農村宅基地退出問題再探討*

劉 銳

一、引言

伴隨著城市化進程的加快，我國農村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，農村宅基地退出問題日益突出。在節(jié)約利用土地的形勢下，農村宅基地利用問題、建立宅基地退出機制、改革農村宅基地制度等話題被賦予諸多學理和現(xiàn)實意義。概括起來，主要有以下五點:一是認為當前的農村居民點占地規(guī)模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護。二是認為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來農村人口減少、農村建設用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農民生活的改善。三是認為現(xiàn)行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農民財產(chǎn)權利的實現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及資源配置市場化的客觀要求。四是認為建立宅基地退出機制應具備經(jīng)濟社會基礎，當前社會形勢已具備經(jīng)濟、政策條件，應該抓住時機，盡快改革。五是認為建立宅基地退出機制有助于農村人口的城市轉移，加速城鎮(zhèn)化進程，促進土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機制，學者主要有以下三點建議:一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，抑制農戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農村宅基地置換、整理、復墾機制，通過配套的政策和資金引導農戶有序退出宅基地。三是改革農村宅基地管理制度，放開宅基地使用權流轉，保障農民的財產(chǎn)權益，改善農民居住條件。

從筆者及所在團隊近年的農村調研情況看，上述關于農村宅基地利用問題及建立宅基地退出機制的討論大多似是而非，與占總數(shù)95%的一般農村情況不符。當前農村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與農村土地制度、城鄉(xiāng)二元體制、不完善的社會保障制度有關，更與中國發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟結構及人口結構有關，農民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產(chǎn)權房、宅基地違法流轉等問題歸結于法律制度的滯后及宅基地福利性質的牽絆，不僅與廣大農村現(xiàn)實相差甚遠，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機制、農村宅基地性質、農村宅基地利用三個方面進行回應，討論一般農村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續(xù)的宅基地退出方案。

二、農村宅基地的內涵及其利用效率

1.地方性知識與宅基地內涵

目前政學兩界對農村宅基地的內涵沒有形成統(tǒng)一認識。多部法律文件并沒有對宅基地內涵及外延作出明確界定，而學者們依據(jù)不同標準對農村宅基地進行分類和定義。從已有研究來看，關于農村宅基地的定義主要有四種觀點:一是認為農村宅基地是農民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認為農村宅基地是農民建造的住宅用地，它由農村集體經(jīng)濟組織撥付，由農民長期使用。②三是認為農村宅基地是農村集體經(jīng)濟組織為保障農戶生活需要而撥付給農戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房(廚房、倉庫、廁所)、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認為農村宅基地是農村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學界爭議主要集中在以下幾個方面:一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯(lián)體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規(guī)劃宅基地之間有何關系。

中國農村社會區(qū)域差異極大，農村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農村宅基地總量統(tǒng)計的困難。在湖北省荊門市農村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標準的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉(xiāng)村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數(shù)農民宅基地面積甚至達到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標準，由此導致宅基地面積的統(tǒng)計學擴大。

實際上，在中西部農村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農民認為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農民眼里，宅基地與耕地性質相差不大，只有有利于生產(chǎn)生活的土地才有價值。《中華人民共和國土地管理法》確定的農用地、建設用地、未利用地的分類與農民現(xiàn)實生活關聯(lián)不多，農民也不太在乎那些抽象的土地權利。

2.農民主位與宅基地利用

農民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關構成對農民生產(chǎn)生活很重要，農民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農村，隨著技術進步及工業(yè)發(fā)展，堰塘功能處于萎縮狀態(tài)，有些堰塘甚至被廢棄，農民也因之不再將堰塘當做宅基地。問題是學界已經(jīng)普遍形成了農村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統(tǒng)計表明，1997—2008年，農村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現(xiàn)人減地增的逆向變化趨勢，農村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達229平方米，遠高于規(guī)定的150平方米。⑤從農村居民點用地規(guī)模大，利用率低和散、亂、空現(xiàn)象出發(fā)，學者得出農村土地資源浪費嚴重、農村土地整治潛力巨大的結論，因而呼吁以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策進行土地整治的建議大行其道。

