連片特困地區扶貧中的跨域治理路徑研究*

劉筱紅 張 琳

改革開放30年以來，我國國民經濟發展迅速，貧困人口的絕對數量大幅下降。按世界銀行的統計口徑，1990-2002年我國貧困人口的減少數量達到1.95億人，占同期全球減貧總量的90％以上。截至2006年，我國提前成為聯合國千年發展目標中使貧困人口比例減半的國家。在新的歷史時期，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（以下簡稱新扶貧綱要）要求，將貧困人口的減少與區域發展、社會進步統籌兼顧，集中力量進行14個連片特困地區的扶貧攻堅。這需要我國在既有經驗和現實目標的基礎上，進一步完善區域扶貧的實施路徑。

一、路徑突破：我國扶貧進程中的跨域治理需求分析

1.我國扶貧制度的特點

（1）以經濟領域為先導的資源驅動。貧困形成的原因是多方面的，涵括自然、社會、民族、宗教、歷史、文化等諸多因素，但其外在表現形式都是在人均GDP、人均財政收入、農民人均純收入的經濟指標上低于國家整體的平均水平。因而我國自20世紀80年代中期開始大規模扶貧開發，其主題優先著眼于經濟增長。一方面，集中解決貧困人口的暫時性生活困難，著力夯實貧困區縣的基礎性發展設施，增強其自身經濟資源的市場增值能力，大力提升經濟收入水平。另一方面，對經濟稟賦較好地區實施政策傾斜的“先富”戰略，給予其國家層面財政資源的大力支持，擴大對扶貧地區的轉移支付力度，使涓流效應惠及貧困人群，同時大力推動經濟發達地區的資源輻射帶動，配套進行產業項目、企業布局的有序轉移，有效改善了貧困地區的經濟發展狀況。

（2）以政府主導為重點的政策取向。區域扶貧開發作為當代各國重要的公共治理領域，不僅是政府的重要職能，也是保持社會均衡、和諧、持續發展，克服市場失靈的必要手段。伴隨改革開放的進程，我國逐步建立了“政府主導，社會參與”的大扶貧工作格局。為落實國民經濟“七五”計劃中的扶貧任務而成立的各級政府機構，參與了扶貧政策的制定與執行、扶貧資源的決策與運用的全部流程。在財力上，中央財政撥款以及地方政府財政配套、政策性扶貧信貸成為扶貧開發的主要財力支持，其中政府對貧困地區的扶貧投資歷年占比高達八成。與此同時，各級政府依靠其強大的資源動員優勢大力推動直屬部門和企業、事業單位對貧困地區的定點扶貧、對口扶貧等，積極引導社會公益組織對貧困地區進行項目幫扶。

（3）以目標瞄準為抓手的機制運行。我國扶貧政策實施伊始，即確定了以貧困人口集中的重點區域為突破口的方針，如1994年實施的國家“八七”扶貧攻堅計劃就確定了592個貧困縣作為主要工作對象。隨著扶貧效果的顯現、貧困范圍和人口的縮減，我國2001年的《農村扶貧開發綱要（2001-2010）》及時調整了扶貧政策，將扶貧目標瞄準的單位口徑縮小為14.8萬個貧困村。作為大規模減貧的運行機制，目標瞄準反映了我國貧困人口相對集中的現實景況，這種操作方式不僅提高了政策工具的針對性，同時以基層行政組織來承接具體的政策執行無疑大大減少了扶貧的管理成本。

