口大多分布在自然條件惡劣、交通不便、生產生活條件差的偏遠地區;三是在已經初步解決溫飽的地區，生產生活極不穩定，在遇到自然災害、市場風險和家庭變故等情況時致貧、返貧比較常見;四是在貧困農村，勞動力素質偏低，社會發育程度不健全，貧困群體弱勢特征突出等問題，成為長期以來制約貧困地區經濟和社會發展的嚴重障礙。[2]在此背景下，本文提出“行政距離”概念，并據此分析貧困產生和存在的原因，對于推動我國扶貧工作有著重要的意義。

一、“行政距離”視域下貧困現象的解釋路徑

圖1 “行政距離”變量圖解

在我國扶貧工作遭遇瓶頸的背景下，“行政距離”概念的提出，其理論價值在于，刨除歷史的發展不均衡的因素，假定在政府統一扶貧力度的前提下，為解釋不同區域扶貧效果的差異性提供一種新的理論范式。

(一)行政距離概念界定

行政距離，是指一定行政區劃內，建立在A地與所屬區劃行政中心的交通距離的基礎上，描述A地與該行政中心進行交通溝通、資源溝通、信息溝通的難易程度的概念。行政距離的大小，形象的描述出A地與所屬區劃行政中心的溝通關系:行政距離愈大，A地與所屬行政中心的交流溝通愈困難，導致A地貧困的可能性和扶貧難度愈大;反之，行政距離愈小，則A地同所屬行政中心的溝通愈便利，A地經濟發展的便利條件愈多，導致貧困的可能性和扶貧難度愈小。而從另一方面來說，行政距離的大小也受經濟發展的影響，經濟發展水平的提高有助于改善區域交通條件，進而加強行政區劃內行政中心同非行政中心地區的交流與溝通，縮小區域內行政中心同非行政中心的行政距離。

建構“行政距離”概念的目的在于使用“行政距離”概念解釋地區性貧困產生的原因，以及目前貧困堡壘區難以消除的原因。同時，通過解構“行政距離”的概念，從中找到合適的扶貧攻堅的政策出路。

(二)行政距離的影響變量

行政距離作為影響地方貧困程度和扶貧難度的一個重要變量，是一個中間變量，是受交通、資源、信息這三方面影響的。

1.交通對行政距離的影響

交通溝通對于行政距離的影響主要是通過交通距離和交通便利程度這兩個變量產生的。所謂交通距離，即A地與所屬行政區劃的行政中心中間的實際距離，交通距離愈大，意味著A地越遠離行政中心，兩地間的交流、溝通會愈加的困難，即行政距離加大。因此，交通距離同行政距離存在正相關的關系。交通便利程度，即A地與行政中心之間的交通狀況，主要包括有無直通公路、公路級別以及公路的保養狀況等;方便的交通，意味著A地同所屬區劃行政中心的溝通成本會大大降低，同時能夠彌合由地理區位形成的實際距離缺陷，進而加強兩者之間的交流溝通;反之，則會加大A地同所屬區劃行政中心的溝通成本。因此，交通便利程度同行政距離存在著負相關的關系。

2.資源對行政距離的影響

影響行政距離的資源，是指一定行政區劃內非行政中心所具有的區域性優勢資源，包括礦產資源、環境資源、特色經濟產業等。資源同行政距離之間并不是直接影響的關系，資源需要經過開發、整合，才能發揮出資源本身所具有的價值，進而影響到行政距離。這是因為，只有經過開發、整合形成區域性優勢資源，才能引起行政中心的注意與重視，進而推動兩者的交流溝通，將資源優勢轉化為經濟效益，促進地區經濟發展。當然，區域性優勢資源的存在，不僅可以改變該地區的行政距離，同時還可以直接改善地區經濟，促進地區經濟的發展。因此，我們可以得出以下結論:資源豐富地區同所屬區劃行政中心的行政距離會相對較小，而資源匱乏地區同所屬區劃行政中心的行政距離則會相對較大，即資源豐富程度同行政距離存在負相關的關系。

