對我國農村職業教育財政政策的回顧與建議

□李華玲

農村職業教育是指面向農業、農村和農民等“三農”而開展的職業性教育，主要培養面向農村經濟與社會發展的技術人才與管理人才，從學校層次來看主要是中等與初等職業教育，學校類型有普通中專、職業高中、技工學校以及短期實用技術培訓等。我國的改革開放是從農村開始的，農村職業教育對于培養新型農民以及建設社會主義新農村有著重要的意義。合理的財政政策是農村職業教育健康發展的重要保障，因此，對改革開放以來我國農村職業教育財政政策進行回顧與反思，可以優化和改進相關政策，提升政策效率。

一、改革開放以來農村職業教育財政政策的回顧

（一）投融資政策

建國之后，我國的教育經費一直是由財政、教育、計劃等多部門共同協商確定數額并撥付，這種體制的弊端就是忽略了地方政府舉辦教育的責任與積極性，且造成教育經費撥付遲緩。因此，1980年我國進行了宏觀財政體制改革，教育經費撥付體制轉為由中央政府與地方政府分塊撥付，1980年4月教育部發布《關于實行新財政體制后教育經費安排問題的建議》，明確了地方政府在發展農村職業教育中的財政責任。同年10月，國務院批轉了教育部與國家勞動總局共同制定的《全國中等專業教育工作會議紀要》以及《關于中等教育結構改革的報告》，明確指出各地要把農村中等職業人才的培養納入到經濟發展計劃中去，各地政府要在保證人才培養質量的基礎上增加編制、加大投資、改善條件，促進農村職業教育快速穩步發展?！都o要》特別指出了農村職業教育投融資體制的改革方向：農村職業教育要設立專項經費，具體數額由各?。ㄖ陛犑?、自治區）根據本地實際情況核定；在各省核定經費與編制之前，農村中等職業學校以及技工學校的經費依然由財政部門、教育部門以及計劃部門協商撥付；農村職業學校的基建投資應該根據隸屬關系納入到各級政府的基建投資計劃。同年11月，教育部根據國務院的精神對農村全日制職業學校的管理體制做出了進一步的規定，對農村職業學校的分工分級進行細化，分為國務院部委、省部共管、省管、市縣管等多種管理層級，并強調按系統歸口管理的制度。至此，農村職業教育投融資政策的基本框架得以形成。

多級管理模式劃清了各級政府在農村職業教育投融資中的責任，各級政府或職能部門將農村職業教育納入到財政預決算或機動財政支出，農村職業教育獲得了一定程度的發展。但是，由于當時各級政府財政狀況相對薄弱，農村教育特別是農村職 業教育尚處于一種“討米下鍋”的狀態。為了進一步推動農村教育的發展，國務院于1984年下達《關于籌措農村學校辦學經費的通知》首次開征“農村教育事業費附加”；1996年頒布的《職業教育法》明確指出教育附加費，可以專項或者安排一定比例用于職業教育。1985年3月，我國又實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政政策，增加了地方政府的財稅權，特別是次年國務院出臺的《征收教育費附加的暫行規定》將教育費附加參照稅收由稅務機關代收；同時還規定了教育費附加的比例（為產品稅、增值稅與營業稅的1%；1990年提升到 2%；1994年改為消費稅、增值稅、營業稅的 3%），要求用于職業教育的教育費附加不低于20%，普及9年制義務教育的地區不低于30%，2009年全國教育費附加用于中等職業教育的經費為627.6億元，教育費附加拓展了農村職業教育的投融資渠道。

1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》不但將職業教育列為國家教育體系中的四大類型之一，使農村職業教育的地位進一步得到確認，還明確了農村職業教育以國家財政撥款為主的多元化投融資體制，在國家財政撥款的基礎上，農村職業教育可以通過征收教育稅（費）、收學雜費、經營校辦產業、社會捐資集資、設立教育基金等多種方式籌集資金。《綱要》強調農村職業教育財政撥款要實現“三個增長”，即政府撥款增長幅度要高于財政收入的增長幅度，生均教育經費、教師工資與生均公用經費逐步增長。1995年，這一財政政策內容寫進了《中華人民共和國教育法》第五十三條，同時，《教育法》還規定政府對企業事業單位、社會團體組織以及個人舉辦的職業教育應予適當的經費支持，這從法律的角度規定了政府在農村職業教育中的投資責任。而1996年頒布實施的《中華人民共和國職業教育法》進一步規定了職業教育經費在教育投入中的比例、投資與成本分擔機制等。這一系列的措施使農村職業教育的投融資體制逐步規范化并得到了法律的保障。但是，職業教育的成本分擔制度也使農村職業教育出現了收費失范的現象。為此，1996年國家教委、國家計委及財政部聯合出臺了《中等職業學校收費管理暫行辦法》，對包括農村職業教育在內的收費行為進行了規范，使農村職業教育的投融資渠道進一步規范而穩定。