對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學，只從宏觀結構約束下的農村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當前，我國農民人口數(shù)量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認同賀雪峰的判斷，即我國目前的農村人口數(shù)量為8.8億左右。以中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展為前提，即使未來50年內人口城市化速度增至50%，農村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當長的一段時間里，大部分農民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉(xiāng)間游走流動。農村宅基地的不退出與農民打工收入不穩(wěn)定及宅基地生產(chǎn)功能難以替代有很大關系。以農民主位的視角審視，可以發(fā)現(xiàn)農村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認識而已。

農民收入主要來源于兩部分:一是外出打工，二是在家務農。一方面，中國經(jīng)濟結構及其在國際體系中的位置決定了大部分進城農民務工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產(chǎn)。而在城市化、工業(yè)化的快速推進下，大量農民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經(jīng)濟全球化的背景下，農業(yè)增長不增收的局面長期存在。由此，農業(yè)收益與打工收益二者共同支撐起小農家計，缺一不可。在上述宏觀結構約束下，農村宅基地不僅要承擔居者有其屋的生活功能、保障農業(yè)收益的生產(chǎn)功能，還要承擔應付市場風險的社會保障功能。

為了更好地獲得家庭發(fā)展資金，一般情況下，老人在村種田養(yǎng)活自己，年輕人外出掙錢養(yǎng)小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農民城市就業(yè)的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學者從村莊空間形態(tài)角度所統(tǒng)計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農村宅基地使用效率低⑦，這種結論并不符合農村宅基地利用的現(xiàn)實狀況。宅基地使用效率應該從小農家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農家計模式，不考慮農民的流動機制，不符合農村社會現(xiàn)實。

三、農村宅基地的功能及其財產(chǎn)屬性

制度經(jīng)濟學認為，任何一種資源只有自由流轉才能形成價值，進而在價格杠桿的調節(jié)下流向生產(chǎn)率較高的一方，最終實現(xiàn)資源的合理配置。⑧在“流轉是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學者認為，現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權抵押、出租和轉讓，是農村土地利用低效率及農民生活水平不能改善的關鍵原因，與我國城鄉(xiāng)發(fā)展變遷嚴重不符合，必須改革計劃經(jīng)濟福利思想下的農村宅基地管理制度。⑨筆者認為，這些觀點對農村宅基地性質和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經(jīng)濟，對土地價值來源缺乏基本認識，會造成對現(xiàn)實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農村和占95%的一般農村，其土地利用情況差異極大，一般農村的宅基地財產(chǎn)屬性較弱，學界所謂農民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農村的宅基地利用現(xiàn)實不相符合。

1.農村宅基地的生產(chǎn)功能

一般認為，農村宅基地具有生存保障性與物權性雙重性質，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農村宅基地逐漸具有物權屬性和資產(chǎn)屬性，只要放開農村宅基地市場，就能實現(xiàn)其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農村調查發(fā)現(xiàn)，當?shù)?990年代以來就有宅基地流轉現(xiàn)象，不過流轉價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠地區(qū)的農民，他們以農田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當?shù)氐摹按畹刭u房”現(xiàn)象延續(xù)至今，目前房屋價格至多為5萬元。

房屋價格依附于農地質量且流轉價格低，與“宅基地里頭有資產(chǎn)”的論斷形成鮮明對比。調查發(fā)現(xiàn)，在農民看來，宅基地與農地性質相差不大，共同發(fā)揮著生產(chǎn)功能，其價格低與使用價值低有關系。若宅基地無助于小農家計(如離農田位置遠，房屋周圍沒有自留地)，則房屋價格還要低廉不少。少數(shù)在城市落戶的農戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數(shù)在城市打工的農戶則要根據(jù)其在城市就業(yè)狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農民收入提高、消費能力增強，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現(xiàn)象就此形成。

因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應的退出激勵機制，少數(shù)進城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農戶。多數(shù)農戶出于家計考慮，將老房屋復墾為耕地，在上面種菜種糧，農村宅基地因此變?yōu)楦亍Ｈ绻恋厥找孑^多，有些農戶甚至將禾場和園圃復墾，在上面種植經(jīng)濟作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農村均發(fā)現(xiàn)類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農業(yè)收益太少，農戶復墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農村建房地點的選擇還是要服務于農業(yè)生產(chǎn)的方便。

