論社會保障轉移支付制度的理論依據*

柯卉兵 李 靜

社會保障轉移支付制度是社會保障制度和財政轉移支付制度的重要組成部分，是解決政府間社會保障財政縱向和橫向失衡的重要舉措。目前，國內關于社會保障轉移支付問題的研究尚處于起步階段。周順明、李珍、楊良初、劉志英、柯卉兵等學者對社會保障轉移支付的概念和原則、內涵和范圍、分類以及理論依據、國際經驗和道路選擇等進行了探討。①國外相關文獻研究則主要集中在關于政府間的財政關系和轉移支付理論與實踐研究成果方面，較為著名的理論有Musgrave的財政分權理論、Oates的分權定理、Buchannan關于分權的“俱樂部”理論、Fisher的州和地方財政理論、Tiebout的“以足投票”理論以及McGuire對其的補充和完善。其中公共產品理論和財政分權理論較好地解決了政府間公共事務的分類以及地方政府公共產品的提供問題，因而是社會保障轉移支付制度的重要理論支點。公共產品的特性與層次性理論、奧茨和馬斯格雷夫的財政聯邦主義以及蒂布特的“以足投票”假說均對社會保障轉移支付制度產生重要的理論啟發意義。②具體到社會保障領域，中央對地方進行轉移支付的理論依據到底是什么?社會保障轉移支付制度的功能在哪里?借鑒理論界對政府間轉移支付制度存在的原因和目標的研究成果，結合社會保障制度的自身特征，筆者將就實行社會保障轉移支付制度的理論依據進行分析，以期對我國社會保障轉移支付制度的構建有所裨益。

一、彌合社會保障財政縱向不平衡問題

所謂社會保障財政縱向不平衡(social security financial vertical imbalance)，是指在分稅制財政體制下，中央政府和地方政府之間的自有財政收入與其承擔的社會保障支出責任不對稱而出現的結構性失衡狀態。這種不平衡通常表現為中央政府集中了較多的財政收入，但只承擔了一小部分社會保障支出責任，從而自給有余(盈余);而地方政府承擔了大部分社會保障支出責任，但只占有一小部分財政收入，從而不能自給(赤字)。

導致社會保障財政縱向不平衡的一個重要原因，是政府間社會保障事權和財權劃分的不對等。政府間社會保障事權的劃分決定了各級政府所承擔的社會保障公共服務的范圍，進而決定了各級政府相應的社會保障支出責任。而政府間社會保障財權的劃分核心是不能扭曲市場機制的作用，要有利于征收管理，有利于整體經濟效率和國家的社會保障宏觀管理。西方公共部門經濟學研究表明，分權型的政府間事權安排和集權型的政府間財權安排有助于實現公平和效率的目標。如鮑德威和威迪遜認為，由于跨地區之間要素流動會帶來稅基變動，因此，在中央和地方之間，中央政府的課稅權限大于其支出責任、地方政府的課稅權限小于其課稅能力的安排是符合效率原則的③。受該理論的影響，各國在財政實踐中，一方面，政府間的財政安排呈“倒三角”特征，各國在稅收分享上往往將稅基廣且具有流動性的稅種(如增值稅、消費稅等)及具有再分配效應的個人所得稅劃歸中央，而將較小的、難以征收的稅種(如營業稅、財產稅等)劃歸地方政府。這樣的稅收安排必然導致中央政府集中了較大比例的收入，而地方政府在整個政府收入中占據較小的份額。另一方面，政府間的事權劃分卻呈“正三角”特征，即與中央政府相比，地方政府在提供受益范圍限于本轄區的公共服務方面承擔了更大的責任，而且越到基層政府，其事權越具體瑣碎，結果導致地方政府事權與財權的嚴重不對等。從理論上看，社會保障性質決定了它是全國性的公共產品，其支出責任應主要由中央政府來承擔。但在實踐中，中央政府或者高層級的地方政府會收走大部分的社會保障稅(費)，而把大部分的社會保障支出責任留給低層級的地方政府，從而形成了社會保障制度實施過程中的“財權層層上收、事權層層下放”的局面。這兩方面的不對等就造成了一種有利于中央政府、不利于地方政府的社會保障財政縱向不平衡。

