淺議新公共管理理論在稅務機構改革中的應用

浙江財經大學東方學院 楊璟怡

基層稅務機構(主要是指設在鄉鎮的稅務分局或稅務所)是我國稅務系統的重要組成部分。作為最基層的稅收征管單位，基層稅務機構是稅務機關與納稅人之間聯系的主要媒介，是開展稅款征收、執行稅收檢查的主要履職載體，是宣傳稅收政策、施行稅收法令的具體執行機構。近年來，隨著政府機構的調整和職能的轉變，基層稅務機構的改革也在不斷推進，然而效果并不理想。因此，如何以科學系統的理論指導基層稅務機構改革進行“頂層設計”，進而推進改革的深入開展，成為亟待解決的問題。

1 我國基層稅務機構改革的現狀

1994年我國實行分稅制改革以后，省級以下稅務機關分設國家稅務部門和地方稅務部門，基層稅務機構也經歷了一個快速膨脹的過程。由此而帶來的機構臃腫、人員冗雜、效率低下、成本過高等問題，引起了中央的高度重視。2001年，國家稅務總局提出了以逐步撤并基層稅務分局(稅務所)為主要方式的改革方針，并采取了一系列措施推動基層稅務機構改革。然而，效果并不理想，一方面，是撤并過程中存在著阻礙因素；另一方面，是撤并之后并沒有達到改革預期。具體而言，主要體現在以下幾個方面。

1.1 組織成員心理失衡成為阻撓力量

改革是對利益的再分配，必然要觸及到原有的利益格局。在機構撤并的過程中，由于機構的減少，原來的領導可能失去領導崗位，這就意味著他們之前所擁有的權力、利益將失去或減少。這種強烈的失落感會促使他們激烈地抵抗改革。對于普通的工作人員而言，機構的撤并意味著他們要離開目前的工作崗位，脫離原先建立的人際資源網絡，重新適應新的工作崗位和構建新的人脈網絡。這種對工作環境和工作節奏的調整，都需要付出時間、金錢和精力。在固有觀念和定勢心理作用之下，龐大的普通員工也會成為阻撓機構撤并的力量。

1.2 人員無法安排到位導致成本攀升

撤并基層稅務機構的主要目的是精簡臃腫的機構和冗雜的人員，推動效率型和服務型政府建設。然而在具體的改革過程中，人員精簡、效率提升并沒有伴隨機構撤并而出現。有些地方，一開始機構雖然撤并，但數年之后又重新恢復了原先撤并的基層稅務所和稅務分局；有些地方，雖然機構有所撤并，但人員總量并沒有減少。究其原因，是因為機構撤并以后人員不好安排，許多基層工作人員對上級部門怨氣很大。為減少撤并阻力，富余人員或者被安置到保留下來的稅務所，或者進入到縣局機關，導致這些部門人員激增、機構臃腫，反而進一步提升了行政成本。

1.3 機構撤并變化頻繁衍生新型問題

首先，是工作與改革錯位的問題。每一輪新的機構改革，都意味著原先較為成熟的管理模式被推倒重建。置身其中的工作人員需要經歷很長一段時間的磨合才能適應一個全新工作環境的氛圍節奏、工作流程、人際關系。因此，基層稅務機構撤并了又恢復、恢復了又撤并容易造成工作人員思維紊亂，不利于基層稅務機關工作持續發展和鞏固提高。

其次，是行政成本增加的問題。一方面，某些基層稅務分局被撤并后，原先辦公大樓、辦公設備等被廢棄，造成資源極大浪費；另一方面，保留下來的基層稅務分局因分流了大部分富余人員，導致原先辦公場所擁擠、辦公設備緊缺，只能通過租賃或擴建辦公場所來解決，又極大地增加了行政開支。

最后，是服務缺失、管理缺位的問題。基層稅務機構撤并之后，在空間上遠離納稅人，必然造成某些納稅服務的缺失，對稅源的精細化管理也無從談起。

2 新公共管理理論對政府機構改革的啟示

我國基層稅務機構改革過程中的種種問題，已經引起專家、學者的高度重視，并針對該問題進行了一系列的深入探索。總體而言，考慮稅收成本、注重稅收效益、精簡稅收機構已經成為當前我國稅收機構改革的基本方向。然而，由于缺乏科學系統的理論作為支撐，稅務機構改革仍處于探索起步階段，各地的基層稅務改革也是碎片化的，并未形成整體性、成熟的稅務機構改革體制機制。筆者長期接觸新公共管理理論，研究過國外稅務機構運用新公共管理理論推動改革的成功案例，在此擬從新公共管理理論視角探析我國基層稅務機構改革的問題，希望能對當前稅務機構改革有所裨益。

新公共管理理論是20世紀80年代以來盛行于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式。它以現代經濟學和私營企業管理理論作為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功管理方法和競爭機制，如績效管理、目標管理、人力資源開發等措施，來提升政府的管理能力和公共服務能力。新公共管理理論主要有以下幾方面基本內容。

2.1 以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念

政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者，政府的公共行政不再是“管制行政”而是“服務行政”。公民是享受公共服務的“顧客”，政府行政權力和行政行為服務于“顧客”滿意度這一中心。