2.我國扶貧跨域治理的現實需求

（1）扶貧資源規模化需求。對于地方政府而言，盡管現有扶貧的絕對范圍大幅縮減，但連片地區扶貧的實施難度和成本大幅提升。當前貧困集中地區，以新扶貧綱要明確的14個連片特困地區來看，在自然地理態勢上以高原、沙（石）漠、群山為主，并夾雜少數民族聚居區與革命老區、邊疆地區等。這些地區的貧困與以前一些貧困、欠發達地區因缺乏政策扶植、資金支持的制度外緣型成因而導致的貧困有所不同，它們屬于資源缺乏型貧困，如武陵山和大巴山地區人均可耕地嚴重不足，生計資本極度缺乏，往往這些地區又是國家主體功能區、生物多樣性保護區、水源涵養保護區，是被禁止或者限制開發的地區。這種資源極度缺乏型的貧困使得在單個縣域管轄范圍內僅依靠傳統經濟項目帶動勞動報酬率、常規資金利用增進農民收入的扶貧路徑難以持續。這就迫使貧困地區在更大的場域內突破行政藩籬的束縛，主動與周邊地區進行相融互動，尋求資源的綜合開發與規模利用，共享經濟資源，保證區域扶貧發展的能力聚集。

（2）扶貧對象精準化需求。經過近30年的大規模減貧，我國貧困人口分布呈現“小集中，大分散”的特征。隨著戶籍制度的改革、勞動力的流動，我國貧困人群的分散化已成主導性趨勢，甚至一些大、中城市也存在為數不少的貧困人口。與此同時，貧困人口相對聚集程度較高的地區依然存在，只不過在分布上逐步退縮到以村、鄉、縣、市甚至省的邊界結合部。貧困人口已經不像改革之初那樣在較小空間范圍內聚集，也不同于所在地區的貧困狀況呈現完全一致的性狀分布，而是在偏遠的村落或者主要在成片狀、成特殊經濟地理帶狀分布的行政毗鄰區域上存在。跨行政區劃呈片區狀分布的貧困狀況，導致完全按行政區劃扶貧的目標瞄準難以奏效，遠離行政資源核心的邊界地區和群體難以獲得更大的扶貧支持。而這些跨域片區對內、對外的扶貧運作聯系多年來未能有效建立，扶貧項目的申報獲得和資金的運用都存在困難。對此，扶貧措施安排必須與片區扶貧的現實需求相互配合，針對扶貧對象跨片區分布狀況在政策配套上進行點面結合，保障扶貧效果的最優化。

（3）公共服務統籌化需求。現實中特困地區主要的狀態是地域偏遠、交通閉塞、資源匱乏、生態環境惡劣，缺乏生存條件，容易因災致貧。這些地區在經濟社會發展方面也存在區域社會事業滯后、公共服務欠缺、支柱產業缺乏、可持續發展能力不足等問題。這種深度貧困、特殊困難的狀態僅憑一地縣鄉政府的努力很難得到改善，而且扶貧項目難度較大、投入成本高昂。如交通基礎設施建設是跨區域項目，具有極強的公共服務“外溢性”，本地財力無法全部滿足，需要省級乃至國家統籌計劃；支柱產業的規模化也需要周邊縣市的協同設計來實現規模化布局的效果。對于一些特困地區因自然因素必須整體搬遷異地安置扶貧的情況，更是需要建立移民安置新區的地方政府的配合，這是政治、經濟、社會等多重層面的跨域政府合作的系統工程。國家應加大對連片特困地區基礎設施建設和民生事業的投入與轉移支付，具體的操作性問題要上升到區域發展戰略層面上予以設計，進行區域性公共服務整體規劃，形成整合資源的有效的跨域治理扶貧路徑。

經過近30年的扶貧運作，我國原有的扶貧路徑從建立到逐漸成熟，取得了舉世矚目的成績，但在新的時代背景和發展條件下也表現出一些制度性缺陷，無法滿足貧困地區經濟社會持續發展的現實需求，亟須打破固有的路徑依賴。

