社會保險經辦機構能力研究的回顧與反思

陽程文

（廣東技術師范學院，廣東 廣州 510665）

近年來，隨著我國社會保險制度體系的不斷完善和公眾社會保險個性化服務需求量的持續增長，作為社會保險事務管理者及社會保險公共服務供給方的社會保險經辦機構（以下統稱為“社保經辦機構”）正面臨著巨大挑戰。據統計，截止2011年底，全國參加各項社會保險（新型農村合作醫療保險除外）的總人數已突破14億人，同比增加了29.9%，我國社保經辦機構工作人員與參保人比已高達1:8649。

為公眾提供“更加便民快捷”的服務，是社會對社保經辦機構提出的新要求。然而，在長期的社會保險研究中，學者們大多集中于討論已有社保政策效應與改進策略或新制度模式的設計與創新問題，但對影響社保政策執行效果的經辦機構能力問題研究卻未予以足夠重視。通過對現有國內外社保經辦機構能力研究文獻予以回顧、總結和梳理，不僅有助于把握目前最新的理論研究進展，也可為今后的相關研究提供有益啟示和意見參考。

一、國內社保經辦機構能力的研究現狀

1.關于提高社保經辦機構能力必要性的研究

我國各級社保經辦機構自上世紀90年代初創建以來，經過多年的實踐和探索，其管理服務的規范化、信息化、專業化水平不斷已得到了大幅度提高，但要適應全新的社會、制度和技術環境，其能力仍需不斷提高。林森（2008）[1]在分析了社會保險特征和功能后認為，社保經辦機構作為社會保障制度的重要組成部分，提高其能力是構建社會主義和諧社會的重要途徑。 楊燕綏、王梅（2011）[2]測算估計，我國社會保險體系在2020年實現城鄉居民全覆蓋時，參加五項社會保險的總人次將達40.4億，所產生的社會保險總服務量將達到213.9億次，而當前社保經辦機構的執行能力卻非常有限，其管理和服務能力的擴充的需求是巨大的和迫切的。孫殿君（2011）[3]、毛瑛（2009）[4]和湯質如（2006）[5]分別在對部分省市養老保險經辦機構、醫療保險經辦機構和新農合經辦機構調研后認為，當前社保經辦機構能力狀況已經嚴重制約了其職能的正常開展，更影響到了政策目標的實現。金曉明（2010）[6]在研究上海市社保基金征繳狀況時發現，當地經辦機構能力的不足是造成征繳成本，特別是隱形成本居高不下的重要原因。

2.關于社保經辦機構的性質及其能力體系構成的研究

雖然我國已于2011年正式頒布實施了 《社會保險法》，但卻仍未對社保經辦機構的性質和地位給予明確的界定。學界目前也對社保經辦機構的性質存在爭議。主要有三種觀點。一是認為其是政府的組成部分。如在我國《社會保險行政爭議處理辦法》第二條中規定：“社會保險經辦機構是指法律、法規授權的勞動保障行政部門所屬的專門辦理養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等社會保險事務的工作機構。”孫樹菡也認為，“社保經辦機構是行政管理部門的派出機構，以社會保險基金籌集和待遇支付的具體過程為核心，為保險人提供各種社會保險服務，接受行政部門的監督。”①二種是將其當做單獨的事業單位。如在勞動和社會保障部組織編審的《新中國勞動和社會保障事業》一書中認為，“社保經辦機構是各級勞動和是保障主管部門直屬的事業單位，受主管部門的委托開展社會保險基金的籌集、支付、管理、運營事務，組織實施社會保險的基礎性、技術性、事務性和服務性工作。”②鄧大松也認為，“社會保險經辦機構也稱執行機構，是社會保險業務的具體經辦機構，屬非盈利性質的事業單位。”③而楊燕綏在對美國、加拿大和澳大利亞社保組織運行分析后認為，“社保經辦機構是基于憲法權履行國家社會保障義務的受托人，是服務型政府的重要組成部分，不同于事業單位和公共企業。”④

在對社保經辦機構能力體系構成的探討中，我國學者集中于采用三種方法。第一種是結合社保經辦機構職能和運行特點對經辦機構能力作定性劃分。如陳仰東（2008）[7]、楊燕綏（2011）和楊永恒（2009）等認為經辦機構能力體系由執行能力、服務能力、組織能力、信息兼容能力、風險控制能力構成；原勞動與社會保障部在其所頒布的 《加強社會保險經辦能力建設意見》中，將社保經辦機構能力分為學習能力、執行法律政策能力、管理能力、服務能力、防范風險能力、創新能力六方面。第二種則是在構建社保基金管理績效時，從側面討論到了社保經辦機構能力體系問題。如詹偉哉（2003）[8]認為社保經辦機構在財務管理方面能力主要包括預算執行指標能力、征收能力、運營能力、運營風險指標和發放能力；朱丹、程燕（2008）[9]則采用因子分析法，將社保經辦機構的管理服務能力分為公務員（在崗職工）素質、基礎管理水平、發展創新能力、服務硬環境和服務滿意度五個方面；朱慧（2008）[10]在構造基本養老保險管理體制評價指標體系時，將養老保險經辦機構能力分解為基金收繳率、養老保險按時足額發放率、管理費用與當期保險費收入比、工作人員與管理服務對象比四項指標。第三種是采用定量方法分析社保經辦機構能力體系的構成。孫殿君（2011）通過主成分分析法對陜西省各級社會養老經辦機構調研數據測算后發現，社保經辦機構能力體系構成如按重要性大小依次排序可分為基礎能力、可持續發展能力、保障性能力、內部控制能力、外部溝通能力。

