公民權(quán)利保障與政府信息公開制度構(gòu)建*

嚴(yán)仍昱

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實(shí)施已五年有余，我國政府信息公開制度建設(shè)取得了一些成效。與此同時(shí)，也出現(xiàn)了許多因信息不公開、公開不及時(shí)、公開不充分而引發(fā)的負(fù)面案例，如三鹿奶粉事件、郭美美事件、8·24哈爾濱陽明灘大橋匝道側(cè)翻事件以及“微笑局長”事件等信息披露中的遮遮掩掩，均引起了公眾的質(zhì)疑和不滿。北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國行政透明度觀察報(bào)告·2011—2012年度》顯示，被測評的42個中央部委的行政透明度平均得分只有60.4分，及格率只有54.8%。然而這還是《條例》實(shí)施以來測評對象行政透明度平均分的首次及格，前兩次平均得分只有46.1和51.2。①這些情況的存在需要我們重新審視政府信息公開制度及其實(shí)踐，以發(fā)現(xiàn)其中的不足并力圖完善之。

一、邏輯起點(diǎn):保障公民權(quán)利

我國公民享有憲法和法律規(guī)定的諸多權(quán)利，但由于體制和機(jī)制不健全等因素的影響，有些權(quán)利往往落不到實(shí)處。公開掌握在政府手中的信息當(dāng)然不是為了保障政府權(quán)力，而是為了更好地保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和各種經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

1.政府信息公開是保障公民知情權(quán)的內(nèi)在要求。所謂知情權(quán)，是指公民、法人及其他組織依法對國家機(jī)關(guān)要求公開某些情報(bào)的權(quán)利和不受妨害地獲得國家機(jī)關(guān)公開的情報(bào)的自由。②公民享有知情權(quán)是源于人們對公民權(quán)利與公共權(quán)力之間關(guān)系的理解。政府權(quán)力來自人民的授予，政府受人民的委托行使主權(quán)，人民知曉政府行使權(quán)力的狀況是理所當(dāng)然的事情。黨的十八大報(bào)告明確提出，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。這是黨的代表大會首次明確提出保障人民知情權(quán)的要求和目標(biāo)，為今后我國人民的知情權(quán)保障工作指明了方向。在我國，雖然沒有法律法規(guī)明文規(guī)定知情權(quán)，但在《憲法》中含有知情權(quán)的暗示。《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，第二十七條“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”等規(guī)定都暗示:因?yàn)橐磺袡?quán)力屬于人民，所以人民有權(quán)知道一切國家機(jī)關(guān)和工作人員行使權(quán)力的行為。很顯然，政府信息公開是保障公民知情權(quán)的內(nèi)在要求。

2.政府信息公開是保障公民監(jiān)督權(quán)的必要前提。《憲法》第四十一條對公民的監(jiān)督權(quán)作了明確規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。我國人民主要是通過間接民主的方式，選舉自己的代表組成各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)，代替人民行使當(dāng)家做主的權(quán)力。人民必須通過各種途徑和形式對國家機(jī)構(gòu)及其工作人員行使權(quán)力的過程實(shí)行監(jiān)督，以保證他們不折不扣地代表人民行使權(quán)力，全心全意為人民服務(wù)。上述的批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告和檢舉權(quán)都是人民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)利。人民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，前提是知曉他們是如何行使權(quán)力的，如果連這一點(diǎn)都不知道，談何監(jiān)督?因此，政府信息公開是保障公民監(jiān)督權(quán)的必要前提，沒有公開就沒有監(jiān)督。

3.政府信息公開是公民謀求經(jīng)濟(jì)利益的基本條件。政府信息是政府在行使權(quán)力過程中制定和獲取的公共資源，其中蘊(yùn)含著大量的與利益密切聯(lián)系的無法估量的價(jià)值，充分利用和開發(fā)這些信息則意味著可以創(chuàng)造更多更好的物質(zhì)和精神財(cái)富。在信息化時(shí)代，公民不掌握有關(guān)信息，如物價(jià)信息、教育信息、就業(yè)信息、醫(yī)療信息、各種風(fēng)險(xiǎn)信息等，就無法更好地維護(hù)和增進(jìn)自身利益。在利益與信息緊密聯(lián)系的今天，集聚全社會信息資源總量80%的政府信息資源，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的狀況和水平，它們比一般的信息資源更有價(jià)值，質(zhì)量和可信度更高。③因此，不掌握政府信息對于一個現(xiàn)代公民而言意味著利益損失。公開政府信息，公民就可以根據(jù)獲取的信息分析市場，考察社會，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并對掌握的信息進(jìn)行利用和開發(fā)，據(jù)此合理地安排自己的各種經(jīng)濟(jì)和社會活動，并對自身未來發(fā)展進(jìn)行有效預(yù)期，從而增進(jìn)自己的福利。可以說，政府信息公開是公民謀求自身經(jīng)濟(jì)利益的基本條件。

