論現代職業教育體系建設中的政府主導

□劉 燕

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出，到 2020年，形成適應現代職業教育體系的目標[1]。目標的實現要靠扎實的工作，現代職業教育體系建設作為一項綜合性、復雜性的系統工程，必須要在政府的引導與支持下才能順利進行。正如徐邦友在《中國政府——傳統的行政邏輯》一書中所說:“人類建構政府絕不是為了擺設，或是為了給自己套上一付枷鎖，而是出于非政府不能滿足的需要，因此政府必有其不可替代的作用，這便是政府的作用。”[2]所以，政府在職業教育體系建設過程中應該扮演什么樣的角色以及發揮怎樣的作用值得深思。

一、何謂政府主導

政府在管理國家和社會公共事務過程中管什么、如何管是研究者普遍關心的問題。20世紀80年代初期，美國芝加哥大學鄒讜教授提出“全能主義”這一概念，并從國家與社會的關系角度將其界定為“政治機構的權力可以隨時地無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想。”[3]這句話實際上是指出了政府在權力的支配下，可以介入到社會發展的各個角落，無所不能，無處不在，可以說我國曾經實行的計劃經濟體制便是這一表現的縮影。然而，社會的進步與經濟的迅猛發展，使得政府必須隨著社會經濟的發展要求不斷轉變其職能，就像恩格斯在《反杜林論》一文中所說:“政治統治以執行某種社會職能為基礎，且只有執行了這種社會職能時政治統治才能持續下去。”[4]由此可見，政府必須在社會與經濟發展的基礎上分析其能夠承擔的職能，扮演的不再是無所不能的“指揮家”角色。但值得我們注意的是，這并不意味著政府權力的完全下放，它需要在不斷地適應與處理社會的各種關系中找到自身最合適的職能狀態，不僅僅是單純的“指揮家”或“引導者”角色，即政府在治理國家和社會公共事務發展過程中要找準自己所處的位置，明確自身的角色。結合當前發展的狀況，政府充分發揮主導作用可能是一個比較好的選擇。

“主導”有著統領全局并推動全局事物發展之義，政府主導，指的就是政府在管理國家和社會公共事務過程中所發揮的統領作用。一般來說，“政府強度”和“政府能力”是影響政府主導的兩大影響因素，其中政府強度指的就是政府發揮作用時使用手段的力度；政府能力依據內容與行政的不同又有著不同的內涵，如從內容上來說包括調控能力、監督能力、指導能力等，從性質上來說包括組織能力、政策能力、權威能力等。[5]政府主導作用也是國家發展動力的直接影響因素，處理好政府強度與政府能力二者之間的關系，將會對其作用的發揮產生重要影響。發達國家(地區)的發展經驗告訴我們，政府主導作用的發揮是非常重要的，如亞洲“四小龍”的崛起實際上都是在較強的政府強度與政府能力下實現的。他們根據經濟社會發展的形勢變化，適時制定相關的政策措施，實行政府指導與市場調節的有效結合，因勢利導。即這些國家(地區)的政府憑借其強大的決策、組織、監督與利益綜合能力，不但能夠提供科學的政策法規，而且還能保證相關主體在達成利益相對平衡的前提下，促使其政策措施得到充分執行，實現效益最大化。

當前，在市場經濟體制下我國執行的也是政府調控與市場調節相結合的方式。就職業教育發展而言，政府強度與政府能力的表現還存在一些缺陷，建設現代職業教育體系，充分發揮政府主導作用勢在必行。

二、現代職業教育體系建設中的政府主導機制

(一)建設現代職業教育體系要求充分發揮政府的主導作用

計劃經濟時代的“部門辦學”、“行業(企業)辦學”、教育主管部門形成的“條塊分割與層次壁壘”等阻礙了職業教育各層級之間的銜接與貫通，妨礙了職業教育與普通教育之間的融通，使得整個職業教育的發展處于一個分割與封閉的狀態當中。政府職能沒有得到合理地發揮自然是重要的影響因素之一。

