欠發達地區農村環境危機及其治理*

李 敏 劉光峰

所謂欠發達地區，是指相對于發達地區而言生產力水平相對較低，科技水平相對落后，有一定經濟實力及潛力，但與發達地區發展存在差距的區域，如我國中西部地區。改革開放以來，伴隨著我國經濟的飛速發展，欠發達地區農村經濟發展日新月異，與此同時，農村環境污染加劇，因環境污染而導致的食品安全問題及群體性事件與日俱增。如何在發展欠發達地區經濟的同時，化解農村環境危機，是全面建成小康社會進程中迫切需要解決的一個重大課題。

一、欠發達地區農村環境問題的主要表現

當前欠發達地區農村環境問題日益突出，形勢十分嚴峻，呈現出污染從城市向農村轉移的態勢。

1.生活污染加劇

在我國欠發達地區農村，由于地處偏遠，經濟不發達，這些地區的鄉村普遍缺乏污水處理系統，致使農民日常生活如洗衣、沖廁所等產生的含有大量氮、磷有機物的生活污水直接流入田地、河溝。這些沒有經過處理的污水，經過長期積累，產生大量的藍藻和浮萍，嚴重污染著農村的水環境。而被污水污染后的河流長年累月地流入各大湖泊，成為眾多河流、湖泊環境災難的罪魁禍首之一。大量隨意排放的生活污水不僅給欠發達地區農民的日常生活帶來了困擾，也對自然環境造成了嚴重危害。臟、亂、臭已成為許多欠發達地區農村環境的無奈現實。

2.面源污染擴大

一方面，畜禽養殖污染加劇。近年來，我國家禽畜養殖業迅速發展，禽畜糞便排放大量增加，未經處理的禽畜糞污直接排放或任意堆積，造成氮、磷污染日益嚴重。其后果是水體富營養化，欠發達地區農村飲用水安全出現問題。另一方面，農藥、化肥等的大量使用也造成農村環境污染呈擴大趨勢。大量使用農藥、化肥，不僅污染了土壤、水質，也污染了大氣，甚至農作物等也受其危害。值得注意的是，在一些欠發達地區的城市周邊，農業開發區污染不斷加重，面源污染不斷蔓延。

3.土壤污染嚴重

在一些欠發達地區，農村耕種土地重金屬污染嚴重，導致土壤質量下降，自凈能力減弱，農作物的產量與品質受到嚴重影響。土壤污染帶來了一系列災難后果:一是土壤質量降低。目前，由農藥、化肥和工業發展導致的土壤污染現象，在欠發達地區的農村經常可見。河南省農業廳一項調查表明，該省每年施用的300多萬噸化肥中，只有1/3被農作物吸收。①這種盲目施肥、濫施肥不僅大大降低了化肥利用率，而且大量的多余的未被有效利用的化肥被土壤吸收，造成環境污染。二是農民惡性疾病增多。近年來，一些欠發達地區土壤污染嚴重，導致農產品不安全，有些重要農產品產地的土壤污染所導致的重金屬病開始出現，對人們身體健康和農業可持續發展構成嚴重威脅。三是農業生態失衡。表現為欠發達地區農田生物多樣性遭到破壞，系統穩定性不斷降低。

4.工礦污染凸顯

長期以來，我國工礦企業危險廢棄物非法堆放、運輸和不規范處置的現象十分普遍，危險廢棄物非法傾倒事件在農村時有發生。尤其在一些欠發達地區，由歷史積累下來的礦渣處置任務非常艱巨，給當地造成了極大的環境污染問題。有數據顯示，全國有198.2萬噸鉻渣亟待處置，有11946座尾礦庫，其中危庫、險庫、病庫 1477座，約占總數的12.4%。②這些礦庫大部分都位于欠發達地區。例如稀土行業，由于私采亂挖、資源浪費、走私等情況極為猖獗，導致稀土資源不僅被大量浪費，而且帶來了巨大的環境污染問題。僅江西省贛州市一地因稀土開采造成的環境污染，其礦山環境恢復性治理費用就高達380億元。

5.飲水安全缺乏

目前，在欠發達地區，由于農村日常生活產生的生活污水大都任意排放，生活垃圾隨意傾倒，許多地方沒有建立必要的污染防治設施，所以農民喝不上干凈水成為欠發達地區農村的一種常態，飲水安全問題比較嚴重。長期飲水不安全導致了一些欠發達地區農村步一些發達地區農村環境危機的后塵，一些村莊甚至成為癌癥高發的“癌癥”村。