二、制度變遷：我國扶貧實施中的跨域治理政策安排

1.我國扶貧制度變遷的原點分析

我國扶貧制度在建立初始是與當時的經濟發展水平相適應的。在20世紀80年代，計劃經濟向市場經濟轉軌過渡，區域經濟發展水平較為薄弱，區縣之間從經濟合作到社會事務聯系較少，甚至處于相互競爭的博弈關系，這就造成了基于行政區劃、地域邊界為基礎的內向型地方政府治理方式。特別是我國受單一制傳統的影響較深，地方之間的橫向關系長期以來變革進程緩慢，無法建立有效機制來處理扶貧等區域公共事務中形成的交易費用問題。在這種情況下，優勢地區對貧困地區的主動輻射很難實現，貧困地區之間通過協同合作來達到利益互補也很難實行。地方經濟的不發達、管理的內向型、機制的不健全，使得區域關系完全依靠中央行政權力結構而產生，形成所謂“全國一盤棋”的管理體制。由此，扶貧開發的實施必然需要中央統籌全部資源，建立對上百個貧困縣的單向性制度供給。即使在90年代之后，對口支援方式在扶貧開發中廣為使用，也多為中央或上級政府的行政性制度安排。

隨著改革開放進程的加快和地方經濟的不斷發展，中央不斷向地方下放權力，尤其是1994年分稅制改革之后，地方政府逐步成為具有相對獨立的利益主體，在地方治理方式上逐步顯示能動性特點。不僅在經濟上地區之間的主動聯系得到加強，而且政府不斷嘗試改變行政實踐的運作方式和主導內容，打破區域本位主義的掣肘，積極面對本地民眾的社會公共需求。在地方政府扶貧開發實施過程中，市場層面對資源要素和民眾層面對公共服務的區域整合需求凸顯，需要在中央常規性、一般性的幫扶優惠政策之外進行因地制宜的路徑設計。而我國現有的扶貧政策明顯存在對特殊困難地區整體性脫貧的制度需求滿足不夠的問題，不能發揮地方政府的自主參與性、統籌互動性來應對區域扶貧事務的共同治理，缺乏區域整體協作能力。此時，上級政府固有的某些強制性制度安排，以及對口支援、物質調撥等扶貧措施，在一定程度上違背了區域地方政府的利益訴求和行為偏好，從扶貧運作上也不是最優的資源配置形式，其邊際效益遞減。①因此，現行扶貧制度與社會發展的不相適應，必然會發生制度的變遷。

2.我國扶貧制度變遷的政策設計

基于片區進行扶貧的政策設計始于扶貧開發的中期。由于當時跨域治理的需求并不迫切，這種政策設計主要是作為一種統計層面的地理區位分類。20世紀90年代后，地方政府管理轉向善治理念，政府不僅重視內部管理技巧的改進，更重視對管理外部環境變化的回應。地方政府從過去面對單一行政區域內的問題，轉變為面對復雜多面的跨部門、跨區域事務。貧困問題，尤其是部分深度貧困地區的問題，呈現跨域治理的特征：一是貧困問題在多個行政區域間高度滲透且不可分割，如烏蒙山片區覆蓋了云貴川38個縣市，秦巴山片區涉及了周邊6個省的行政區劃；二是貧困問題牽涉多個行政區域利益主體，在跨區域的扶貧實施中，只有跨域治理的扶貧政策才能解決目前行政架構下不同行政主體對資源聚集中心爭奪和產業布局銜接的問題。基于片區進行跨域治理的扶貧策略已經成為扶貧開發現實需求的化解手段，迫切需要從制度層面進行整體安排。

基于片區進行跨域治理的扶貧政策設計成為我國扶貧開發進程中的一項重大制度變遷，將會從實踐上提升扶貧的成效。2011年11月，中央扶貧開發工作會議提出“著力推進集中連片特殊困難地區扶貧攻堅”，中央財政專項扶貧資金新增部分主要用于連片特困地區。其后新扶貧綱要也進一步確定扶貧開發的重點對象是連片特困地區，以縣為瞄準工作對象的扶貧機制，將逐步淡化，直至取消。片區扶貧跨域治理是我國扶貧制度變遷過程中新的戰略安排，雖然當前國家扶貧開發工作重點縣的支持政策仍被保留，規模也維持為592個，但不難發現，連片特困地區有340個縣，占到一半以上，覆蓋了我國絕大部分貧困地區和深度貧困群體。這充分體現了國家一方面總結了以往以區域開發帶動項目扶貧進而促進人口脫貧的成功經驗，另一方面把相鄰地理區域貧困縣連接起來，統籌進行片區層面扶貧規劃，既照顧了自然、人文、社會等相似成因的貧困地區采用基本相同的扶貧措施，實現扶貧資源跨域共享，節約扶貧開發成本，也可使其在扶貧舉措上相互協同配合，解決制約片區扶貧開發的共性問題，實現扶貧的整體推進，加快國家實現共同富裕的步伐。