體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展、具有高度系統性與開放性特征的現代職業教育體系，一方面要適應經濟發展的要求，包括國家的整體經濟發展水平、地方不同層次的經濟發展水平與區域產業特色；另一方面又要實現中等和高等職業教育的合理銜接、職業教育與普通教育的相互融通、學歷教育與職業培訓的協調發展。這一過程中涉及的方方面面都需要政府的統籌規劃，包括資金的投入、政策的保障、法律的支撐等等，都必須在政府的主導下才能得以順利開展。現代職業教育體系建設是一個范圍廣、層級多的綜合性的復雜的系統工程，既要對體系的內容有明確的要求，又要構建一個科學合理的體系結構；既要明確不同類型教育之間的建設計劃，如普通教育與職業教育的融通，職業教育與社會培訓的結合，又要對不同層級之間的教育有明確的規劃，如中高職之間的銜接、中職與本科的銜接、高職與本科的銜接、甚至與更高層次的研究生職業教育的銜接。在當今中國這樣的體制內，這些規劃的形成與制定必須在政府的主導下進行，因此，對政府的角色以及作用機理要有明確的定位與認識。明確政府在構建現代職業教育體系中的角色定位，一方面可以有針對性地分析政府在這一過程中所發揮的具體作用，另一方面可以為體系的建設提供一定的實踐基礎。

(二)現代職業教育體系建設中政府主導的路徑選擇

1.現代職業教育體系建設的基本條件:科學的頂層設計。宏觀調控，統籌規劃，進行科學的頂層設計，實現教育資源的最優化配置是政府的基本職能。條塊分割、職能交叉、模式單一、統籌乏力，造成一些地方職校數量多，專業設置重復率高，缺乏辦學特色等是職業教育體制存在的一些基本問題。[6]雖然隨著產業結構的不斷調整，一些發達地區也試圖緊跟產業結構調整的步伐，不斷整合職業教育資源，如組建職業教育集團等，但仍存在一些問題。傳統的職業教育管理體制造成職業教育資源的利用率低下甚至是浪費。面對這些困境，政府需要充分做好頂層設計，發揮其應有的作用。

首先，對于中央政府相關部門而言，應對全國各個地區的職業教育資源進行調研分析與規劃，綜合協調。一方面通過撤并、調整、聯合等方式加強職業教育資源的置換與重組，如課程與教材的共同開發、師資隊伍的合作培養、信息平臺的建設等，借助信息平臺的建設為市場與學校搭建更加穩定的供求信息，實現教育資源的最大化利用；另一方面，實行政府介入與引導，制定統一的政策法規，合理的財政投入比例，甚至設立專門的現代職業教育體系建設專項經費，建立起企業支持、產教結合的制度體系，并對資源的整合過程進行監管，同時積極調動勞動人事部門等相關部門的積極性，對整個國家教育資源的整合與優化實行齊抓共管、一統多參。中央政府相關部門對職業教育的統籌規劃，更多地是為地方政府發展職業教育提供一個總的方向，充分扮演“導航儀”的角色。

其次，就地方政府而言，一方面要努力加強地方職業教育資源的整合，實行強強聯合，保證區域內的職業教育朝著穩步健康的方向發展。如2012年江蘇省現代職業教育體系建設試點工作實施方案明確提出了在適應經濟發展需求的基礎上，對中高職實行“3+2”、“3+3”分段培養、中職與普通本科“3+4”分段培養、高職與普通本科分段培養、高職與普通本科聯合培養、“雙專科”高職教育的試點內容、試點要求都作出了明確的規定；經過一年的探索與發展，2013年江蘇省教育廳發出《關于繼續做好江蘇省現代職業教育體系建設試點工作的通知》，再一次在明確區域產業發展對技能型人才需求的基礎上，通過擴大各試點項目的范圍，豐富試點項目的內容，將本年度重點工作定位于優選試點銜接專業、加強銜接課程體系建設、明確入學條件、確定轉段要求、統一畢業證書發放等方面。[7]這一體系的試點工作可以說是地方政府整合職業教育資源的一個重要途徑。另一方面要在相關的政策法規支持下，切實根據地方產業發展狀況與經濟發展水平，引導地方不同的職業院校發展自身的特色專業。如江蘇農牧科技職業學院在江蘇省政府相關部門的引導下，緊扣農牧產業設置專業，結合地方經濟發展，實行產學研一體化培養人才，形成了獨具一格的院校特色。

最后，各級政府都應該根據社會發展需求，對行業企業的用人需求、學校教師資源的配置進行整體統籌，合理調度。政府實行宏觀調控，以廣大職業學校為對象，積極引導學校根據市場發展需要，逐步放權給學校以促進其自由發展；同時各級政府也要著眼于整個職教系統，綜合運用政策、法規、信息和契約等手段對學校進行一定的調控并引導，以符合整個現代職業教育體系建設的發展步調。