進入新世紀之后，我國工業產業化以及農業產業化發展“倒逼”職業教育的發展。為此，2002年國務院先后頒發《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》以及《關于大力發展職業教育的決定》，進一步厘清了職業教育的多元化投融資體系：在國務院領導下分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與。并且要求地方政府加大公共財政對農村職業教育的投入，針對農村職業教育由教育、農林、水利等多部門參與的實際情況，國務院還建立了“部際聯席會議”協調解決農村職業教育中的重大問題。2003年召開了全國第一次農村教育工作會議，國務院頒布了《關于進一步加強農村教育工作的決定》，進一步明確了農村職業教育的經費保障與學生資助等問題；2005年國務院全國職業教育工作會議再次要求各級政府對農村職業教育加大公共財政投入；同時，中央財政確定在“十一五”期間對職業教育投入100億元，以引導地方政府對職業教育基礎建設的投入，其中中央財政對農村職業教育的投入達到20.23億元，加上各級地方的財政配套，“十一五”期間農村職業教育的總投入近50億元。而《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》要求各級政府優先保障教育財政支出，保證辦學經費的穩定增長，要求農村職業教育要實行政府、行業、企業以及社會力量多渠道投融資機制。至此，以財政投入為主的多渠道農村職業教育經費投入格局基本形成。

（二）學生資助政策

改革開放之初，農村職業教育作為農村技術致富的一種手段基本處于農技推廣、短期培訓的層次，各級政府重視農村職業教育的基礎建設，而很少關注學生的資助，盡管農村職業教育的學歷得到國家法律的認可，但是，學生并不能享受全日制同等層次大中專院校畢業生的生活補助或者就業安置。農村職業教育的學生資助政策始于2005年國務院頒布的《關于大力發展職業教育的決定》，根據《決定》精神，我國從2006年開始實行中等職業學校學生資助政策，政策針對全日制正式學籍的在校農村學生、縣鎮非農業戶口的學生以及城市家庭經濟困難的學生設立助學金，資金來源由中央財政和地方財政共同籌集，主要資助這些學生就學頭兩年的生活費，每生每年1500元。2009年，溫家寶總理在政府工作報告中指出，要重點支持農村中等職業教育，從農村家庭經濟困難學生和涉農專業開始逐步實現中等職業教育免費。當年5%以上的農村家庭經濟困難以及涉農專業的學生實行了免費就學， 其經費通過各級政府財政、校企合作以及頂崗實習等途徑籌集。2010年該項資助政策的惠及面擴大到所有經濟困難和涉農專業的學生。據統計，2006—2010年的五年間，中央財政用于學生資助的經費達到300億元，受益學生達到400多萬人，該政策成為“十一五”期間最有成效的農村職業教育政策。

正是中央財政的積極引領與示范，地方各級政府也著力落實農村職業教育的學生資助政策，一些經濟發達省份或者職教大省還通過制度創新完善本地農村職業教育學生資助政策，如福建省從2010年秋季學期起對經濟困難的農村學生和涉農專業學生實行免費政策。2010年，河南省鄭州市規定本市戶籍學生可以免費就讀本市的公立與私立中等職業學校，其中市級財政支持每生每年2000元，超出部分由中等職業學校隸屬政府與市級政府財政解決，如縣（市）區屬學校由縣（市）區財政承擔70%，市財政承擔30%。而經濟不發達的青海省也從2011年開始動用省財政對部分偏遠落后的農牧區實行中等職業教育資助政策，如對三江源地區的農村中等職業教育按照生均公用經費2700元進行補助，用于學費、住宿費、課本費以及取暖費補貼；同時每生每年生活補助1500元。還有一些地區實行“教育券”制度支持農村職業教育發展，如河南省信陽市平橋區財政對本轄區農村初高中畢業生、退伍軍人以及“零就業”家庭發放職業教育培訓代金券，支持他們參加農村職業教育。中央財政與地方財政形成的合力使所有農村職業教育的新生從2011年開始享受免費教育，農村職業教育實現了“生活費資助+免學費”的資助模式，形成了類似于義務教育的“兩免一補”模式。