連片特困地區扶貧跨域治理的政策體系有效保障了我國扶貧制度演進過程中制度變遷的價值與效率。第一，從公共事務的跨域性、完整性出發進行制度安排，以公共事務作為其價值導向，最終增強了主體間的合作效果。每個特困連片區域兼顧實際困難類型和貧困成因，選擇一個業務針對性強的中央部委負責具體聯系，進行跨省統籌協調。如國家民委聯系多民族聚居的武陵山區，水利部聯系缺水的滇桂黔石漠化區，能夠督促、指導片區跨省規劃的有效實施。第二，打破行政分割，發揮區位比較優勢，擴大治理范圍，促進了區域扶貧與社會協同發展的綜合效益。從重慶片區出臺的扶貧規劃來看，一方面鼓勵省域內12個國家扶貧工作重點縣突破縣鄉行政區劃界限，以交通為紐帶，加強與周邊省市經濟區域合作，以利于形成區域經濟的規模化；另一方面利用“各省（自治區、直轄市）可自行確定若干連片特困地區，統籌資源給予重點扶持”的國家政策，把萬州、涪陵、南川、開縣、忠縣納入武陵山片區、秦巴山片區的省級規劃，促進扶貧資源的科學配置，發揮產業發展和城鎮化建設帶動貧困地區發展的聯動機制，體現對三峽后續工作的規劃和增強萬州中心城市輻射的功能。第三，參與主體多元化，鼓勵在原有行政體制的基礎上引入市場機制、合作機制等，整合非政府組織、經濟組織、社會公眾的扶貧資源，共同參與片區扶貧跨域治理，達到了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體的扶貧成效。

三、制度創新：我國扶貧戰略中的跨域治理路徑構建

連片特困地區扶貧開發跨域治理，需要進一步完善和創新扶貧制度的實施路徑，保障人口脫貧與區域發展、社會進步的統籌兼顧。

1.優化區域扶貧跨域治理的組織耦合

在片區扶貧跨域治理中，首要問題是使新型扶貧制度的價值與效率落實在地方政府的組織架構之中。威廉姆森的交易費用經濟學認為，一項制度的重要性在于降低交易費用，“將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結構以一種能夠將交易費用最小化的方式區別地組合起來”②。在地方治理的傳統研究中，市場與科層制被視為兩種有效的治理制度，但實踐的結果往往證明市場失靈與科層壁壘對效率造成損害。為了解決該問題，組織間網絡理論被廣泛運用于公共行政治理中，成為一種集體行動的邏輯，“行為主體之間在長期的交易過程中所形成的一種互相依賴的聯系，通過這種建立在互相依賴基礎上的資源傳遞、知識技術擴散等，最終實現了資源的優化配置”③。

從我國地區跨域治理組織合作形式看，當前主要有首長聯席會議（如東北四城市市長峰會）、區域委員會（如西南協調會）、區域策略伙伴協作（如長株潭城市群）、超級城市體（如珠三角都市圈）、同城化（如廣州、佛山）等類型，其分類標準主要基于組織耦合的程度，如聯系的頻次、合作的級別、協作的內容、區劃的調整等。一般而言，地方政府組織間的耦合會隨著經濟密切聯系向政治、社會等方面逐漸加深，并有可能涉及區劃整合的事項，漸進完善合作的常態性法律規制框架。在集中連片地區扶貧跨域治理中，可以借鑒在經濟等領域合作的經驗，實現以跨省片區為組織單元進行大規模扶貧的治理模式。第一，在各個片區區域發展與扶貧攻堅規劃的制定中，建立由負責聯系部委牽頭的首長聯席會議，完善跨域扶貧治理決策層面的橫向互動平臺。第二，在各個省級扶貧攻堅規劃的推進中，建立由部委派駐片區聯絡員、具體業務職能部門、縣區主管領導、毗鄰區域協調員組成的區域委員會，優化跨域扶貧治理管理層面的業務網絡關系。第三，在各縣區扶貧攻堅規劃的實施中，積極推動相鄰區縣直接建立跨域扶貧治理業務層面的區域策略協作，共同規劃產業布局、基礎設施，對接公共服務與統籌社會保障。