2.現代職業教育體系建設的核心內容:合理的制度安排。美國制度經濟學家道格拉斯·C·諾思認為制度安排是指“支持經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排，無論以什么形式出現，它都必須具有一些基本的功能，如“提供一種結構使其成員的合作獲得一些在結構之外不可獲得的追求收入，或提供一種能夠影響法律或產權變遷的機制，以改變個人或團體可以合法競爭的方式”。[8]社會選擇什么樣的職業教育制度供給方式受制于有著特定偏好和利益的制度設計主體之間的力量對比關系。在中國的集權式政治結構中，政府擁有絕對的政治力量對比優勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律的手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國現代職業教育體系的建設所需進行的制度安排在很大程度上取決于政府的偏好及其效用的發揮。當前建設現代職業教育體系，制定教育融通制度是首要解決的問題。

我們可以簡單地將教育類型劃分為普通教育與職業教育，從當前發展的實際情況來看，普通教育已經建立了相對健全的體系結構，學生的升學和求職道路相對比較暢通，而職業教育的體系還很不健全，經常被人們稱為是“斷頭教育”，中高職教育之間、中職與本科之間、高職與本科之間的通道還沒有打通，在一定程度上限制了受教育者繼續接受更高層次教育的愿望。

正因為目前職業教育體系的不完善，所以現代職業教育體系的建設就顯得尤為必要，而在這一建設過程中，首要解決的問題就是建立完善的教育融通制度，就像是建造一棟房子一樣，必須先要有穩定的“墻角”，使得房子能在其基礎上順利建造，再要有結實的“墻身(屋架)”，最后還要有“屋頂”來遮風擋雨，提供保障。根據目前職業教育體系的現狀，完善的教育融通制度建設應該包括高職本科教育發展的相關制度建設、招生考試制度的完善以及專業學位制度的豐富等，其中高職本科教育制度就好比是“墻角”，它是當前職業教育體系建設所缺失的一部分，應該要將其補齊；招生考試制度的完善則好比是“墻身”，是保證體系穩步發展的必要手段或者條件；專業學位制度的豐富則好比是“屋頂”，為體系的完善提供保障。

首先，就整個職業教育領域來說，中等職業教育與高等職業教育都需要有各自的制度安排，從整體上保證中等職業教育與高等職業教育的發展。除此之外，高等職業教育又包括高職專科層次、高職本科層次甚至是研究生層次，對于這些不同層次的職業教育又要為其配備具體的制度，尤其是高職本科制度是當前我國職業教育體系中缺失的一塊。高職本科，有些人稱為“技術性本科”或者“應用型本科”，時下也有許多普通的本科院校以此作為學校的發展目標，但關于這一提法，目前在國家相關的政策文件層面上還沒有對其作具體的闡述，包括學校的辦學模式、人才培養目標等。因此，建議國家相關部門對高職本科的建設出臺相應的政策文件，如《高等職業教育或者技術本科教育發展管理辦法》等類似的文件，同時放權到地方各級政府部門，要求他們在中央統一文件精神的指導下，結合地方經濟發展水平、行業企業發展概況，對這一類學校的辦學模式、專業設置以及人才培養目標進行規劃與指導，發展獨具地方特色的高職本科教育，以完善現代職業教育體系。

其次，要加大招生考試制度的改革力度。近年來，生源問題成為許多職業學校面臨的挑戰。就現代職業教育體系的建設而言，實現不同層次及不同類別教育之間的融通是解決生源問題的重要途徑。因此，改革當前的招生考試制度，拓展生源渠道是政府相關部門應該要潛心研究并解決的問題。首先，實施學分制是一個很好的辦法，政府相關部門可以出臺相應的實施辦法。學分的安排要遵循靈活性的原則，既要考慮到學生的興趣特點以及課程與職業崗位的關系，賦予相匹配的學分，以便能夠幫助學生更加清晰合理地明確自己的發展方向，激發學生的學習興趣與求學欲望，同時又要對升入不同類別或層次學校的學分作出相應的規定，避免當前因為中考或高考的失利而錯失的許多生源，通過此舉保證不同層次與不同類型學校之間的銜接暢通。其次，拓寬生源渠道，如非適齡生源群體。雖然，當前我國已經取消了一些關于生源條件的限制，比如年齡限制等，但當前這一發展并不樂觀。為此，政府相關部門可以制定關于非適齡生源群體接受更高、更廣范圍教育的制度，降低這一群體的入學門檻，以拓展不同層次與不同類型學校生源招收的渠道。

