新疆地方政府融資平臺存在的主要問題

新疆大學經濟與管理學院 馮金輝 鄭佳瑩

政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

1994年至1999年期間，各地政府從經營城市的角度出發，紛紛成立了類似于城市建設投資公司、國有資產管理公司等，地方政府融資平臺開始了探索過程。近幾年，地方政府投融資平臺的數量和融資規模的飛速發展，目前已達到十萬億級的規模。

目前，新疆的政府融資平臺形成了以國家開發銀行、農業發展銀行為主，國有商業銀行、股份制商業銀行與農村信用社共同參與的格局。截至2013年6月末，全區共有融資平臺136家，貸款余額1351.6億元。其中，國家開發銀行貸款余額652.3億元，占比48.2%；農業發展銀行貸款余額176.6億元，占比13.1%；其他金融機構占比38.7%。

不容置疑，這些年地方政府融資平臺在支持民生工程、基礎設施建設、城鎮化建設等方面做出了巨大的貢獻，但同時也存在一些問題，這些問題如果得不到重視，未來可能會加劇融資平臺的風險，給地方政府帶來很大的償債壓力。

1 存在的主要問題

1.1 法律風險

首先，從法律角度上，財政承諾方式實質是一種特殊的保證擔保。我國《擔保法》明確規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。因此，財政承諾還款的方式違反了國家法律的規定，一旦出現法律糾紛，銀行的權益很難得到有效維護。

其次，地方人大通過會議決議把平臺公司貸款的還本付息計劃納入財政預算，并為其提供擔保。從表面上看回避了“政府擔保無法律效力”的問題，但由于人大也不是一級經濟實體，不具備承擔保證的合法條件，因此，人大的會議決議也不具備合法性。

1.2 信息不對稱

以地方財政或政府信用擔保等為背景籌集的信貸資金，實際上已經構成地方政府的隱性及或有負債，銀行無法掌握地方政府融資總規模、負債規模和財政收支等情況，難以真實全面評估地方政府還款能力，對項目貸款也缺乏充分的風險評估。當地方政府債務規模膨脹、債務約束機制弱化和還本付息財源出現意外，融資平臺貸款易發生償債風險，對銀行業穩健經營形成潛在風險壓力。

1.3 過度舉債誘發逾期風險

個別地方政府融資平臺舉債未對償債能力及項目發展進行科學測算，以至過度舉債，遠超過規定的警戒線，存在資不抵債的風險隱患。如某地區為“緩解工業缺水矛盾”，并結合當地“獨特的氣候特點適宜發展設施農業”以及“交通便利，有利于農產品的集散和流通”等優勢，從2009年開始，利用政府融資平臺大力發展設施農業基地建設。截至2012年末，該地區共建成41993座大棚，涉及政府融資平臺貸款余額15.43億元。由于過度舉債，平臺項目(設施農業)自身現金流無覆蓋，融資平臺貸款多次出現逾期。在多方協調下，債權行(社)與地方政府通過調整貸款還款計劃，將2012年及2013年部分貸款還款時間向2014年至2017年延伸均攤。從長遠看，平臺項目自身投資回報率低造成的到期風險并未從根本上得以解決，集中還款壓力較為突出，逾期風險隱患依然存在。

1.4 公司治理不規范，難以形成穩定現金流

一是多數平臺公司自身沒有專門的經營場所及經營產品，公司內部也沒有專業的管理機構和專職的管理人員，很多地區平臺公司法人由政府領導兼任，缺乏經營意識，無法整合成真正按市場化運作的商業化經營公司，在“借、用、管、還”等各環節上尚未建立完備的管控機制。二是政府融資平臺的資本實力較弱，且在資本結構中易變現、能產生持續優質現金流的資產不足，融資平臺的還款來源主要依賴財政補貼、BT協議項下的現金流等。如某地區設施農業平臺公司實行“平臺公司統貸，政府統建，行政措施推動”，平臺公司作為承貸主體統貸信貸資金用于大棚及相關基礎設施建設，應為還貸第一責任人，但平臺公司實際僅承擔融資責任，建棚之初構想的“按照農戶種棚收入實行比例返還用于償還貸款”的還貸機制并未建立，缺少種棚收入返還制度安排，大棚種植收入無法形成平臺公司項目經營現金流，釀成償債風險。

1.5 補充抵押擔保難以處置

當前，落實平臺貸款風險緩釋措施的較為普遍的做法是補充土地抵押，但相當部分的平臺公司獲得土地并未繳納足夠的土地出讓金，且出讓土地多集中于遠離城區的偏遠地段，如一些林地、戈壁灘等。抵押物價值難以估算且難以變現，平臺公司獲得土地后，賬面資產雖有增加，但實際財務狀況并未發生本質變化，銀行也難以對抵押物進行有效管理和處置。