2.推動區域扶貧跨域治理的規劃整合

區域扶貧跨域治理中的規劃整合是在兩個以上地方政府之間進行的發展規劃協調與銜接，包括整體規劃、產業布局規劃、土地與城鎮發展規劃、政府公共服務與基礎設施規劃等。由于貧困地區生態環境脆弱、城市化水平不高、基礎設施建設薄弱，各區縣地方政府雖然一直努力爭取更多的發展資源以及優惠的政策扶持，但單個行政單位的獨立扶貧運作受制于區位環境與規模總量，無法產生支持可持續增長的經濟動能。而招商引資、市場管理中“以鄰為壑”的地方保護政策直接導致了重復建設、資源浪費的局面，使區域發展在零和博弈中付出極大的成本代價。連片貧困地區的區縣之間客觀上存在著各自的優勢和不足，規劃上的整合可以實現彼此之間優勢互補、錯位競爭，在更大范圍內優化配置有限的扶貧資源，避免內部競爭所帶來的無效耗損。因此，扶貧跨域治理以提升區域整體脫貧能力為目標，統一的區域整合規劃就成為打破行政區劃界限、提升區域實力的重要保證。國際、國內經驗均證明了這點。從國際經驗來看，美國曾經建立了橫跨7個州的“田納西流域管理局（TVA）”，并授予其全面規劃、開發、利用該流域地區內各種資源的權力，這在一定程度上改善了區域民眾整體生活質量，優化了社會綜合發展水平。從國內實踐來看，滬蘇浙25個城市2010年共同制定了我國首個跨省級行政區區域發展規劃，《長江三角洲地區區域規劃》保證了城市間差異化定位和區域整體實力增強。

在片區扶貧跨域治理中，跨區域規劃整合需要從整個片區發展的戰略高度出發，進行統一規劃布局、統一分工協作、統一要素市場，從而在區域統籌發展的基礎上實現整體脫貧。具體來看，第一，著力解決規劃整合的先導領域。貧困地區的統籌發展應當明確區域的差別定位和優勢領域，謀求經濟協作以創造合作基礎，優先以增強地方協作能力為主導方向，逐步拓展規劃整合領域，解決單個地方政府無法承擔的公共責任，推動區域經濟一體化向管理協同化、服務均等化等縱深領域發展，進而形成區域自主治理網絡，實現區域治理的協同整合。第二，注重規劃整合的協同能力。一般來說，跨越行政邊界的行為在較低的行政層級相對容易，而到省級以上則會遭遇較多規制和程序的規范化束縛，協同規劃的能力受到明顯的行政流程影響。特別是在當前一些深度貧困區域，區域統一市場沒有形成，對行政執行中碎片化問題缺乏以經濟效率為動力的化解機制，在此情況下，有必要先從省域內的規劃整合入手，積累合作經驗，以便使基層政府較容易獲得上級政策支持來推動合作的開展。當然，有些貧困地區雖然跨越省域，但由于地理分布、文化傳統等方面與周邊區域更為接近，也能夠增強協同能力，提升規劃整合的可行性。第三，約束規劃整合的主體數量。區域規劃整合主體間的前期調研和科學論證會導致時間成本的耗費，充分溝通、交流及談判會增加交易的成本，后期的監督制約也需要管理成本。因此，在我國扶貧制度轉變初期，不能過于擴大合作區域的邊界范圍，應當逐步嘗試縣級之間的雙邊合作規劃，漸次拓展到多邊的區域整體合作。