二、制度困境:缺失公民權(quán)利視角

政府信息公開實(shí)踐中，發(fā)生有公民權(quán)益受損后公民維權(quán)困難的現(xiàn)象。政府信息公開的制度設(shè)計(jì)缺失公民權(quán)利視角是公民維權(quán)困難的根源。

1.政府信息公開的價(jià)值取向困境。價(jià)值取向是制度建設(shè)的靈魂，它既是制度建設(shè)的起點(diǎn)，又是制度建設(shè)的落腳點(diǎn)，明確制度建設(shè)所要保護(hù)的主體利益，并且貫穿于整個制度體系。我國政府信息公開制度所確立的價(jià)值取向并不統(tǒng)一，這一制度從根本上要保障誰的權(quán)益也不很清晰。《條例》第一條規(guī)定:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，制定本條例。”顯然，這一規(guī)定意味著政府信息公開具有三個價(jià)值取向，但是即便如此，仔細(xì)分析，這三個價(jià)值取向仍具有不確定性，表現(xiàn)在以下三個方面:第一，“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，這不是對公民權(quán)利的一種確證，而是對公民獲取政府信息的途徑進(jìn)行規(guī)定，即“依法獲取”。其中“依法”依的是《條例》及其相關(guān)法律法規(guī)，這意味著公民能在多大程度上獲取政府信息與這些法律法規(guī)的完善程度有關(guān)，是不確定的。第二，“提高政府工作透明度，促進(jìn)依法行政”，這是政府當(dāng)然的義務(wù)，也是政府建設(shè)的目標(biāo)，但不是對公民權(quán)利的確證。第三，“服務(wù)人民群眾的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動”，這實(shí)際上是對公民權(quán)利的一種限制，即這一規(guī)定內(nèi)含著政府可以不公開與人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動無關(guān)的信息的暗示，將選擇權(quán)把持在政府手中。正是因?yàn)閮r(jià)值取向不明確，缺失公民權(quán)利這一基本視角，導(dǎo)致政府信息公開實(shí)踐中公民維權(quán)陷入困境。

2.政府信息公開的范圍困境。《條例》第九條對政府主動公開的信息范圍作了籠統(tǒng)的列舉:“行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開:涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;需要社會公眾廣泛知曉或者參與的;反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的;其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。”《條例》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣以及設(shè)區(qū)的市的政府信息公開的范圍雖然也作出了大致的規(guī)定，但是總體上看，政府主動公開的信息范圍比較籠統(tǒng)，缺乏剛性，不利于公民獲取政府信息，卻為政府有選擇地公開信息提供了便利。同時(shí)，《條例》第十四條對不能公開的信息用排除方法進(jìn)行了規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”。而什么是“國家秘密”的判斷依據(jù)主要是《保密法》第二條的規(guī)定，“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)”。《保密法》對“國家秘密”的界定也是以模糊籠統(tǒng)的方式進(jìn)行的，這導(dǎo)致公開哪些信息的決定權(quán)最終掌握在政府手中。相應(yīng)地，政府部門往往以“涉密”為理由拒絕公開相關(guān)信息，這對公民維護(hù)自身權(quán)利造成了嚴(yán)重阻滯。

3.政府信息公開的程序困境。《條例》第十六條規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所”，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”。即國家檔案館和公共圖書館被納入到政府信息公開體系之中。然而，這一條款沒有對政府報(bào)送信息的范圍、時(shí)間及相關(guān)責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，因此這一規(guī)定對政府行為不會產(chǎn)生實(shí)際約束力，隨之而來的就是公民通過國家檔案館和公共圖書館獲取政府信息的途徑存在被虛置的可能性。《條例》第二十三條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開。”這一規(guī)定將“對公共利益是否造成重大影響”的判定權(quán)交給了政府，而這是基于結(jié)果的一個判定，具有較強(qiáng)的主觀性，在公共利益內(nèi)涵界定不明晰，對政府行為未作任何規(guī)范，以及對公民尤其是第三方權(quán)利未安排任何補(bǔ)救措施的情況下，將作出這個判斷的權(quán)力交給政府，不利于公民維護(hù)自身權(quán)利，公共利益還有可能成為政府維護(hù)自身利益的幌子。政府信息公開中諸如此類的權(quán)力與約束不對等的情況較為普遍，這對公民維護(hù)自身權(quán)利造成了不便。