導致社會保障財政縱向不平衡的另一個重要原因是中央政府履行社會保障宏觀調控職能的需要。從歷史和經驗來看，任何一個國家客觀上都需要維護中央政府的相對權威，限制地方政府勢力的過度擴張，以保證政令通暢，政局安定，經濟協調，穩定發展。這就需要在經濟上，尤其是在中央政府與地方政府的財政收入的初次劃分中，由中央財政集中相對于其社會保障支出較多的社會保障財力份額，而地方財政只能集中相對于其社會保障支出較少的財力份額，使地方政府在社會保障制度實施中在財力上有賴于中央政府的支持。這有利于中央政府對全國的社會保障事業進行宏觀調控，但也會造成社會保障的財政縱向不平衡問題。

社會保障財政縱向不平衡的一個直接后果，就是地方政府沒有積極性也無財力提供充足的社會保障公共服務。從理論上講，地方政府的社會保障支出責任和收入能力的失衡可以通過兩種途徑予以解決:一是中央政府賦予地方政府更多的籌集收入的權力，即中央政府可以鼓勵地方政府通過開征新稅種、增加收費、借款等辦法來彌補地方社會保障財政的赤字;二是中央政府通過向地方政府轉移收入的辦法彌補其赤字，即中央政府從自己的財政收入中拿出一定數額的收入用于補助地方政府發展社會保障事業，或者兩者并舉。基于多種原因，第一種途徑在廣大發展中國家中往往受到諸多限制，因此，許多國家更多采用的是第二種解決途徑，即通過中央政府對地方政府的社會保障轉移支付來解決政府間社會保障財政縱向不平衡問題。社會保障轉移支付制度實際上是旨在增加地方政府的財政收入，提升地方政府的社會保障支出能力，從而促成地方政府社會保障事權和財權的對等，理順中央政府和地方政府的社會保障財政關系。由此可見，分稅制財政體制的制度設計從根本上造成了中央政府和地方政府社會保障事權與財權的不對稱，形成了社會保障財政縱向不平衡，這就為中央政府將一部分“社會保障盈余”轉移給地方政府以彌合其“社會保障赤字”提供了直接理由。

二、緩解社會保障財政橫向不平衡問題

所謂社會保障財政橫向不平衡(social security financial horizontal imbalance)，是指同級地方政府之間在滿足本地區社會保障支出需求的能力上所存在的差異，直接表現為平行的各地方政府的社會保障支出責任與其自有財力之間存在的財政缺口，即地方政府之間的社會保障服務水平和質量存在差異。富裕地區的社會保障財力充足，能夠為其居民提供高質量的社會保障服務，而貧困地區的社會保障服務極為短缺，甚至難以達到最低標準。

目前，我國社會保障制度發展的一個突出問題是社會保障支出的地區差距懸殊，從而導致社會保障財政橫向不平衡問題的出現。這種橫向不平衡的具體原因大致可以分為兩類:其一，從地方政府財政收入能力來看，地區間財力差異是造成社會保障財政橫向不平衡的一個基本原因。當前世界許多國家已把社會保障納入財政預算，社會保障資金成為政府財政公共支出的重要組成部分，而且社會保障支出在財政支出中所占的比重呈現不斷上升的趨勢。就中國目前的社會保障模式而言，優撫安置、社會救助和社會福利資金是財政預算內資金，直接由政府財政支出;當社會保險基金收不抵支時，政府作為最后責任人必須承擔財政兜底的責任;另外，企業所繳納的社會保險供款屬于稅前列支，這會減少財政收入，企業供款的稅惠在一定程度上可看做是財政對企業社會保險的間接資助④。因此，地方政府財力的強弱直接決定著社會保障水平的高低。而由于地區間的自然資源分布、經濟發展水平、經濟體制、產業結構、都市化程度以及地理位置、人口結構以及歷史基礎等方面的差距很大，各地在稅源、稅基和稅率等方面存在很大的差別，必然會導致地區間財政收入能力上的差異，從而導致社會保障財力差異即社會保障財政橫向不平衡問題。其二，從政府社會保障支出層面來看，地方政府社會保障支出需求和單位支出成本的差異是導致社會保障財政橫向不平衡的另一個重要原因。由于不同地區的貧困人員、下崗失業人員、殘疾人員、離退休人員、婦女兒童以及其他困難群體所占的比重不盡相同，有些地區比其他地區有更高的社會保障支出需求。同時由于各地的生活水平不同，各地在提供相同的社會保障服務時所需的單位支出成本費用也不同。條件較好的富裕地區能夠為其居民提供較高水準的社會保障服務，而貧困地區甚至連最基本的社會保障服務都難以提供。