3.完善區域扶貧跨域治理的運作流程

（1）應當在各個地方政府之間進行利益整合。個人之間、組織之間或者其他主體之間只有具備利益的相容性，集體共同行動才具有合理的動因和合作的基礎。目前，在貧困區域面臨扶貧制度變遷的現實背景下，地方政府間關系受到地方層面緊抓發展機遇的誘致性動因和國家層面優化扶貧效果的強制性動因的雙重影響。在區域扶貧開發中地方政府越來越意識到彼此間的依存關系和協同的必要性，逐步從利益共識強化為利益整合，最終實現跨域治理協同行動。為此，在區域扶貧中需要強化三大類型的利益整合：一是互助型利益。由于連片特困地區生態環境脆弱、發展資源稀缺，扶貧開發的基礎是各地共同強化現有資源保護，這種利益的實現既要求行動的一致性，也應當注意給“弱勢”地方以必要支援，采取政府間轉移支付來增強合作能力，避免因為過度追求本位主義導致“公地悲劇”。二是共享型利益。貧困地區政府間必須通過資源整合來共享基礎設施和溝通發展信息，實現區域整體效應的實現，促成雙方共同福利的帕累托最優。因此在對區域扶貧項目中的重大問題進行決策時，地方政府需要積極利用協商民主的治理形式，“進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，既體現民主、保證效率，又注重公平、避免內耗和惡斗”④，政府間要通過自由平等對話來化解矛盾、消除沖突，消除信息的不對稱，降低盲目競爭的可能，保證公共理性和普遍利益的實現。三是交易型利益。在區域扶貧過程中兩個地方的政府可以打破行政區劃界限，讓渡自身優勢資源，從而獲得對方其他利益補償來促進自身發展，如我國的移民外遷安置、水資源使用權轉讓以及最近幾年許多地方扶貧中采用的區域間“飛地經濟”形式。在對連片貧困區域的整體開發中，需要對地方擁有區域資源權益進行制度層面的確權保護，通過資源稅等法律法規及其實施細則來保障貧困地區對資源使用與收益的權利，努力減少國家強制性計劃在區域間進行資源配置，更多通過區域政府間產權市場交易的形式進行利益整合與行政協作，推進水資源使用、建設用地配額、污染物排放等方面權利的有償流轉與開發，充分激活貧困地區可支配的交易型利益，實現比較優勢和區域整體效率。

（2）應當構建各個地方政府之間議題協商機制。美國學者羅伯特·阿格拉諾夫和邁克爾·麥圭爾認為，面向未來的區域政府治理應當摒棄過去那種對抗競爭的游戲規則，讓位給以利益共享、共同責任和互相尊重為基礎的區域發展模式，即在地方政府之間形成一種共同進行政策制定的橫向協作性公共管理活動，“這樣的安排不僅僅是協調機制，也是解決單個組織不能解決的問題的方式”⑤。當前我國連片特困地區跨域扶貧的工作大多停滯于合作協議或者規劃意向的簽訂階段，除了各地未能形成有效的利益整合之外，其主要原因是運作流程中缺乏預設的協商機制，未能妥善解決合作過程中管理和操作層面的細節問題。在區域扶貧跨域治理中，建立議題協商機制應從幾個方面著手：一是在內容上，解決區域扶貧項目中成本分攤、利益補償、資源互補、責任共擔的問題。二是在方法上，通過談判、磋商，甚至適當妥協，對合作方案進行可行性調適，積極尋求合作戰略的實施辦法。三是在形式上，可借鑒西方國家經驗，建立由非政府組織或者地區商會主導的區（流）域委員會來協調政府間的立場，并由這一具有準政府色彩的機構來執行相關項目。當然也可以采用我國地方以往的實踐模式，在參與合作的地方政府層級之上建立一級虛化的管理委員會來協調區域發展，這需要注意由此而產生的機構膨脹和體制固化所帶來的效率低下。湖南省龍山縣與湖北省來鳳縣采取了一種較少依賴上級政府而直接形成跨省域雙邊協商機制：在協商制度層面，明確了縣域負責人為成員的龍鳳先行區合作共建領導小組，簽訂了《關于推進龍山來鳳經濟協作示范區發展合作框架協議》。在協商運行層面，規定了每季度召開一次副縣級以上聯席會議，落實各階段區域協商項目的推進。在協商內容層面，提出了治理酉水河環境污染、統籌毗鄰城區建設規劃、推進公共服務一體化等事項。在協商保障層面，兩縣人大、政協調研呼吁，宣傳部門形成輿論氛圍，專家顧問團編寫合作總體規劃，爭取兩省上級部門的政策支持，最終獲得國務院批復將龍山來鳳一體化建設上升為國家發展戰略。⑥該機制已成為發揮下級政府自主性協同互動的成功范式。