2.2 變革治理之道，政府職能由“劃槳”轉為“掌舵”

政府在公共行政中應該是制定政策而非執行政策，即政府的角色應該是“掌舵”而非“劃槳”。要管好政府的邊界，通過重新塑造市場，以市場和社會的力量來推動“劃槳”。

2.3 引入競爭機制，提升政府服務水平

新公共管理理論強調，政府管理應廣泛引進市場機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓公共部門與私營部門之間展開競爭，以競爭求生存、以競爭求質量、以競爭求效率，提升政府服務供給的整體水平。

2.4 實施目標控制，追求政府效能提升

新公共管理理論認為，政府要采用私營部門成功的管理手段和經驗，如實施明確的績效目標控制、強調成本—效率分析、重視人力資源管理、加強全面質量管理等措施，以結果為導向推動政府效率提升。

2.5 改革公務員制度，創建有事業心的政府

新公共管理理論主張，要通過推行臨時雇傭制度、合同選聘用人制度等，打破傳統的文官法“常任文官無大錯不得辭退免職”之規定，轉變傳統官僚體制下機構臃腫、人員冗雜的慵懶局面，創建有事業心的政府。

作為一套全新的行政管理理論和管理模式，新公共管理理論適應了時代發展的需要，對西方國家的政府職能改革產生了深遠的影響。當前，我國正在進行廣泛而深刻的政府機構改革，作為政府機構重要組成部分的稅務部門，想要突破當下機構改革的困境，提升服務納稅人的質量，加強基層稅務機構的效率，很有必要吸收和借鑒新公共管理理論的理論和實踐成果。只有在成熟而系統的科學理論指引之下，我國基層稅務機構改革才能準確把握方向，循序推向深入，不斷取得成功。

3 科學應用新公共管理理論探索和完善我國基層稅務機構改革

3.1 合理布局稅務機構，降低征稅納稅成本

新公共管理理論認為，政府部門應廣泛采用私營部門成功的管理經驗和手段，特別是成本—效率分析、全面質量管理等舉措，來提升政府效能。因此，稅務部門在撤并基層稅務機構時要以成本—效率分析為基點，通過合理布局來達到成本降低、效率提升的目的。一方面，要考慮降低稅務機關征稅成本。稅務機構撤并不能一哄而上，必須要對保留下來的新稅務所進行科學合理的布局和規劃。基層原先的機構撤并后，新的稅務所管轄范圍擴大，不可避免地要增加新的行政開支，因此，一定要在保證機構撤并后的征稅成本低于原征稅成本的情況下才能考慮機構撤并。另一方面，考慮降低納稅人納稅成本。基層稅務機構的撤并，意味著在空間上拉長了納稅者與稅務機關之間的距離，納稅者為此要付出更多的時間、金錢和精力，納稅成本大大增加。因此，從納稅人角度出發，在機構改革過程中也要考慮找尋一個納稅總成本最低的地點去設置基層稅務所。

3.2 發揮信息技術優勢，提高稅務管理水平

新公共管理理論倡導在政府機關中建立扁平化的組織機構，即通過減少行政管理層次，裁撤冗雜富余人員，來建立一套管理層次少、管理幅度大的組織機構和管理體系。這與我國基層稅務機構改革目標是一致的。基層稅務機構撤并，從本質上來講，是對稅款征收的集中化管理。由于信息技術的成熟，原先由機構撤并、人員減少所帶來的監管和服務真空，現在都可以通過稅收機構的信息化和技術化加以彌補。通過建立稅務管理網絡信息系統，稅務工作人員可以足不出戶就實現對稅源的遠程管理，納稅人也可以從網絡上方便快捷地獲取稅務服務，極大地提升了稅務管理水平。目前，我國正在實施的“中國稅收管理信息系統”，很大程度上就是希望通過稅收信息化的建設，來達到理想的提供公共產品與服務的模式。因此，對于基層稅務機構而言，推進信息化和技術化建設，既是對機構撤并的有效補充，又能進一步推動機構改革，真正實現扁平化組織的建設目標。

3.3 綜合統籌改革進程，循序推進機構撤并

國家行政體制改革是一項復雜而艱巨的工程，作為國家機器中一個重要的零部件，稅務機構改革必須“既要埋頭拉車，又要抬頭看路”，要與國家的整體行政體制改革相配套。這就涉及到對新公共管理理論科學運用的問題，即既要吸收其合理成分，又不能全部照搬，必須結合中國國情實際，適當加以運用。在體制設置上，國家在撤鄉并鎮之后，基本上形成了“省—市—縣—鎮”司機管理體制，鄉鎮職能更趨穩定和健全，因此，在體制上就要將稅務人事、經費、稅收執法“垂直管理”與對管理和服務稅源的“屬地管轄”相結合，充分發揮“條塊結合”的優勢。在改革進程中，由于目前國家的稅收征管體制正在從“申報、代理、稽查”三位一體向“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征管，重點稽查”的新模式轉變，因此，在機構撤并上宜采取因地制宜、分步實施的漸進性改革，在統籌國稅、地稅機構撤并步伐的實踐中亦要如此，才能取得稅收機構改革的最終成功。

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