社會保障制度既是社會制度，又是經濟制度，在社會保障再分配領域應該堅持“公平優先，兼顧效率”的原則⑤。而社會保障的橫向財政失衡問題不僅違背了公平原則，也導致了效率的損失。從公平層面來講，地方政府之間財政能力和社會保障支出需求的差異，使得富裕地區的居民總比貧困地區的居民享受到更多的財政利益:或者在相同的征稅努力(即同樣的有效稅率)下享受到更多、更高水平的社會保障服務，或者在享受同樣水平的社會保障服務時繳納較低的稅收。這顯然違背了“生存條件一致”的公平原則。從效率層面來講，在各地稅率相當的情況下，如果一個國家的人口可以在地區間自由流動，那么在其他條件相同的情況下，人們往往遷移到較富裕的地區，以較少的稅收成本消費公共產品和服務。因此，地區間財政地位的不同產生的財政橫向不平衡會誘導人們重新選擇居住地，而這種由于財政待遇不同所致的財政誘導性遷移并不反映實際要素成本的差異或其他和資源有效使用相關的因素，因此，這種人口往相對富裕地區的過度遷移會造成資源配置的扭曲，從而產生效率的損失⑥。

人口的充分自由流動的一個基本假設前提是遷移成本為零。然而，這種均等化的“自動調整機制”在現實生活中是難以達到的。貧困地區的大多數人由于受經濟實力、文化素質、知識水平、家庭背景、風俗習慣等因素的影響，實際上很少或很難遷移。即使出現了人口遷移現象，一般而言，年輕人、具有高等教育水平的人易于遷移，專門人才和經理人員具有高流動性。而能力較差的、受教育程度較低的貧民區居民，往往只是在住處附近搬動，很難克服長距離的遷移障礙⑦。這樣一來，對于人口流入地區(富裕地區)而言，勞動力質量的提升將大大刺激其經濟增長，從而帶來更多的稅收并提高其社會保障財政能力。同時，大量年輕人口的流入可以減緩人口流入地的老齡化程度從而減輕養老和醫療(一般而言，老年人的醫療需求較高)方面的支出壓力。這樣，人口遷移對富裕地區所帶來的正面效應遠大于人口膨脹所帶來的社會福利損失，發達地區的社會保障水平因而會不斷攀升。相反，對于人口流出地區(貧困地區)而言，大量人才的流失必然導致勞動力質量的下降，從而直接導致其經濟的衰退、稅收的流失和社會保障財政能力的下降。同時，人口結構老齡化程度的加快也會增加這些地區社會保障支出的壓力，造成其社會保障水平與發達地區的差距越來越大，從而出現地區間社會保障事業發展的“馬太效應”。

地方政府間財政能力與社會保障支出需求的差異，使得在相同的征稅努力或有效稅率下，不同地區的社會保障水平存在較大的差異，這是地方政府所無法控制的。但地區間過大的社會保障差異不僅違背社會保障制度的公平性初衷，也降低了制度的效率，從而影響國家整體利益的提高。因此，無論各個地方政府財政能力如何，中央政府作為國家整體利益的代表，有責任也有義務對落后地區進行轉移支付，從而增強其社會保障財政支出能力，保證所有的公民，不論其居住在哪個地區，都能夠享受到基本相同的社會保障公共服務。雖然社會保障轉移支付不能使社會總財富增加，但它能提高社會保障資金的使用效益。根據邊際效用遞減的經濟學原理，中央政府增加同樣一筆社會保障資金，用于落后地區所帶來的邊際效用要遠遠大于用于發達地區所帶來的邊際效用。因此，中央政府可以通過社會保障轉移來扶持落后地區社會保障事業的發展，增加社會保障轉移支付資金的邊際效用，從而增加全社會的整體社會福利效用。由此可見，社會保障公共服務橫向均等化的要求(當然，這里的均等化是一個相對概念，絕對的均等化是不現實的)，是中央政府實施社會保障轉移支付制度的另一個基本理由，也是社會保障轉移支付制度所要實現的目標之一。