4.建立區域扶貧跨域治理的執行保障

（1）注重制度創新，以政策支持來化解區域合作的體制障礙，保障合作機制穩定運行。我國地方政府之間關于區域合作的行政協議，包括區域扶貧中的合作問題，都缺乏法律層面的明確指引，“往往會使得地方政府注重走‘上級路線’而忽視同級政府間的合作……這種制度安排的缺失往往使得地方政府間難以實現實質性的磋商，政府間協助也受到嚴重限制”⑦。因此，在實踐中制定相關法律，明確區域扶貧合作中各方主體責權利，為區域扶貧跨域治理提供執行保障十分必要。我國應借鑒西方國家允許地方政府間自主簽訂“州際協定”的經驗，中央要應對地方間越來越頻繁的區域間立法需求，規范地方間協定的訂立主體、程序、效力等方面的問題，為即將大范圍實施的連片區域扶貧提供政策依據。

（2）建立高層次跨域治理仲裁制度，解決區域合作協議或者區域規劃得不到有效執行或者選擇性執行問題。通過成立一個中央層面對地方政府間競爭的裁決機關，可以解決區域協調組織權威性不夠、所形成的方案往往形同虛設而得不到有效遵守的問題。⑧有必要修改完善《中華人民共和國行政訴訟法》，允許相關利害關系人對區域扶貧執行中違反合作協定和政策規范的抽象行政行為進行行政訴訟，通過責任追究來制約行政行為的隨意性，減少決策失誤造成的區域發展損失。

（3）增強區域政府間以信任和互惠規范為核心的社會資本，推動地方政府扶貧合作行為有效協調。“社會資本能夠增進交易的可重復性，減少機會主義動機；能夠形成社會互相信任的機制，為政治和經濟交易提供便利；能夠擴大信息交流，建立和傳遞信譽。”⑨通過地區間多元、多維的信息溝通機制，增強政府以及公眾對區域合作的了解，減少合作中由于信任缺失而導致的重復無效決策以及單方行為產生的惡意競爭，減少區域扶貧跨域治理制度執行中的阻礙和代價。

注釋

①許源源、李小飛：《論地方政府合作扶貧的構建》，《農業考古》2008年第3期。②O.E.Williamson，"The Institution of Governance"，A-merican Economics Review，Vol.88，No.2，1998.③張緊跟：《當代中國地方政府間橫向關系協調研究》，中國社會科學出版社，2006年，第23頁。④唐忠義、張英：《協商民主在區域一體化建設中的地位與作用——以武漢城市圈建設為例》，《湖北社會科學》2010年第8期。⑤［美］羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協作性公共管理：地方政府新戰略》，鄞益奮、李玲玲譯，北京大學出版社，2007年，第74頁。⑥李志強：《龍山來鳳經濟協作示范區第三次聯席會議在湖北來鳳召開》，http://www.iwuling.com/column/yaowenjujiao/jingji/xiezuodongtai/2012/0330/2159.html，2012年3月30日。⑦何淵：《中國特色的區域法制協調機制研究》，上海人民出版社，2010年，第158頁。⑧劉亞平：《當代中國地方政府間競爭》，社會科學文獻出版社，2007年，第255頁。⑨郭熙保、張克中：《社會資本、經濟績效與經濟發展》，《經濟評論》2003年第2期。