3.關于導致我國社保經辦機構能力不足原因及提升方法的研究

在探討我國社保經辦機構能力不足的成因問題上，學者們的意見集中于三方面。首先，是法律制度原因。 葉靜漪、肖京（2012）[11]和陳仰東（2011）[12]分別從法理及現實層面闡述了社保經辦機構由于在我國法律法規中沒有確切的地位、性質和職能界定，從而無法充分履行其職責的困境，提出要從根本上提高其能力，必須給予其充分的法律保障。

其次，社保管理體制原因。陳宗利（2006）[13]、連寅（2011）[14]和張晨寒（2012）[15]等在分析不同管理體制下社保經辦機構的成本、績效差異后發現，認為部分社保經辦機構“五險分立”格局和分散管理體制是造成社保經辦機構能力低下的主要原因，呼吁應在統一各地社保政策的前提下，采用垂直管理和“五險合一”的管理模式，實現社保經辦機構能力的提高。

最后，社保經辦機構內部管理原因。封鐵英、仇敏（2013）[16]采用通徑分析對陜西新農保經辦機構數據測算后發現，其內部管理能力對其服務能力影響最顯著；葛洪（2008）[17]結合社保經辦機構業務特點，提出可以采用柜員制來實現組織的扁平化，并樹立起前臺受理、后臺審核、外部稽查的風險控制體系，進而更好地面向公眾服務；勞慶芳（2009）等借鑒金融企業風險管理原理，提出可以通過構造經辦機構內部風險指標控制體系對經辦機構在日常管理和業務操作中風險予以測量和規避從而提高其風險管理能力；刑益海（2008）[18]和汪長如（2007）[19]等通過實際調研和測算后發現，各地社保經辦機構人力資源瓶頸日益突顯，提出可以采用混合編制、動態增員制、強化激勵制度和設立資質認證制度等辦法予以破解；毛瑛（2009）[20]等在對陜西省醫療經辦機構調查后發現，基層社保經辦機構的電子化程度仍然很低，呼吁加大對信息投設備的投入水平來提高其管理服務能力。

此外，郭靜（2011）[21]等還以大量數據和事例，分別介紹了英國、美國、新西蘭、澳大利亞在推行社會保險公共服務外包和內部管理機制改革的情況及具體做法，為增強我國經辦能力提供了新的思路。

二、國外社保經辦機構能力的研究現狀

在社會保險事業發展相對成熟的國家中，社保經辦機構的性質和地位已由“公法”所明確，通常“是在憲法或法律授權下，開展社會保險事務業務，是社會公共服務體系的有機組成部分，雖然它們大多已經被私人公司或非政府組織的性質所掩蓋，但實質上仍然是行使政府具體職能的實體，也可以稱為‘政府公共事業公司’”。⑤盡管各社會保險經辦機構的性質、管理模式和發展階段不盡相同，但卻也同樣面臨著提升管理服務能力的現實需要。

1.關于提升社保經辦機構能力的外部動因研究

與國內研究不同，國外學者多從社保經辦機構所處的社會環境變化角度來探討提升其能力的必要性問題。美國學者Paul Henman和Michael Adler（2001）早在本世紀初就意識到，隨著新信息技術和電腦科技的出現，會給各國的社會保險經辦機構的管理、內部流程和政策執行帶來沖擊；[22]Adalbert Evers（2005）則認為，目前福利國家的分權和分散化趨勢、市場和公民社會的變化都在促使各國的社保經辦機構提高能力以更好地迎合各類客戶的需要[23]；而國際社會保障協會（ISSA）的 Alberto R.Musalem 和 Maribel D.Oritiz（2011）提出在全球經濟危機持續、福利國家老齡化家居和緩解國內貧困問題等因素的共同驅動下，公共社會保險機構必須提高管理財務和降低操作風險的能力[24]；日本專家 Takayama,Noriyuki（2012）在考察了西方發達國家養老金制度的發展后，認為各國多層次的養老金系統及政策的頻繁變化所導致的管理復雜化，也要求社保經辦機構能力不斷提高其適應能力。[25]