三、解決社會保障服務外部效應問題

所謂外部效應或外部性是指一個經濟單位的活動對其他經濟單位產生了有利或有害的影響，卻又沒有獲得應有的報酬或承擔應有的責任。其中，如果產生的是有利影響，則稱為外部正效應或者外部經濟，反之，如果產生的是有害影響，則稱為外部負效應或者外部不經濟。這樣，造成外部效應的當事人就不會將它給其他人帶來的收益或損失納入其自身決策的理性思考中，結果導致了市場低效率。

外部效應現象作為一種突出特征，不僅存在于私人產品中，也廣泛存在于地方政府提供的社會保障產品之中。因為某個地方政府提供的社會保障服務的受益范圍不可能恰好被限定在該地區的轄區之內，如果其受益范圍超出其地區范圍而擴散到鄰近其他地區，從而使其他地區的居民在不需要繳納任何社會保障費用的情況下也同樣能夠享受社會保障服務時，便會產生社會保障的外部效應問題。例如，某人在某地享受社會保障服務而日后遷居到其他轄區，或者其他轄區的人口流入到本轄區定居而享受本轄區的社會福利設施和服務，等等，這種情況下產生的外部效應便是社會保障外部正效應。又如，當地區間社會保障水平差異過大時，會加劇收入分配不公，引發更加嚴重的社會割裂問題。由此產生的社會和經濟成本是社會保障供給水平較高的地方政府無法意識到的，但是需要全社會來承擔，這種情況下產生的外部效應便是社會保障外部負效應。

正如私人產品的外部效應將導致資源的低效或無效配置一樣，地方政府提供的社會保障產品的外部效應同樣會造成社會保障資源配置的扭曲和偏差。因為，在市場經濟條件下，地方政府作為代表本地區利益的主體，往往缺乏通盤考慮而只考慮本地居民的收益。但在人口流動成為常態的情況下，地方政府投入的社會保障項目受益范圍不可能被完全保留在本地，因此，地方政府對社會保障的投入往往會低于社會所需要的合理水平，從而導致社會保障產品的供給不足。這種扭曲性的社會保障資源配置政策不僅影響地方性社會保障服務的提供和本地區及相關地區居民的利益，而且不利于地區間社會保障財政關系的協調和國家社會保障制度的可持續發展。奧爾森(Olson，1969)曾經指出，在不考慮收入分配的情況下，將聯邦政府的資金轉移給州政府的唯一合理理由是地方提供的公共產品的受益范圍超過了它所轄的行政邊界⑧。因而，中央政府必須通過社會保障轉移支付體系來尋求社會保障產品更有效率的供給途徑，鼓勵地方政府擴大社會保障產品的供給規模以充分發揮其外部正效應并避免外部負效應，這也構成中央政府發展社會保障事業的一個目標。

四、提供全國范圍內社會保障最低標準服務

提供全國范圍內的社會保障最低標準服務主要有公平和效率兩個方面的原因。從公平層面來講，由于種種原因，任何一個國家都存在一定的地區差異，轉移支付制度只能緩解而不可能從根本上解決這一問題。但是根據“生存條件一致”的原則，一國公民無論生活在什么地方，無論其支付能力如何，其最基本的生存條件必須得到滿足，即必須享受到能夠滿足其最低生活所需的公共服務，而社會保障項目是滿足人們生存條件的最主要的公共服務措施，所以中央政府必須為落后地區提供社會保障轉移支付以滿足其基本需要，這樣才能保證社會公平目標的實現。從效率層面來講，全國范圍內共同的社會保障最低標準服務有助于促使國內統一市場的形成，增進地區間資源配置的效率。例如，建立全國失業保險制度和全國社會福利設施的某些最低標準將分別對于勞動力的合理流動和促進資本與商品的合理流動發揮重要作用。另外，對社會保障最低服務標準的需要還基于政府間合作的考慮。當用社會保障轉移支付來保證各地區之間社會保障產品的最低服務標準時，合適的轉移支付類型應該是有條件整額撥款或有條件封頂配套撥款。有條件整額撥款因其具有非強迫性而更受歡迎。在這種情況下，政府間的合作是必須的，而保證社會保障的最低標準是合作的基礎。對受補政府(一般是地方政府)來說，只要社會保障各個項目的最低服務標準得到滿足，就可以在社會保障領域內自由支配社會保障轉移支付資金的使用。而對撥款政府(一般是中央政府)來說，只要對受補政府提供的社會保障服務標準是否符合要求進行監督即可。