二、欠發達地區農村環境問題的原因分析

欠發達地區農村環境惡化與污染問題的出現，有著非常復雜的因素。具體體現在以下幾個方面。

1.污染物轉移

一是洋垃圾向我國農村的污染轉移。有媒體披露，英國每年有190萬噸垃圾用貨船送到中國。世界80%的電子垃圾被運到亞洲，其中90%丟棄在中國，“中國現在已經成為世界最大的電子垃圾傾倒場”③。二是城市垃圾向農村的污染轉移。在許多地方，農村成為城市垃圾的填埋場。三是東部產業轉移帶來的污染轉移。欠發達地區農村由于經濟基礎薄弱，無力承接技術含量高、產品附加值大、污染小的項目，往往接受的是發達地區淘汰的產業，這也意味著欠發達地區農村同時接受這些產業所帶來的污染。四是東部工業廢料轉移傾倒帶來的污染轉移。由于就地處理工業廢料的成本高于向外地傾倒工業廢料的成本，因此越來越多的發達地區選擇向欠發達地區農村傾倒工業廢料。

2.畸形政績觀效應

長期以來，受GDP政績觀考核的影響，欠發達地區政府領導普遍將經濟增長作為第一要務，過于注重經濟數量增長而忽視經濟質量提高，一些領導在決策中以犧牲環境為代價來發展經濟。欠發達地區領導大都患有“招商饑渴癥”，往往把東部產業轉移作為欠發達地區發展機遇的重要契機。由于東部產業轉移過來的污染企業投資較大，稅收較高，有利于增加地方財政收入，因此，一些地方官員不惜降低環保標準和企業環保成本來引進污染企業，甚至出現領導出面干預并限期辦理引進企業相關手續、環保審批走過場的怪現象。

3.環境監管薄弱

我國已形成以農業部環境監測總站為中心的國家、省、地(市)縣3級農業環境監測體系，但總體而言，欠發達地區環境管理機構仍不健全，農村環境監管能力薄弱。其原因在于:一是地方保護主義普遍存在，許多正常的環保執法受到限制和干擾，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題較為突出，企業超排、偷排等環境違法行為猖獗，守法成本高于違法成本的現象沒有根本改變;二是仍有部分地方縣(市)沒有建立農業環保機構;三是部分農業環保機構儀器設備陳舊，技術能力不強，人員配備不足，監管能力薄弱，尤其是農業環境保護監測預警與應急能力較弱，不能全面滿足農業環境保護管理的需要。

4.法律制度缺陷

盡管我國已有20多部涉及環境保護的法律，基本覆蓋了主要的環境資源領域，環境保護的主要法律已基本建立。然而，現有法律體系涉及農業的環境保護法律存在空白，即便一些涉及農村環保的法律，也存在內容較為簡單、原則性要求多、程序性規定少、可操作性不強的問題。農業環保立法的滯后，導致政府部門依法管理農業環境的主體責任不清，執法困難，難以對破壞或污染農業環境的不法行為進行管理。此外，現有農業政策制度也存在政府執行、監管、處罰、責任追究不到位等問題。

5.環保技術落后

目前關于農業環境保護的農產品產地環境監測預警、農產品產地安全區劃與分級管理、農產品產地污染阻控與治理、農業面源污染定位監測與防控等方面的關鍵技術尚存在不足，對實施農業環境保護與管理的技術支撐不夠。在制革、化工、造紙、印染等污染較重的行業，污染治理技術要求高、難度大，部分排放指標還缺乏國家標準;部分高污染行業的污染處理技術不成熟，治理投資大;化工行業因其快速發展所帶來的污染物種類增多以及新產品污染問題，缺乏有效的治理技術。在我國農村整體環保技術落后的大背景下，當前我國欠發達地區農村環保科技整體創新能力薄弱，對欠發達地區農村環境問題缺乏深入探究，環境實用技術極其匱乏，環保新興產業培育機制急需完善。

6.民眾缺乏參與

欠發達地區大多數農民由于受教育程度低，生存壓力大，對保護自身生存環境的重要性認識不足。由于知識匱乏，大多數農民不懂得環保的相關知識，不了解政府環保信息，不清楚環境污染的危害，不知道環保的途徑，不明白環境權益及其維護。欠發達地區農民環境權利意識薄弱，公眾環保參與嚴重不足，是這些地區的環保問題日益突出的重要因素之一。

三、欠發達地區農村環境治理的希望之路

欠發達地區農村環境污染不斷惡化的現狀，要求我們必須在改善這些地區農村環境質量方面倍加努力。

1.加強環保教育

一要加強對欠發達地區大、中、小學學生的環保教育，在學生中宣傳環保理念，倡導綠色消費，引導綠色生活，傳播生態文明理念。二要加強對欠發達地區農民的環保教育，讓欠發達地區農民了解環保、參與環保。三要充分利用報刊、廣播、電視、網絡等媒體公開環保信息，宣傳環保經驗，提升欠發達地區農民的環保意識，使欠發達地區農民把環境保護作為自己的責任和義務。四是要加強對企業管理者的環保教育。讓企業管理者意識到企業的環境道德責任，讓企業管理人員肩負起環境保護的應有使命。