學界主流觀點認為，在較長時期內，我國城市規(guī)模將繼續(xù)擴張，各類建設用地將十分旺盛，在保障發(fā)展、保護耕地的壓力下，盤活農村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。（11）對此，筆者認為，該論點沒有認識到當前不少農村出現(xiàn)耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農業(yè)基礎設施差、農民種田動力不足，這種通過政策刺激來復墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復墾出的耕地質量及維護效果也難以保證。實際上，保護耕地的目標是保護生產(chǎn)糧食能力，糧食生產(chǎn)能力及生產(chǎn)潛力遠比糧食生產(chǎn)量重要。（20）

2.農村宅基地的財產(chǎn)屬性

相關研究認為，農村宅基地作為最重要的生產(chǎn)要素，只要進行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產(chǎn)價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產(chǎn)權制度具有重大戰(zhàn)略意義（13）。問題是賦予農民完整的土地權利，有時并不能實現(xiàn)土地變資源、資源變資產(chǎn)的效果。

湖北省荊門市農村的“搭地賣房”現(xiàn)象在中西部農村非常普遍，務實的農戶廉價流轉宅基地，并非他們不懂土地的資產(chǎn)價值，而是宅基地比耕地的生產(chǎn)收益小。決定土地價格的是土地使用價值(如土地質量好、區(qū)位條件好)及土地供求狀況，學界常講的農地非農使用的級差地租受土地供求關系影響，與城市化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值有很大關系（14）。農村宅基地不是勞動產(chǎn)品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產(chǎn)價值的有無關系不大。（15）在土地資源有限及保護耕地的前提下，國家對土地用途進行管理，嚴格控制進入市場的土地數(shù)量，導致土地供給的稀缺并產(chǎn)生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴張，只能占有特定位置的土地，城郊農村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策有關。為實現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的任務，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達用地計劃，帶來建設用地的指標稀缺，造成指標市場的供不應求。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策并沒有實現(xiàn)將復墾出的農村宅基地作為生產(chǎn)要素參與到與勞動力、資本結合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發(fā)展的用地指標，一般農村宅基地被復墾為耕地并產(chǎn)生指標價值。指標與實地的不同是指標只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政府調控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標市場將供大于求，指標價格將會大跌，農村宅基地的價值也就不會再顯化（16）。

當前95%的農村宅基地要素價值缺乏，資產(chǎn)屬性較弱，以促進生產(chǎn)生活方便為其主要任務。主張放開宅基地使用權流轉或實行宅基地有償使用的觀點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關注到宅基地對農民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農村宅基地退出機制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農村，宅基地是農民的生產(chǎn)生活場所，兼具家庭經(jīng)濟及生活方式雙重功能。農村宅基地的利用問題，除了與宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)有關外，還與基層治理狀況、小農家計模式及農民群體的分化有關。從筆者及所在團隊的調查來看，農村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎設施及公共服務的缺乏。筆者調查發(fā)現(xiàn)，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機耕道毀壞嚴重，農技服務基本缺乏。農業(yè)基礎設施的供給及維護不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農業(yè)低收益形成鮮明對比。一些農戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業(yè)農民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農村建設，但不少村莊依然沒有公共文化設施，有些村莊連基礎的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、道路等公共品都供給不足，難以適應農民日益增長的物質文化生活需要。這些因素使得“外擴內空”或“人走屋空”的空心村出現(xiàn)成為必然。

第二，農村經(jīng)濟分化及農民階層的出現(xiàn)。大規(guī)模流動及就業(yè)方式的差異，帶來農民群體的經(jīng)濟分化，有些地區(qū)出現(xiàn)農民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農民分為脫離土地階層、舉家外出務工階層、半工半農階層、小農兼業(yè)階層、村莊貧弱階層。（17）不同農民階層對老房子的功能訴求有所不同:脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地;舉家外出務工階層、半工半農階層的宅基地多存在“季節(jié)性閑置”;小農兼業(yè)階層、半工半農階層因其經(jīng)濟收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執(zhí)行中并不一定一帆風順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執(zhí)行過程中，有時會出現(xiàn)意外后果，從而造成農戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農村建設政策要求做好村莊規(guī)劃，實行集中居住，而有些村莊無建設用地可規(guī)劃，又不允許占耕地建房，由此造成農民被迫到城鎮(zhèn)買房的情況。有些地方政府為活躍本地經(jīng)濟，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，要求村民到集鎮(zhèn)買房，或者在較遠的小區(qū)居住，不批準村民在村內就近建房，由此造成小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及打工經(jīng)濟的帶動。不少地方的中心城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，中小企業(yè)到這些城鎮(zhèn)落戶，帶來人口的鎮(zhèn)域流動及相關問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養(yǎng)老人的問題，由此出現(xiàn)“以代際分工為基礎的半工半農”的就業(yè)模式。子代為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.引導農民有序退出宅基地