（三）專項扶持政策

改革開放之初，針對農村職業教育實行的財政政策基本上是在面上“全面撒開”的模式。2002年，全國職業教育工作會議決定，以中央財政投入為“杠桿”、地方財政配套為助力、以專項扶持資金為支點“撬動”職業教育的基礎性建設。這些專項項目大致分為三類：一是國家高職和中職發展示范校建設項目，包括實訓基地建設；二是專項人才培養項目，如 “農村勞動力轉移技能就業計劃”、“陽光工程”、“雨露計劃”等；三是中職骨干專業教師培訓項目。2002—2012年，教育部、財政部、發改委、人社部等中央部委對中等職業教育投入的專項資金達到200多億元，加上地方各級政府財政配套資金總計達到400億元左右，這些資金重點資助“建設了2356個實訓基地，建成2680個縣級職教中心與示范性中等職業學校，培訓了近20萬名中職骨干教師”[1]。

（四）其他政策

除以上政策以外，我國還根據職業教育成本分擔機制制定了農村職業教育生均經費財政撥付標準的核定政策，并以此作為公共財政投入的基本依據。《職業教育法》以及國務院《關于大力發展職業教育的決定》都規定，各地省級政府制定本轄區農村職業教育生均經費標準，并要求農村職業教育的舉辦者按照學生人數足額撥付?！?008年全國中等職業學校生均預算內事業費支出為3811.34元，比2007年的3124.01元增長了22%，比普通高中高出了602.50元，高出普通高中18.8%?！盵2]國家還通過《職業教育法》以及《民辦教育促進法》對民辦農村職業教育給予經費支持，如廣東省還成立了民辦職業教育發展專項經費，每年達到2000萬元之多。另外，國家還制定了針對畢業生的財政貼息貸款政策，鼓勵畢業生畢業后在中小企業、小城鎮、農村就業或者自主創業。

二、改革開放以來農村職業教育財政政策的貢獻與問題

三十年余年來，我國農村職業教育的發展脈絡始終與農村職業教育財政政策的不斷優化與落實相對應，總體上說，中央政府靈活地利用了財政政策促進了農村職業教育的發展，但是，由于政策漏洞的階段性存在以及農村職業教育的復雜性等因素，也使農村職業教育的財政政策出現一定的問題。

（一）擴大了農村職業教育的投資規模，但是出現了投資結構不均衡現象

我國通過建立相應的法規法律不斷理順了農村職業教育投融資中的主客體關系，明確了中央政府以及各級地方政府發展農村職業教育的財政責任，使農村職業教育經費來源與籌資渠道逐步走向穩定，并實現了總量增長，為農村職業教育發展提供了資金保障。但是，相應政策中并沒有對農村職業教育的投融資規模在整個教育體系中的比例關系進行界定，造成了農村職業教育投資結構的不均衡。這種不均衡主要體現在兩個方面：一是農村職業教育投資與教育總投資不協調，《全國教育經費 執行情況統計公告》顯示，2007年全國財政性教育經費為3491.4億元，其中農村職業教育經費為397億元，僅占11.4%，甚至低于1997年的11.7%；2009年全國財政預算內教育撥款增幅為23.55%，而農村職業教育僅為 11.84%，相反，農村職業教育規模增長了23.2%；1996年全國農村職業教育生均預算內公用經費為232.77元，2000年下降到214.9元；[3]2000—2002年，農村職業教育的學生平均預算內教育事業費支出為69.31元，比普通中學少80.08元。[4]二是地區之間的投資規模不均衡，主要是由于中央財政支出的比例太小，而地方政府的財力差異很大，造成農村職業教育的區域性投資失衡，特別是東、中、西部的農村職業教育投入呈現出階梯型遞減趨勢，除西藏以外，東部地區明顯高于中西部地區，如《全國教育經費執行情況統計公告》顯示，2007年該項生均經費江蘇省為6087元，而湖北省僅為3023元，甘肅省為2013元。