3.信息對行政距離的影響

信息閉塞在任何時代都是導致貧困地區經濟發展和社會發展落后的重要原因，尤其是在當今經濟全球化、信息全球化、市場全球化的信息時代，信息已成為科學決策和社會經濟發展的必要的先決條件;信息就是資源，在某種程度上是比物質、能源更為重要的資源;信息技術是現代先進生產力的核心技術之一，信息化的差距已成為一個國家、一個地區的經濟、社會發展差距的根本原因之一。[3]在信息通訊迅猛發展和經濟全球化的時代背景下，信息日益成為影響科學決策和社會經濟發展的關鍵因素。在一定行政區劃內，在非行政中心與所屬區劃行政中心的交流溝通中，信息的溝通將起到越來越重要的作用，它既可以作為經濟活動的投入要素和對象，也可以優化其他生產要素，節約人力、財力、物力和時間資源，提高效益和效率，創造更多更好的財富。[4]從某種意義上說，交通溝通和資源溝通是信息溝通的輔助物和衍生品。因此，只有信息溝通機制暢通，才能有效的整合區域優勢資源，進而推動區域經濟發展，保證更大范圍內的經濟協調、可持續發展;而信息閉塞的地區則缺乏信息資源，勢必導致該地區思想觀念落后，進而導致社會發展和地區經濟的長期滯后。因此，信息溝通同行政距離存在負相關的關系。

(三)交通溝通、資源溝通、信息溝通三者之間的關系

作為影響“行政距離”的三個變量——交通、資源和信息，這三者之間并不是孤立發生作用的，而是存在著相互促進、相互制約的關系。如下圖所示:

圖2 交通溝通、資源溝通、信息溝通三者之間的關系

1.交通溝通影響資源溝通和信息溝通

作為影響“行政距離”的基礎性、可見性要素，交通溝通對于資源溝通和信息溝通有著重要的影響。一方面，交通溝通是資源溝通的基礎，便利的交通使得非行政中心地區更容易獲得外部資源，能夠有更多的機會吸納市場經濟發展因素參與到地區經濟建設中;同時，便利的交通條件也是促進區域性優勢資源開發，實現資源價值的基礎;反之，則會導致區域優勢資源得不到有效開發，資源閑置導致資源浪費，制約地區經濟發展。另一方面，交通距離和交通狀況還決定了地區獲得信息的難易程度，交通條件的改善往往為貧困地區與較發達地區的溝通與發展起到橋梁與紐帶作用;而交通閉塞往往是同信息閉塞、觀念落后、經濟落后聯系在一起的;而交通便利的地區之間往往會形成快捷的信息交流機制。

2.資源溝通推動交通建設和信息交流

資源是經濟發展的基礎，合理開發地區自然資源，創造出區域性優勢資源，是實現地區經濟發展的重要策略。區域性的優勢資源往往能有效而迅速的改變該地區的行政距離，促進區域經濟的發展。但真正實現區域性優勢資源的價值，還必須依賴便利的交通條件，由此形成了改善、發展交通的強大的內在驅動力，所以優勢資源的存在和輸出動機會有力的推動區域交通狀況的改善。而在合理開發地區自然資源、形成區域性優勢資源的過程中，需要參考、借鑒大量的有價值的信息，從而為科學決策、合理發展提供必要的依據;同時，在信息社會，想要更好的實現資源價值，及時、有效的信息交流是必不可少的;所以，資源的開發、利用，在客觀上又促進了信息溝通的需要。