4.政府信息公開的救濟(jì)困境。《條例》第三十三條其中規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)”;“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。這對政府信息公開救濟(jì)途徑進(jìn)行了安排，但這種安排是對通過司法途徑維護(hù)權(quán)利的公民資格的嚴(yán)格限制。這是因?yàn)?第一，公民只能針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為申請行政復(fù)議或訴訟;第二，公民只能針對具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的才能申請行政復(fù)議或訴訟。除此之外，行政機(jī)關(guān)即使沒有履行法定的信息公開義務(wù)，公民也只能進(jìn)行舉報(bào)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見國辦發(fā)〔2008〕36號》第十四條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供。”這一規(guī)定成為對申請人資格的嚴(yán)格限制。正因?yàn)槿绱耍罡呷嗣穹ㄔ盒姓ジ蓖ラL、《條例》司法解釋起草人李廣宇曾透露，有接近半數(shù)的信息公開行政訴訟被法院拒之門外。④政府信息公開是政府的法定義務(wù)，任何公民都有權(quán)獲知政府可以公開的任何信息，并據(jù)此對政府進(jìn)行監(jiān)督，而這一規(guī)定顯然是忘卻了政府權(quán)力的真正主人是誰。

三、解決路徑:以公民權(quán)利制約公共權(quán)力

1.以保障公民權(quán)利作為政府信息公開的基本價(jià)值取向。任何制度建設(shè)首先要確立基本的價(jià)值取向，即明確制度建設(shè)要保護(hù)誰的權(quán)益。隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，公民對公共權(quán)力進(jìn)行實(shí)際控制的愿望日益強(qiáng)烈，而公民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)即是對公共權(quán)力的有效約束。政府信息公開是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要內(nèi)容和標(biāo)志。政府信息越公開，公開得越充分，也就意味著民主政治發(fā)展水平越高，人民對政府進(jìn)行實(shí)際控制的可能性越大。無論是從政府權(quán)力來源看，還是從現(xiàn)代民主政治發(fā)展進(jìn)程看，保障公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為政府信息公開制度建設(shè)的基本價(jià)值追求。以保障公民權(quán)利為價(jià)值取向重塑政府信息公開制度，就是要使政府信息公開模式由權(quán)力型向權(quán)利型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利對公共權(quán)力的有效制約。

2.盡快出臺《政府信息公開法》和修訂相關(guān)法律法規(guī)。世界各國多采用法律形式對政府信息公開進(jìn)行立法，如日本的《信息公開法》，韓國的《信息公開法》，美國的《信息自由法》和《隱私權(quán)法》，而瑞典的《出版自由法》和《表達(dá)自由法》都屬于憲法性法律文件，法律位階更高。他山之石，可以攻玉。應(yīng)借鑒他國的立法經(jīng)驗(yàn)，盡快制定出臺《政府信息公開法》。《政府信息公開法》必須以保障公民權(quán)利為立法價(jià)值取向，政府信息公開的一切法律條款都必須基于有利于保障公民權(quán)利進(jìn)行設(shè)計(jì)。由《政府信息公開條例》變?yōu)椤墩畔⒐_法》，改變的不僅是立法位階，更重要的是立法主體從政府變?yōu)槿珖嗣翊泶髸⒎ㄒ曇案鼘拸V，更有利于保障公民權(quán)利。同時(shí)，還需要對已有的相關(guān)法律法規(guī)如《保密法》和《檔案法》進(jìn)行修訂。通過對《保密法》進(jìn)行修訂，明確界定“國家秘密”范圍，可以適當(dāng)限制政府在信息公開中的自由裁量權(quán)。同時(shí)對《檔案法》也要適時(shí)進(jìn)行修訂，以進(jìn)一步完善政府信息保存和發(fā)布的配套機(jī)制。

3.明確政府信息公開的例外事項(xiàng)。《條例》以列舉方式籠統(tǒng)地界定政府信息公開范圍的同時(shí)，又授予政府判斷政府信息公開可能產(chǎn)生的“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”這一后果的權(quán)力，這就為政府有選擇地公開信息提供了制度保障。要改變當(dāng)前政府信息公開困局，政府信息公開必須以滿足公民最大限度地獲知信息為出發(fā)點(diǎn)，明確政府信息公開范圍，盡量壓縮和限制政府在信息公開中的自由裁量權(quán)。因?yàn)楸仨毠_的政府信息非常龐雜，完全明確不具有可操作性，而涉及例外事項(xiàng)的政府信息內(nèi)容相對有限，因此，用列舉和概括兜底的方法明確規(guī)定政府信息公開中的例外事項(xiàng)比較方便可行，而且可以克服單獨(dú)使用列舉法的僵化，保持法律的靈活發(fā)展性。這也是政府信息公開工作做得比較好的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的常見做法。除了例外事項(xiàng)的其他政府信息，都必須公開，以最大限度地保障公民權(quán)利。