（二）確立了政府對農村職業教育的財政責任，但財政投入對社會資本的引導作用不強

經過三十年的探索，我國從政策層面基本厘清了農村職業教育的準公共產品性質，并確認了政府在發展農村職業教育中的財政責任，但是，農村職業教育畢竟不是純粹的公共產品，它既具有公益性還具有私益性，政府承擔的應該是有限財政責任而不是無限財政責任，因此，政府不是農村職業教育投資的唯一主體?；谖覈顿Y領域改革的滯后性，農村職業教育對政府的財政投入具有很強的依賴性，社會資本介入我國農村職業教育的程度與范圍都比較小，據統計，“2008年，我國政府財政性教育經費投入占全國教育經費總額的比重超過了65%”[5]。而在市場經濟的背景下，政府靠單一的財政撥款手段調控農村職業教育可能會造成政策本意與實際需求的背離，從而導致政策目標的落空。目前，我國農村職業教育的投融資政策尚未達到引導各種資源配置方式共同參與農村職業教育的效果，特別是沒有從制度上保證非政府力量參與農村職業教育的成本回收與收益，因此，社會資本參與農村職業教育的積極性得不到激發，多元化的投融資渠道僅僅是一種政策表述，難以轉變為實踐。

（三）財政政策體系逐步完備，但是缺乏政策運行的監督與評估機制

可以說，我國農村職業教育財政政策已經從原來的宏觀框架建構逐步走向完備，已經開始覆蓋農村職業教育投入、培養、畢業生就業等各環節，但是，財政體系中還缺少對政策執行的監督評估機制，使得政策執行質量與效度下降。例如，政策中盡管按照比例劃分了中央政府與地方政府的財政責任，但是由于缺少必要的保障機制，使很多地方財政不能足額撥付辦學經費，每年近50%的農村職業教育學校沒有得到地方政府財政的足額撥款，教育費附加中也只有極少部分投入到農村職業教育[6]。同時，缺少對經費使用效益的追蹤和評估機制，使財政投入不但在理論上存在浪費與低效的風險，還在實踐中出現財政投入錯位配置現象。再者，財政投入采用單一的“增量撥付”方式，沒有建立必要的績效激勵機制，導致財政經費的使用效率難以最大化。

三、對當前農村職業教育財政政策的建議

財政政策是影響農村職業教育發展的關鍵性因素之一，改革開放以來由于我國農村職業教育財政政策呈現出“停頓、放緩、跳躍”交替進行的漸進式演變過程，導致了政策規范與政策執行之間出現錯位現象，使政策本意受到損益，也導致了農村職業教育發展出現“動蕩”特征。為了使財政政策在農村職業教育中更好地發揮基礎性作用，我們需要對現有的財政政策進行優化。

（一）完善農村職業教育法律體系，提升財政政策的權威性

“依法治教”是發達國家發展職業教育的重要經驗，也是我國教育發展的基本方向。盡管我國在1996年出臺了《職業教育法》為農村職業教育的財政政策執行提供了法律基礎，但是，針對職業教育的經費保障問題尚缺少相應的法律條款，特別是對各級政府履行財政責任不到位的情況缺少懲罰性條款，即使在《職業教育法》附則中規定：“在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依據教育法有關規定給予處罰?！钡?，在《教育法》中并沒有列出處罰規定，導致條款的可操作性不強，“違法成本”過低導致地方政府屢屢違法，使財政政策的權威性只能靠行政力量來維護，而行政力量的效力大小與持久性遠遠低于法律力量。因此，應該制定法律條文對違反《職業教育法》的行為人（或法人）追究刑事、行政或民事法律責任。

（二）加大中央與地方政府的財政投入力度，拓展農村職業教育的非財政投融資渠道

根據國際經驗以及我國國情，我國當前的農村職業教育其公益性大于私益性，因此，政府理所當 然地應承擔更多的財政責任。在地方政府財力不均衡的條件下，應該根據不同地區的經濟發展水平確定中央財政與地方財政的投入比例，建立農村職業教育需求、中央財政投入、地方財政投入三者相互協調的投融資機制；在確保教育經費“三個增長”的基礎上，中央財政應該在經費預算、編制核算、項目審批等環節加大對農村職業教育的支持力度；地方政府要將職業教育經費的“縣鄉財政統籌”模式改為“省級財政統籌”模式；中央財政要向西部邊遠地區、貧困地區的農村職業教育傾斜，最大限度地實現“差異性公平”的政策效果。