3.信息溝通依賴于交通條件并促進資源溝通

信息溝通對于交通溝通和資源溝通的影響，主要體現在信息的“進”和“出”兩個端口上。信息的“進”，是指外界信息的輸入:一方面，外界信息的進入，帶來了先進的理念和廣闊的視野，促進了貧困地區思想觀念的變化，內在的形成了人才資源;另一方面，有效信息的進入可以有效促進了區域資源的整合，促使區域性優勢資源的形成和壯大。[5]而信息的“出”，主要體現在將地區的相關信息傳遞出去:首先，地區自然資源的開發和優勢資源價值的發揮需要向外界市場傳達相關訊息，促進該地區市場因素的培育;其次，地區發展狀況的訊息可以讓處于行政中心的官員了解到貧困地區的真實情況，進而做出相應的扶持政策。同時，在政府職能錯位、社會公民組織逐步興起的今天，信息交流可以將越來越多社會非政府組織和愛心人士通過公益獻愛心的方式維系起來，共同推動扶貧工作。

二、“行政距離”視域下貧困現象的實證分析

筆者有幸組織并參與對山東省菏澤市鄆城縣“第一書記”扶貧政策實施情況的調研，所謂“第一書記”政策是指由山東省省委組織部從省直機關單位中選拔優秀黨員干部到貧困農村抓黨建、促脫貧。因此本文將以此次調研所得數據為依托，以行政距離概念為分析工具，對該地區的貧困問題進行實證分析。

(一)交通不便

交通不便是導致貧困發生的主要原因，以山東省菏澤市鄆城縣黃集鄉為例。從地理區位上看，黃集鄉位于鄆城縣西北部，西鄰李集鄉，東臨梁山縣，南部與程屯、候咽集鎮相接，北連黃河與河南省臺前縣隔河相望，處于行政區劃的邊緣地帶;從對外交通來說，黃集鄉鄉鎮駐地距鄆城縣縣城30公里，只有一條鄉鎮公路可以通達，并且由于該條公路修建年份較為久遠，路面狹窄，再加上缺乏維護保養，致使道路崎嶇不平，大型交通工具無法通行，同時也加大了對外交通的成本;從路網密度看，黃集鄉周邊路網較為稀疏，多為因農耕勞作而形成的田間土路，晴天時路面凹凸不平、塵土較多，雨水時節則積水嚴重、泥濘難行。

根據行政距離概念，自然形成的交通距離往往是無法改變的，因而交通便利程度便成為制約行政距離的關鍵因素。從結構—功能角度分析，單一的低級的交通結構直接制約了交通功能的發揮，其影響主要體現在兩個方面。首先，交通不便制約外部資源的進入與溝通。交通不便對外部資源的制約主要表現為商品流通不暢，商品的空間位移是實現商品流通的重要標志，道路則是實現商品流動的重要載體，在相同的交通距離內，交通便利程度將成為影響商品流通速度和商品流通規模的關鍵因素。其次，交通不便制約本地經濟發展規模。從90年代開始，黃集鄉以及周邊鄉鎮便開始發展鋼球產業，但受交通條件的制約，該地區的鋼球產業至今仍處于低端的初級加工和小作坊生產的規模，根本無法形成產業規模和優勢，對當地經濟發展的貢獻甚微。因此，落后的交通條件導致了黃集鄉商品流通不暢和商品經濟落后。

根據上述分析，筆者認為，貧困地區交通落后的實質在于其交通結構與功能方面存在嚴重缺陷，這種缺陷勢必造成當地經濟發展的基礎條件的先天不足，從而對當地經濟發展產生巨大的負面效應:一方面使得商品流通成本和流通時間大幅度增加，商品流通對經濟發展的促進作用被大幅削弱;另一方面嚴重阻礙了當地同外部的資源和信息的交流，極大的限制了當地優勢產業和優勢資源的形成。貧困地區現階段的“交通—經濟運行機制”也從側面印證了“馬太效應”:經濟發達(中心)地區可能憑借交通優勢條件加速經濟發展，越來越發達;而貧困(邊緣)地區則可能由于交通缺陷而進入經濟、社會發展的惡性循環。[6]