1.6 平臺貸款結構有待進一步調整

截至2013年6月末，新疆省級融資平臺及烏魯木齊城投公司，貸款余額占全疆的84.53%；其余133家主要集中在縣(市)域，具有數量多、融資規模較為分散的特征，余額占比為15.47%。此次調研得知，縣域基礎設施建設資金需求迫切，且具備一定的償債能力。鑒于新疆地域經濟結構及社會穩定發展的特殊性，我區的平臺貸款應進一步向縣域傾斜。

2 融資平臺持續發展的幾點建議

2.1 完善法律法規，降低法律風險

一是盡快出臺規范地方政府債務管理的法律法規，規范政府投融資平臺的操作流程，明確投融資平臺與地方財政的關系，建立出資人責任制，明確償債責任。二是建議國家相關職能部門完善《擔保法》、《預算法》等法律法規，對地方政府融資及還款資金安排等事項進行規范，明確地方政府出具擔保的法律問題。

2.2 科學評估，適度舉債

(1)摸清家底。地方政府應統籌核算自身擁有的財力和資源，科學預期財力增長，注重資本金來源可靠性分析，強化財政預決算、發展規劃和統計監督管理，建立定期資產清查及公共資源評估機制，準確測算自有資產價值，做到“量力舉債”；平臺公司應加強財務管理，準確核算自有資產、營運資金及經營現金流水平，做到“量力而行”；銀行業應開展全面風險評估，通過工商、征信、財政及同業渠道，全面把握地方政府債務規模、平臺公司資本、投向項目償還能力、資產質量、還款資金安排等信息，準確把握財政償還能力和平臺公司經營實力，做到“量入為出”。(2)算清成本。融資平臺舉債規模增長過快，償債壓力增大是風險的具體表現。對地方政府而言，應合理確定政府性債務統計口徑，通過測算“債務率”、“償債率”等指標，嚴格實行債務風險控制，防止“過度舉債”；平臺公司應嚴格執行資產負債、收入成本等償債比率控制，準確測算融資債務規模和還款資金需求，確保債務水平與還款水平相匹配，防止“過度融資”；銀行業應建立完備的地方政府負債監測指標體系，動態監控地方債務總水平，同時以測算貸款項目現金流情況為基礎，強化項目投資與貸款規模配比控制，防止“過度授信”。

2.3 加強信息溝通，建立協調工作機制

在推進政府融資平臺貸款清理規范過程中，地方政府職能部門、平臺公司、監管部門及銀行業金融機構應當建立協調工作機制。首先，打造誠信政府，培育健康的市場主體，建立信息披露機制，及時將融資平臺的資金狀況、負債水平以及項目效益等公之于眾，接受社會監督。其次，平臺公司應加強與地方政府、銀行及監管部門的匯報溝通，及時反映存在的問題及相關建議，合力推進風險化解。最后，監管部門應就融資平臺貸款的相關政策，及時向地方政府匯報、溝通，準確傳導政策要求；同時，加強對銀行業金融機構的監管督促，嚴格按照國家有關融資平臺貸款規范的相關要求，積極配合地方政府做好平臺貸款規范管理工作。

2.4 合理配置、科學經營平臺貸款

在縣級財政收入不足以建設和完善民生工程的情況下，融資平臺應以市場為導向，側重于支持造福人民群眾的民生工程。以融資平臺為載體，發揮政府和銀行的優勢，實行貸前、貸中、貸后的有效管理，共同建立投融資體系的長效機制，壯大融資平臺的經濟實力和抗風險能力，使融資平臺逐步形成融資—收益—再融資—再投入—再收益的運營機制，實現融資平臺建設的良性循環和滾動發展。

2.5 拓寬融資渠道和風險分散渠道

完善的資本市場融資渠道，能有效降低融資平臺財務成本，同時也能分散銀行信貸的集中度風險。鼓勵平臺公司運用企業債券、中期票據、短期融資券等多種方式相結合共同籌措資金。政府應統籌考慮融資平臺總體負債規模與自身償債能力的匹配程度，加強對融資平臺的全面風險管控。

2.6 建立融資平臺貸款的風險補償基金制度

設立由政府、平臺公司共同出資的風險補償基金，用于向銀行與政府共同確定的優質平臺項目發放貸款的風險補償，定期由財政按還款計劃將資金劃入該賬戶。通過對保證金賬戶余額的監測工作，確保平臺貸款還款資金及時到位，形成有效利用平臺貸款支持地方經濟發展的良性循環。

2.7 實行差別化平臺監管政策

根據中央新疆工作座談會精神，新疆的跨越式發展，必須實行特殊支持政策。在新疆市場經濟不發達和融資機制不完善的情況下，應結合新疆實際，積極爭取差別化平臺監管政策及信貸政策，加大新疆平臺貸款的授信規模，爭取為新疆跨越式發展尋求更多的政策支持，對于符合國家政策要求并且真正為民造福的基礎設施項目平臺貸款積極予以支持。

[1] 銀監會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見(銀監發[2013]10號).

[2] 閆瑞華.對新疆地方投融資平臺的分析[J].山東紡織經濟,2012(6).

[3] 人民論壇編輯部.專家稱地方政府投融資平臺應盡快規范[J].人民論壇,2010.