最后，專業學位制度的建立。專業學位在國外被稱為職業學位，指的是以某種特定職業為背景的學位，以培養具有扎實理論基礎和動手實踐能力且適應特定行業或職業崗位需要的高層次應用型專門人才。[9]目前，我國的專業學位制度發展還不健全，1996年，國務院學位委員會頒發的《專業學位設置審批暫行辦法》規定，將專業學位分為學士、碩士和博士三級[10]，并沒有對高職專科和高職本科的學位制度進行明確規定，這也是教育融通制度建設的重要內容。鑒于此，可由高等教育司與職業教育司作為牽頭部門，邀請其他部門如人社部、財政部等部門以及社會力量、行業企業力量共同商討，學習借鑒西方發達國家學位制度建設的先進經驗，以期建立起高職專科和高職本科學位制度。

當前，也有許多省份在紛紛加強中高職的銜接、中職與本科的銜接、高職與本科的銜接。如江蘇省近兩年都在加強現代職業教育體系建設的試點工作，兩次試點工作中共有286個試點項目，其中中高等職業教育 3+2(含 4+2)或“3+3”分段培養146項，中等職業教育與本科教育“3+4”分段培養40項，五年制高等職業教育與普通本科教育“5+2”分段培養18項，中等職業教育與開放本科教育分段培養6項，三年制高等職業教育與普通本科“3+2”分段培養66項，高職與本科聯合培養10項。再如遼寧省 “從2012年到現在中職升本科的人數達到8000人，高職升本科計9000人。從這些省份的努力可以看出教育融通的建設工作已經有了一定的起色，但目前仍處于“摸著石頭過河”的階段，經驗還不成熟，學校之間的合作多是以彼此達成的協議為主，并沒有在一個系統的政策或者制度下展開。因此要想推廣這一工作，還需要政府等相關部門在廣泛調研的基礎上，進行科學合理的頂層設計。

3.現代職業教育體系建設的運行載體:相應的機構設置。現代職業教育體系的建設需要相關的政策與法律保障，需要暢通的教育融通制度安排，那這些具體的執行工作到底由誰來負責？專業機構的設立是一個不錯的選擇，職業教育管理機構的種類很多，是促進現代職業教育體系建設的組織保證。英國在發展職業教育過程中就特別注重設立管理機構，如產業訓練委員會、人力服務委員會等就是分別負責本國產業訓練和就業管理方面的相關機構；韓國政府2001年將教育部改為教育與人力資源開發部，由一位副總理專門負責，同時成立由11個政府部門組成的人力資源開發委員會，各級地方政府也成立了相應的機構，以加強教育與經濟、勞動就業等方面政策的協調工作。[11]這些國家在成立專門機構時，表現出來的一個最明顯的特點就是體現了政府的主導作用。

如今，現代職業教育體系的建設已然被提上日程，可以成立負責這一體系建設的專門委員會，負責上述各項制度的制定與完善，成員由政府、職業學校、行業企業共同構成，該委員會由政府統一領導，下設各項分支機構，分別負責現代職業教育體系的理論研究、實踐探索、成果推廣以及高職本科教育的發展、學位制度的建立與完善等一些具體事宜，各司其職，保證現代職業教育體系建設朝著系統化、科學化方向發展。

4.現代職業教育體系建設的重要保障:健全的體制機制建設。制定相關的法律法規與政策，是政府介入和引導職業教育發展的主要手段。國際經驗告訴我們，一些發達國家職業教育的發展歷程始終是與完備的法律與政策保障體系息息相關的。

首先，從法律保障體系看，1996年出臺的《中華人民共和國職業教育法》，真正從法律的高度確保了職業教育的發展，然而，隨著整個職業教育的發展，尤其是在建設現代職教體系的新背景下，中央政府應該對《中華人民共和國職業教育法》進行修訂完善。同時“他山之石，可以攻玉”，綜觀發達國家職教立法的先進經驗，我國也可以針對職業教育領域涉及的不同主體、不同情況，進而制定相對應的法律，如《民辦教育法》、《職業學校法》、《職業培訓法》等等，努力形成以《中華人民共和國職業教育法》為核心，其他相關法規配套的職業教育法律體系，為現代職業教育體系的建設提供強有力的法律保障[12]。