2010年，國務院發(fā)展研究中心對6232個農民工的宅基地退出意愿進行調查，在回答“如果您進城定居，希望如何處置老家宅基地或房產(chǎn)”的問題上，選擇希望能“保留農村宅基地和房產(chǎn)，將來備用”（18）的農民工有3550人，占抽樣總數(shù)的2/3。而筆者于2012年在重慶市調查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農民工順利進城，曾推行過多種優(yōu)惠政策，包括宅基地換社保，獲得宅基地復墾收益等，其實踐結果卻是轉戶口的農民工只有100萬，且這100萬農民工中多數(shù)不愿意有償退出宅基地。

學界主流觀點認為，城鄉(xiāng)二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農民宅基地退出的關鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農民宅基地利用問題的出現(xiàn)是多種因素交互影響的結果，小農家計模式是影響宅基地利用形態(tài)的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現(xiàn)實問題。

當前廣大中西部地區(qū)的宅基地利用出現(xiàn)兩大特點:一是建房愿望強烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強，農民的物質文化需求迅速提升，對房屋的生產(chǎn)生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強烈。二是建房行動謹慎。建房問題是農民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數(shù)農民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續(xù)利用，需要在建房地點及房屋結構上認真思考、謹慎行動。農民為建房憂慮、猶豫是農村社會的常態(tài)。整體上看，農民在建房上的糾結，既出于其對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及公共服務的心理預期，也出于對國家政策變動及地方政府發(fā)展思路的總體預測。如何通過強有力的國家規(guī)劃及基層政府的有效行政，使農民有序退出宅基地，并在居民點建設上兼顧群眾需求與長遠發(fā)展，不僅關系到建設資金的節(jié)約和有效利用，而且關系到農民安居樂業(yè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。

科學引導農民退出宅基地，相關部門應堅持以人為本、科學規(guī)劃、因地制宜的原則，尤其應注意考察當?shù)剞r民的就業(yè)模式及當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、文化情況，統(tǒng)籌兼顧，分類指導，有序推進。出于對國家宏觀經(jīng)濟結構、農民流動機制以及鄉(xiāng)村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數(shù)農民生產(chǎn)生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強村莊規(guī)劃及土地管理，可實現(xiàn)宅基地有序退出及新農村建設的目標。

第一，在新村居民點建設上，加強村莊規(guī)劃。主要從以下原則考慮:一是有利于農業(yè)生產(chǎn)和農民生活。農業(yè)收入是農民家計來源的重要部分，不可或缺。農民易地建房，應考慮生產(chǎn)方便，除此之外，還應考慮農民對購物、醫(yī)療、教育等公共服務的需求。在新村居民點建設上，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強公共品供給，通過推進公共設施和公共服務均等化，為農民退出老宅基地創(chuàng)造條件。二是有利于農民社會交往及農村精神文化建設。新村居民點建設既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會關系的重構。制定住宅規(guī)劃，需要精心考慮農民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強新村居民點的凝聚力，引導農民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設應兼顧現(xiàn)實與長遠。農民在建房上的糾結，主要是擔心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設上，要考慮現(xiàn)實因素，同時考慮村民的長遠憂慮，將農民訴求作為新村建設的重點，消除農民的后顧之憂。

第二，加強土地管理，保證農民有序退出宅基地，減少農民普遍多占宅基地的問題，達到節(jié)約利用土地的目的。加強土地管理，實現(xiàn)土地管理方式創(chuàng)新，可從以下幾點著眼:一是增強農民集約節(jié)約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規(guī)教育，引導農民有序退出宅基地。二是加強對農民“建新拆舊”的管理。嚴格審批，完善監(jiān)察，嚴厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴大宅基地面積的，要進行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農戶，要求其必須退出老宅基地并備案調查，加強巡查和督察力度。“一戶多宅”、“空心村”問題的形成原因復雜，應根據(jù)地方實際，做好調查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所建設，在人員編制、辦公經(jīng)費、政策傾斜等方面給予支持，增強其管理農村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態(tài)巡查制度，加強土地執(zhí)法監(jiān)察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執(zhí)法不嚴、違規(guī)審批、侵害百姓權益的行為，監(jiān)察部門要追究相關人員的行政責任。