2.完善干部考核制度

農村環境保護是一個復雜的系統工程，要應對欠發達地區農村的環境危機，必須完善干部考核制度，調動領導干部的積極性。要在環保制度中明確地方環保責任主體，把農村環境保護情況納入地方政府領導干部綜合考核政績的重要內容。要不斷完善農村環境保護的體制機制，切實加強干部對環保工作的領導，保障組織到位、措施到位、責任到位。

3.強化環境監管

一是提高欠發達地區農村環境保護執法裝備水平，加強對欠發達地區工業危險廢物堆放場、石化企業、礦山渣場、加油站及垃圾填埋場地下水環境監察。二是加大對納入污染清單的重點企業的環境執法力度，禁止利用廢井、廢坑、裂隙和溶洞等排放、傾倒或利用無防滲措施的溝渠、坑塘等輸送、存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物，防止污染地下水。定期檢查欠發達地區重點企業和垃圾填埋場的污染治理情況，評估欠發達地區企業和垃圾填埋場的污染治理情況，評估欠發達地區企業和垃圾填埋場周邊地下水環境狀況，排查安全隱患。三是全過程監管欠發達地區水資源的開發利用，防止地下水質的惡化。

4.完善法律制度

一是建立、健全農村環境保護法律體系。要加快農村養殖業和種植業污染防治的專項立法，盡早出臺《畜禽養殖污染防治條例》和《農村土壤環境保護法》等;要完善我國現有的《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》中關于農村環境保護的具體法律條款。二是建立、健全農村環境保護的政策。要制定農村廢棄物尤其是畜禽糞便等的綜合利用優惠政策，為欠發達地區農村提供資金支持，解決污染問題;要制定農村環境治理運行的保障機制，制定適合我國國情的農村環境保護的激勵機制、領導機制、懲罰機制等。

5.培訓環保人才

一要加強鄉村環保隊伍建設。在鄉村開展環境知識培訓講座，使學校、鄉村工作者熟悉環保知識，在環保中充分發揮作用。二要加強環保志愿者培訓。要豐富環保志愿者環保知識，增強其環保意識，使之成為環保宣傳的骨干力量。三要加強環保部門的人才隊伍建設。要定期進行培訓，不斷提升環保宣教人員的能力。四要加強對基層執法人員的環保培訓。要加強培訓，使基層執法人員對污染環境的企業、單位及個人實行“零容忍”，依法處罰環境違法行為，使污染企業沒有生存的空間。

6.強化科技環保

一要建立一整套適合我國國情的生態農業技術體系。要大力支持農村環保新技術研發，鼓勵科研院所、大專院校、環保企業開發成本低、性能穩定、高效安全、操作簡便的村莊生活污水和垃圾處理技術。二要支持高新種養技術、農業廢棄物綜合利用技術及其相關政策與標準的研究。三要組建專家隊伍，動員各種農村環保科技力量，深入欠發達地區農村解決環保實際問題。四要完善欠發達地區農村教育網絡，使農民接受現代教育、接受生態文明觀念。五要加大對農學專業學生的支持力度，對畢業后到欠發達地區農村基層從事生態農業的畢業生給予獎勵，激勵他們在農村進行生態技術普及。六要運用新技術改善農業基礎設施，改善農村土壤，提升欠發達地區農村環境監測水平。

7.鼓勵民眾參與

“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。”④要讓民眾積極參與環保行動，必須讓民眾享有環保權利。要暢通公眾參與環境保護的渠道，對涉及群眾利益的環保規劃、決策和項目，充分聽取群眾意見，鼓勵檢舉、揭發環境違法行為。要建立、健全社會力量參與環境保護的工作機制，加強與民間環保組織和環保志愿者的溝通并為其提供必要幫助，鼓勵、支持和引導他們參與到環境保護工作中來。要建立企業環境信息披露制度，定期發布環境狀況公報、空氣質量周報和日報，讓公眾了解企業真實的污染情況、達標排放情況。

注釋

①《專家稱中國農業過度依賴農藥化肥導致土壤污染》，中國化肥網，http://www.fert.cn/news/2012/9/10/201291013474889036.shtml，2012年9月10日。②趙華林:《推進“十二五”污染防治守護藍天碧水凈土》，《環境保護》2012年第6期。③《環保科學家:中國已成世界最大電子垃圾傾倒場》，中國新聞網，http://www.chinanews.com/it/itxw/news/2007/01－09/850962.shtml，2007年1月9日。④《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社，1995年，第610頁。