4.構(gòu)建規(guī)范、便民的政府信息公開程序。首先，程序必須規(guī)范化，具有可操作性。如《條例》第十四條規(guī)定了政府審查信息的權(quán)力，但沒有對政府審查信息的程序進(jìn)行規(guī)范，這對公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)存在著潛在的不利因素。從制度完備的角度看，政府審查信息的依據(jù)、過程及結(jié)果有必要公開，同時(shí)必須備案。如果要公開的政府信息涉及第三方權(quán)益的，必須在程序設(shè)計(jì)中切實(shí)做到保護(hù)第三方權(quán)益。其次，必須加大財(cái)政投入。力求所有層級政府均建設(shè)有效運(yùn)行的電子網(wǎng)絡(luò)信息平臺和電子網(wǎng)絡(luò)申請平臺，避免出現(xiàn)“空城”現(xiàn)象;同時(shí)，要簡化以申請方式公開政府信息的流程，及時(shí)回復(fù)公民申請。最后，在政府信息主動公開程序設(shè)計(jì)中，要規(guī)定政府必須在指定出版物及政府網(wǎng)站上公布政府相關(guān)信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息，使公民方便、快捷地獲知政府信息。

5.建立公民資格不受限制的政府信息公開救濟(jì)機(jī)制。政府信息公開制度建設(shè)的根本目的在于保護(hù)公民權(quán)利，公民一旦在政府信息公開中權(quán)利遭受侵害，制度安排當(dāng)然要提供足夠的維權(quán)渠道和方式方法。我國現(xiàn)行的政府信息公開制度對可以獲得法律救濟(jì)的權(quán)利主體范圍進(jìn)行了極大限制，這必然助長政府在信息公開中的隨意性。國家一切權(quán)力屬于人民，任何公民都有權(quán)對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，而監(jiān)督的前提是知情。因此，獲取政府信息，了解政府行為并對政府行為進(jìn)行監(jiān)督是每一個公民最基本的權(quán)利。同時(shí)，政府信息是公共資源，屬于公共產(chǎn)品，政府有義務(wù)提供給所有需要的公民進(jìn)行消費(fèi)。因此，在政府信息公開救濟(jì)制度設(shè)計(jì)中應(yīng)該規(guī)定，公民請求行政機(jī)關(guān)提供可以公開的任何政府信息遭到拒絕，或者政府在信息公開中有不遵守法律規(guī)定的行為，任何公民都可以成為原告，這樣才能更好地維護(hù)公民權(quán)利，形成以公民權(quán)利制約公共權(quán)力的約束機(jī)制，督促政府勤政和廉政。

6.進(jìn)一步規(guī)范政府信息公開責(zé)任追究機(jī)制。《條例》第三十四和三十五條對政府信息公開工作的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)范。其中有兩方面的規(guī)定不利于對政府行為進(jìn)行約束:一是行政責(zé)任追究主體。《條例》規(guī)定行政責(zé)任追究主體為監(jiān)察機(jī)關(guān)或者是上一級行政機(jī)關(guān)，即同體問責(zé)，這不利于問責(zé)的徹底化。二是承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容規(guī)定較籠統(tǒng)，不利于追究責(zé)任。因此，完善政府信息公開的責(zé)任追究機(jī)制，必須在這兩方面有所改進(jìn)。第一，應(yīng)根據(jù)政府信息的生成、傳遞、儲存、公開等環(huán)節(jié)的管理部門、管理崗位的職責(zé)來確定相應(yīng)的責(zé)任主體。第二，要明確政府信息公開的違法行為的具體內(nèi)容。這里主要包括不公開或者拒絕公開可以公開的政府信息，以及在政府信息生成、傳遞、儲存、公開等環(huán)節(jié)由于故意或過失導(dǎo)致所公開的政府信息不全或失真等行為。第三，應(yīng)該將人大及其代表納入政治責(zé)任和行政責(zé)任的追究主體體系之中，真正建立公民權(quán)利制約公共權(quán)力的政府信息公開約束機(jī)制。

注釋

①郭少鋒:《34部委拒絕公布去年人均辦公經(jīng)費(fèi) 僅8家公開》，http://news.sina.com.cn/o/2012 － 09 － 29/072725280549.shtml.②劉杰:《論知情權(quán)及其憲法地位》，《憲政與行政法治探索》，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第189頁。③李緒蓉、徐煥良:《政府信息資源開發(fā)與管理》，北京大學(xué)出版社，2005年，第10頁。④王俊秀、張鵬杰:《高院副庭長:半數(shù)信息公開訴訟案被法院拒之門外》，http://news.xinhuanet.com/2011 －11/28/c_111198117.htm.