(二)未形成區域性優勢資源

交通是謀得發展的外在條件，資源則是實現發展的內在因素。無論是礦產資源、環境資源等自然資源，還是特色農業經濟、工業產業等形式的區域性優勢資源，都是實現地區經濟快速起飛和持續發展的重要依托。在農業資源方面，黃集鄉擁有耕地面積4500余公頃，多為黃河沖積平原，具有土層深厚、土地肥沃、水資源豐富等特點，主要作物有小麥、玉米、大豆等;在產業資源方面，黃集鄉的中小棉紡企業、鋼球企業等民營經濟起步較早，在當地形成了一定的產業優勢和產業傳統。

但不可否認的是，黃集鄉并沒有形成區域性優勢資源。首先，黃集鄉的農業生產以小麥、玉米等糧食作物為主，經濟作物極少，更沒有發展特色農業經濟的傳統和條件，再加上農業生產基礎設施的匱乏，黃集鄉的農業生產僅能保證解決當地的溫飽問題，而在促進當地經濟發展方面則顯得無力。其次，黃集鄉的棉紡企業、鋼球企業等民營經濟受當地交通條件的限制，至今仍處于小作坊生產和低端加工的規模，一直無法形成產業規模優勢。再次，從自然資源方面，黃集鄉并沒有區別于周邊地區的特色自然資源和礦產資源等，從地理區位而言，黃集鄉更是處于行政區劃的邊緣地帶，其自然資源毫無優勢可言。最后，就人力資源而言，黃集鄉長期處于人才輸出的位置，青壯年，尤其是男性青壯年多外出求學、打工，留守多為老人、婦女和兒童。因此，匱乏、毫無特色的自然資源和社會資源導致了黃集鄉的貧困現狀長期得不到有效改善。

筆者認為，現階段的貧困地區長期無法根治的原因在于未能形成區域性優勢資源，出于自然條件的不可更改，當地政府必須在引導政府扶貧資源和社會扶貧資源向貧困地區傾斜的基礎上，指導貧困地區因地制宜的開發特色農業經濟和特色工業產業，進而據此形成區域性資源優勢，從而徹底擺脫貧困和鞏固經濟發展成果。

(三)信息流通不暢

信息流通不暢對于黃集鄉的影響主要表現為以下幾個方面。首先，信息“入流”不暢，即外部信息進入黃集鄉的通道不暢，由于黃集鄉在行政區劃上處于邊緣地帶，以及黃集鄉交通條件的的不便利性，導致了黃集鄉在一定程度上的信息閉塞。另外，現代化信息交流手段——網絡十分不發達，在黃集鄉鄉鎮駐地，筆者走訪調查，僅找到一個設備落后、網速緩慢的網吧，其信息落后程度可見一斑。其次，信息“外流”不暢，集中表現為黃集鄉部分農村的貧困現實不為外界社會所知，不能將貧困現實及時傳遞到政府相關部門和社會愛心機構，也就無法獲得相應的社會扶貧資源。最后，信息流通不暢最大的后果便是信息閉塞，導致貧困地區民眾思想觀念的落后，缺乏脫貧的相應知識手段和與時俱進的思想觀念，從而形成了“放羊—生娃—放羊”式的貧窮困境。

因此筆者認為，當今信息時代貧困地區的貧困現狀更多的表現為“信息貧窮”，即貧困地區往往由于缺乏信息溝通的順暢渠道而導致該地區的信息閉塞，具體表現為:民眾思想觀念狹隘，知識水平普遍較低，信息溝通渠道單一、落后，缺乏脫貧的技術手段等。由此，在政策扶貧過程中，有針對性的開展“信息扶貧”是十分重要的。而在“信息扶貧”具體實施過程中，需要注意循序漸進、講求實效，首先要為廣大農民提供真實、有效的農產品市場信息和先進、適用的農業技術信息，其次要加強市場、商貿、金融信息網等輔助信息手段的建設，再次要加強貧困地區信息化政府的建設，進而形成健全、有效的扶貧信息網絡。[7]