總之，完善土地利用規(guī)劃及村莊建設規(guī)劃，應堅持農民本位、循序漸進的原則，鼓勵農民向新村居民點集中，引導農民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現(xiàn)實脫節(jié)的政策，提高相關管理主體的執(zhí)行能力，建立對違規(guī)管理的問責機制，建立常態(tài)化土地巡查制度，實現(xiàn)國家、村社、小農三者的協(xié)調發(fā)展。

五、余論

學界對農村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設用地指標緊張、耕地占用受限帶來的城市發(fā)展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求的背景下，中央政府進行宏觀經(jīng)濟調控，采取偏緊的建設用地供給策略，造成實地與指標的供不應求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，有強烈的突破中央宏觀調控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設用地指標的希望。由此，地方政府集中復墾部分農村宅基地以增加建設用地指標，支援城市經(jīng)濟發(fā)展，使得復墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學者認為一般農村宅基地具有資產(chǎn)屬性，并演繹出不少空間形態(tài)上的宅基地利用問題，這使得農村宅基地的性質、功能實質、問題根源被忽略。以有償退出及使用權流轉為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關注以及對政策實踐機制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農民的利益。

宅基地退出機制的建立，不僅要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略，還應呼應農民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主，注重農民生產(chǎn)生活方便，重視農村精神文化建設，兼顧現(xiàn)實與長遠的宅基地退出和新村建設方案，不需要太多資源投入，即可實現(xiàn)農民生活條件改善、村莊居住環(huán)境改觀、國家資金用到實處的目標。（19）這種一舉三得的宅基地退出和新村建設方案，值得我們深入調研，總結論證。

注釋

① （18）張云華等:《完善與改革農村宅基地制度研究》，中國農業(yè)出版社，2011年，第1、9頁。②韓俊:《中國農村土地問題調查》，上海遠東出版社，2009年，第83頁。③馬克偉:《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。④南路明、肖志岳:《中華人民共和國地產(chǎn)法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。⑤王旭東:《中國農村宅基地制度研究》，中國建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁。⑥賀雪峰:《鄉(xiāng)村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。⑦盧艷霞等:《浙江農民宅基地退出模式調研與思考》，《中國土地科學》2011年第1期。⑧［美］科斯:《社會成本問題》，《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。⑨參見劉俊:《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第322—325頁;歐陽安蛟等:《農村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學》2009年第10期;劉彥隨、龍花樓等:《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第10頁。⑩參見韓康:《啟動中國農村宅基地的市場化改革》，《國家行政學院學報》2008年第4期;周其仁:《增加中國農民的財產(chǎn)性收入》，《農村金融研究》2009年第11期;劉俊:《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁。 （11）參見劉彥隨、龍花樓等:《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第13頁;喻文莉:《轉型期宅基地使用權制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁;范喬希:《“保紅線、保發(fā)展”的轉型期城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌思路分析》，《安徽農業(yè)科學》2011年第22期。 （20）賀雪峰:《土地問題的事實與認識》，《中國農業(yè)大學學報》(社會科學版)2012年第 2期。 （13）參見周其仁:《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經(jīng)濟評論》2010年第2期;韓康:《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期;嚴金明、王晨:《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理制度改革創(chuàng)新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學》2011年第7期。 （14）周誠:《土地經(jīng)濟學原理》，商務印書館，2003年，第316—324頁。 （15）商品價值與商品的自然屬性和功能有關，單純的流通不產(chǎn)生價值。詳見孟勤國:《物權法開禁農村宅基地交易之辯》，《法學評論》2005年第4期。 （16）賀雪峰:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調查為基礎》，《學習與實踐》2013年第 2期。 （17）劉銳:《土地流轉、階層分化與鄉(xiāng)村治理轉型》，《南京農業(yè)大學學報》(社會科學版)2013年第2期。 （19）劉銳:《空心村問題再認識——農民主位的視角》，《社會科學研究》2013年第3期。