其次，就政策保障機制而言，涵蓋了多方面的內容，如管理體系、服務體系、評價體系等。一方面應加快建立關于師資建設、管理體制、行業企業參與辦學、終身教育體系建設、評價機制等方面的相應政策，這不僅可以為現代職業教育體系建設提供一個明確的方向，同時可以調動教師、行業企業參與這一體系建設的熱情與積極性。另一方面要加強經費的投入，不管是中央政府，還是地方政府，都應該設立專項經費制度，如貧困生資助專項經費、中高職銜接或者中高本銜接體系試點專項經費、科研獎勵專項經費等等，明晰該領域各種不同活動所需經費的使用細則，確保經費的使用落到實處。在政策實施過程中，應遵循靈活運用、適度傾斜的原則，盡量保證教育資源的均衡發展與匹配。

現代職業教育體系的建設，需要獲取社會的廣泛支持，需要從社會各界力量中汲取養分，以此來促進自身的茁壯成長。鑒于此，一方面政府要充分利用電視、網絡、報刊、雜志、廣播、公益講座等形式大力宣傳建設現代職業教育體系的意義以及優越性，向社會各界宣傳政府在該體系建設方面所頒布的政策法規以及各種實施措施，力使人們真正理解這一體系的內涵以及它將帶來的效益，修正人們對職業教育存在的偏見。另一方面，信息化時代下要求政府加強互聯網建設，通過現代職業教育體系建設這一專題，分模塊呈現其具體內容，盡可能的建立起“中央政府——地方政府——各級各類學校——社會”相互溝通與銜接的網絡體系，實現信息共享，共同推進現代職業教育體系的建設。

時下正是現代職業教育體系建設的關鍵時期，政府作為這一體系中相關制度與體系的頂層設計者，作為專業管理部門的指導者，作為新聞傳媒的掌控者，就更應該發揮其應有的主導作用。中央政府進行宏觀決策通盤規劃，協調各級政府與各級部門之間的分工合作；地市政府加大職能綜合分化力度，實現地方職教體系特色化發展；縣市政府加強職教中心建設，為學生的未來發展提供更優質的生長空間。現代職業教育體系秉著適應經濟發展方式轉變和產業結構調整的要求、體現終身教育理念、實現中等和高等職業教育協調發展、普通教育與職業教育融會貫通的理念，凸顯其最本質的特征，即要注重體系內部建設的協調性，又要強調外部環境的適應性。建設中首先需要政府明確自己的職能與角色，并在此基礎上采取相應的行動，做好頂層設計、制度安排、機構設置以及體制機制制定來促進其合理發展。

[1]國家中長期教育改革和發展規劃綱要[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[2]徐邦友.中國政府——傳統的行政邏輯[M].北京:中國經濟出版社,2004:69.

[3][美]鄒讜.二十世紀中國政治:從宏觀歷史與微觀行動的角度看[M].香港:牛津大學出版社,1994:25.

[4]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集(第三卷)[M].北京:人民出版社,1972:219.

[5]趙一紅.東亞模式中的政府主導作用分析[M].北京:中國社會科學出版社,2004:64-67.

[6]徐金林,政府在職業教育發展中的統籌和主導作用[J].中國培訓,2006(8):34-35.

[7]關于繼續做好江蘇省現代職業教育體系建設試點工作的通知[EB/OL].http://www.ec.js.edu.cn/art/2013/2/25/art_4267_110561.html.

[8][美]R·科斯 A·阿爾欽 D·諾斯:制度變遷的理論:概念與原因[M].//財產權利與制度變遷，上海三聯書店1991:270.

[9]莊西真.區域構建現代職業教育體系:為何與何為[J].職教論壇,2013(4):15-20.

[10]專業學位設置審批暫行辦法.[OL].http://wenku.baidu.com/link?url=-l836rcjkq2GKSxXrRlLmPs_jHv9SvpLrb0knLeR5-O7N-cTKsBPINXb-YRyPjhHv7KKrGdfXp56TtifAwcoSFD-fmx5TkPuK1CqPxSGOTRje.

[11]王冰蔚.國外職業教育發展中政府的作用[J].中國校外教育,2010(10):24.

[12]馮美英.政府在發展職業教育中的作為范式研究[J].職教論壇,2011(31):71-73.