三、“行政距離”視域下扶貧政策分析

基于“行政距離”概念，扶貧政策的制定和實施必須圍繞改善交通條件、形成區域性優勢資源、完善信息流通機制等三方面進行。以山東省“第一書記”扶貧政策為例，該政策切實解決了貧困地區的交通、資源、信息等三方面的難題。

首先，“第一書記”扶貧政策切實解決了貧困地區的交通難題。以山東省文化廳駐黃集鄉的5名“第一書記”為例，“第一書記”駐村工作后通過走訪民眾了解到改善交通是貧困村最為迫切的問題。在之后的4個月內，“第一書記”爭取單位幫扶資金和交通廳專項扶貧資金共計330萬元用于改善貧困地區的交通，基本解決了當地的交通不便的問題。

其次，“第一書記”扶貧政策推動了地區特色產業發展。“讓90%的貧困戶有致富項目”是“第一書記”扶貧政策的重要工作內容之一，派駐到黃集鄉的第一書記到任后，投入大量時間、精力，多次到北京、萊蕪、臨沂、章丘、長清、曲阜等11個地方進行養殖業和特色種植業考察，確定了土豆等6個主要項目作為致富的路子進行試點。按照計劃，如果試點可行，黃集鄉將會規劃發展以“彩色土豆”為主的特色農業。除引進經濟作物以外，“第一書記”還著眼于發展養殖業和小型加工業。在筆者走訪的四個鄉鎮中，部分“第一書記”開始進行一些養殖業試點，養殖品種主要是傳統的家禽家畜，具體操作主要采取村里給予一定補貼、村民個體養殖的形式。

再次，“第一書記”扶貧政策有效推動了貧困地區與外界的信息交流。首先，“第一書記”駐村工作，一方面將先進的工作理念和外部信息帶到貧困農村地區，有效改善當地鄉鎮領導和村支兩委的工作觀念和工作方式，同時也促進了當地群眾思想觀念的進步;另一方面，“第一書記”在貧困農村調研、工作，詳盡了解貧困地區的貧困事實，并將此信息反饋給相關政府部門，尤其是省級相關部門，有效實現了貧困地區信息的向外流通。其次，派駐黃集鄉的“第一書記”們創造性的實踐了“網絡扶貧”，即“第一書記”將幫包村的情況發布到網上，并通過網絡積極聯系各類志愿者組織、愛心協會和其他社會公益團體，引起了熱心于社會公益事業的各類團體的廣泛關注和積極參與。例如，“六一”期間，鄆城縣志愿者50多人通過網絡聯系到黃集鄉的“第一書記”，到黃集鄉組織開展“知識與愛同行”活動，同樣的活動還有于7月29日舉辦的“東營菏澤黃河之旅·愛心童心助學行動”等。

因此，“第一書記”扶貧政策及其具體工作契合了行政距離概念，從交通溝通、資源溝通、信息溝通等三方面著手，將政府政策扶貧和社會扶貧有效結合在一起，有效解決了政策扶貧的瞄準重點難題，通過具體工作切實、有效的減小了貧困地區的行政距離，推動了貧困問題的根本解決。

[1]國家統計局.中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統 計 公報[EB/OL]，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm

[2]楊軍.“整村推進”扶貧模式的問題與對策研究[J].重慶工商大學學報(西部論壇)，2006(12)

[3]劉若蘭.關于“數字鴻溝”與信息扶貧的幾點思考[J].西部開發，2004(6)

[4]汪傳雷，謝陽群.關于信息扶貧的若干探討[J].理論探討，2002(2)

[5]楊時進.市場經濟是信息經濟[J].市場觀察，1996(9)

[6]馮宗憲，張紅十.中國貧困地區交通落后的實質及其成因分析[J].人文地理，1992(3)

[7]王俊文.反貧困必然選擇:農村貧困地區“信息扶貧”的關鍵解讀[J].江西社會科學，2010(1)