在加大財政投入的同時，還需要拓展非財政投融資渠道。過去，由于金融市場發育不成熟使我國政府很少通過金融、信貸等非財政渠道進行教育投融資。而《中國教育發展和改革綱要》以及《中華人民共和國教育法》都明確地指出，可以“運用金融、信貸手段，融通教育資金，支持校辦產業、高新科技企業以及勤工儉學的發展，開辦教育儲蓄和貸學金等業務?！薄皣夜膭钸\用金融、信貸手段支持教育事業的發展?！蓖瑫r，國務院在1999年《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》中更是明確地提出要“積極運用財政、金融和稅收政策，繼續鼓勵社會、個人和企業投資辦學和捐（集）資助學，不斷完善多渠道籌措教育經費的體制”，這些法律法規以及政策已經為非財政渠道的教育投融資提供了法律保障。因此，中央政府要通過相關政策積極引導金融行業針對農村職業教育開發金融衍生產品，引導社會力量投資農村職業教育，促進農村職業教育的發展。

（三）創新財政投入機制與方式，提升農村職業教育財政投入效益

創新財政投入機制。私益性使農村職業教育辦學主體多元化以及教育活動市場化成為一種可能，它不可能像義務教育一樣由政府包攬一切經費，政府的財政資金投入也不能完全均勻地投入到各個學校，而是應該建立“基礎性撥款+項目式撥款”的投入機制，基礎性撥款是按照生均經費標準核算撥付金額，是一種均衡化的投入方式，而項目式撥款是通過競爭機制進行撥款；利用財政投入的“杠桿”作用引導非財政資金的投入，實現財政資金“從辦學校轉向辦教育”。

創新財政投入方式。政府的財政資金投入要根據職業教育的獨特性采取補助、獎勵、無息貸款、資源劃撥、購買服務等多樣化的投入方式，變直接投入為間接投入，讓那些辦學效益好、與國家產業發展契合度高的農村職業學校獲得更多的財政支持；對農民工技能培訓、新型農業技術推廣等純公益性或國家發展戰略需要的農村職業教育項目實行“教育券”制度，由政府購買農村職業教育服務，可以形成有效的競爭機制，提升農村職業教育的質量，從而提升政府財政投入的效益。

（四）建立財政投入的監督機制，強化農村職業教育投資的績效評估

強化財政投入的過程監督最終目的是提升資金在農村職業教育中的績效，而績效評價的重點應該是支出效果。

首先，在各級人民代表大會下成立“農村職業教育財政撥款與監督委員會”。負責審定各級政府對農村職業教育的投入狀況，進行“全景式”監督，如經費預算、專項扶持項目、占教育總經費的比例等，確保財政投入的足額、按時到位。

其次，要建立一套科學的績效評價指標體系。重點加強對財政資金在農村職業教育中的產出與效果進行評價，對農村人口技能等級證書獲得率、就業率、就業保持率等核心指標進行制度性的跟蹤評價，并向社會公布評價結果，政府按照評價結果進行撥款，這樣形成“政府管投入、管效果，學校管辦學、管過程”的農村職業教育發展機制。

第三，要建立獨立的財政投入監督員制度?？梢越梃b上市公司的“獨立董事”制度，選聘一些無政府任職背景且與政府無密切關系的人擔任監督員，定期或不定期地對政府的撥款情況以及經費使用情況進行監督核查；還可以選聘與職業學校辦學者無直接利益往來的人員參與審計，監督學校對財政資金的使用情況。

[1]郭國俠，向才毅，龐青.職業教育財政經費保障機制建設研究[J].中國職業技術教育，2012(12)：5—11.

[2]袁麗英.我國職業教育投資：影響因素與解決路徑[J].南京社會科學，2010（09）：139—144.

[3]李峻.三十年來農村職業教育政策評價與建議[J].國家教育行政學院學報，2008（05）：38—42.

[4]牛富榮，寧振華.財政介入教育的理論探討[J].山西財經大學學報（高等教育版），2003(02)：13—15.

[5]黃育云，于炳成，等.農村職業教育與農村產業化、農村城鎮化、農村現代化互動研究[M].北京：中國農業出版社，2006：67—68.

[6]閔紅.我國農村職業教育的財政投入問題研究[D].東北財經大學碩士學位論文，2010.