從中國目前的經濟社會情況來看，1994年的分稅制改革使得地方政府收入受到制約，許多地區尤其是中西部地區，單純依靠自身的固定收入難以實現縱向平衡。因此，所形成的收支缺口除了依靠地方政府努力增收節支來縮小以外，上級政府的財政轉移支付是確保地方政府正常行使職能的重要經濟來源。另外，東部沿海同西部邊遠地區經濟狀況差異很大，各種基礎設施的條件大相徑庭，社會公共服務水平高低懸殊。因此，在各地區經濟發展、財政收入極不平衡的條件下，目前提出實現社會保障服務在全國范圍內的均等化并不現實。生產力發展水平和對效率的需求決定了還不能將公共財政能力或公共服務水平完全均等化作為現實目標。既然如此，就不得不降格以求，把社會保障服務均等化目標定位于至少具備基本社會保障服務供給的目標層次上，以保障各地以及各級政府至少提供最低標準的社會保障服務。如何盡快通過科學、合理、規范的社會保障轉移支付，解決貧困地區由于客觀因素所造成的社會保障財政縱向、橫向失衡的突出矛盾，是目前迫切需要解決的重要問題。所以，近期的工作重心應當是重點資助那些欠發達的中西部地區、偏遠邊疆地區和少數民族地區，加大對這些地區的社會保障轉移支付力度，滿足這些地區最低標準的社會保障需求，抑制地區間社會保障服務水平差距的進一步拉大，維護社會穩定。

除了上述四個方面的理論依據和相應的目標之外，一些非經濟目標也會影響社會保障轉移支付制度，特別是對我國這樣一個多民族國家來說更是如此。例如，國家團結統一、增強國家凝聚力的需要，以及不可否認的其他一些政治動機⑨。總而言之，市場經濟條件下中央政府對地方政府的社會保障轉移支付的理論依據，是在合理劃分各級政府間社會保障財權和事權的基礎上，矯正政府間社會保障財政縱向、橫向失衡以確保各級政府具有提供社會保障產品的財政能力，修正社會保障服務的外部效應以理順政府間的社會保障財政關系，從而提供全國范圍內的社會保障最低服務水平，逐步實現各地區間的社會保障公共服務均等化的目標。

注釋

①周順明:《社會保障預算》，湖北人民出版社，2000年，第212—217頁;李珍:《社會保障理論》，中國勞動社會保障出版社，2001年，第23頁;楊良初:《中國社會保障制度分析》，經濟科學出版社，2003年，第260—261頁;劉志英:《社會保障與貧富差距研究》，中國勞動社會保障出版社，2006年，第251—253頁;柯卉兵:《分裂與整合:社會保障地區差異與轉移支付研究》，中國社會科學出版社，2010年，第258—285頁。②柯卉兵:《社會保障轉移支付的公共經濟學解析》，《當代財經》2010年第8期。③鮑德威、威迪遜:《公共部門經濟學》(第二版)，中國人民大學出版社，2000年，第370頁。④李珍:《社會保障理論》(第二版)，中國勞動社會保障出版社，2007年，第91—92頁。⑤李珍:《社會保障制度與經濟發展》，武漢大學出版社，1998年，第2頁。⑥Oates，W.E.Fiscal Federalism.New York:Harcourt，Jovanovich，1972，p.83.⑦辜勝阻、簡新華:《當代中國人口流動與城鎮化》，武漢大學出版社，1994年，第13頁。⑧Olson.M.The Principle of Fiscal Equivalence:the Division of Responsibilities among Different Levels of Government.American Economic Review，1969，Vol.59，No.2.⑨王紹光:《中國財政轉移支付的政治邏輯》，《戰略與管理》2002年第3期。

［1］柯卉兵.略論社會保障財政縱向失衡［J］.中國社會保障，2008，(10).

［2］柯卉兵.中國社會保障支出的地區差異問題分析:2005年［J］.江西財經大學學報，2007，(6).

［3］柯卉兵.中國社會保障財政支出的地區差異問題分析［J］.公共管理學報，2009，(1).

［4］林治芬.中國社會保障的地區差異及其轉移支付［J］.財經研究，2002，(5).

［5］彭海艷.我國社會保障支出的地區差異分析［J］.財經研究，2007，(6).

［6］許曉茵，韓麗妙.社會保障和地區經濟差異:1996～2004中國面板數據分析［J］.上海經濟研究，2006，(12).