2.關于社保經辦機構能力體系構成及影響因素的研究

盡管由于經濟發展模式和社會文化環境的不同造成了各國的社保經辦機構運行機制的差異，但Alberto R.Musalem 和 Maribel D.Oritiz（2011）認為根據其職責范圍和社會需求，其能力自內到外依次由基礎層——人力資源、信息和溝通技術，中間層——財務可持續、投資盈利、征繳擴面和服務派送和目標層——參保成員福利的保障和提高三方面構成；印度學者Sharad Singh（2010）結合印度社保經辦機構（SS0s）的運行實際，運用定量方法總結歸納出了政策設計能力、服務派送能力、擴展覆蓋面能力、使用信息技術能力和變通適應能力[26]。

在探討影響社保經辦機構能力提升的因素研究中，國外學者的觀點分為社保經辦管理模式和內部管理兩個方面。如Deborah Mabbett和Helen Bolderson（1998）在對比丹麥、法國、德國和美國社保經辦機構在財務分擔責任及內部激勵方面的差異后，發現不同的管理模式對公共服務績效影響很大[27]；Janice L.Caulfield（2004）則在考察了瑞典、芬蘭、英國和和荷蘭社保經辦機構績效管理情況后，發現即便在自治管理普遍流行的歐洲地區，社保經辦機構的自治權限范圍卻存在著巨大差異，這直接影響到了其能力提升方法的運用和路徑選擇[28]；Enoff和 McKinnon（2004）卻認為是各國為回應經濟變化和社會運行而頻繁調整社會保險法律政策的行為，影響到了社保經辦機構的正常運行，打破其為提升管理服務能力而實施改革的延 續 性[29]。 而 Jane Linder、Richard wheeler 和 Tim Wiley（2004）和埃森哲公司（2010）在調查訪問并統計分析了全球多個不同社保經辦機構績效情況及80個國家社保經辦機構負責人電話訪談資料后發現，行政資源的缺乏、信息技術投入的不足和人力資源問題約束著其能力發揮[30]。

3.關于提升社保經辦機構能力策略的研究

結合各國社保經辦機構運行實際情況，國外學者認為提升其能力。首先，應在管理理念上創新，如國際社會保障協會（2011）建議，要提高社保經辦機構能力水平，應在拋棄陳舊的自上而下管理模式同時，并引入當前公共行政領域普遍流行的“善治”理念，將“責任性”、“透明性”、“可預測性”和“參與性”作為經辦機構運行的基本原則[31]；Jane Linder等（2004）調查發現，在各國提升社保經辦機構能力時，最常用的方法就是流程再造和標桿管理方法，但如果想從根本上有所改變，就需要實施價值轉移戰略，即將關注的重點由員工和預算轉向重視流程、客戶和社區。

其次，改革管理模式。Neil Gilbert（2006）在詳細比較歐洲主要國家提高社會保險管理服務經費成本后，發現公私部門合作模在收繳擴面和服務派送方面績效較高，但在運用時得注意對合同及服務質量的監管[32]；Jane Linder（2004）提出傳統觀點所提倡的集權式管理并不一定能夠適應當下高度流動的社會，委托代理模式比政府垂直管理模式的公共服務績效表現要更好；而 Adriana Lender（2006）[33]在測算對比了瑞典社保經辦機構在分散和統一管理模式下的財政支出情況后，認為社保經辦機構的整合運行不僅可以降低行政成本，也可以提高管理服務效率。

最后，增強內部管理。 Geneva（2006）[34]在回顧福利國家社保經辦機構信息化的發展歷程后，認為可以采用電腦技術手段提高經辦機構的服務派送能力和風險管理能力；此外，埃森哲咨詢公司（2010）采用對員工予以充分的培訓以及適當的分權、薪酬和監控可以對社保經辦機構能力的提升產生積極的影響。研究評述與展望

綜合以上分析，盡管國內外對社保經辦機構的能力研究已取得了一定成績，但總體上仍處于初級階段，今后的研究應關注以下三方面問題。

現有文獻多從社保經辦機構所處的社會環境變化角度探討其能力提升的必要性，但缺乏結合社保經辦機構自身職能特點展開的理論剖析；而在公共行政領域的“新公共服務理論”、財會審計領域的“公共受托理論”和工商領域的“企業能力理論”可以作為社保經辦機構能力研究的基點。

在已有的社保經辦機構能力體系研究中，存在著依據其職責范圍的定性分類和按照數據模型測算的兩種極端分析態勢；如能在研究中同時將主觀分析法（如德爾菲專家法）和數據模型分析法（因子分析、層次分析和相關分析等）相結合，則可以較好地解決社保經辦機構能力體系構成的科學性和準確性問題。

雖然目前也有少量文獻涉及到某類社保經辦機構或其某單項能力的測評問題，但多數研究仍以定性描述為主，針對性和整體性都不強；如需全面、客觀和系統地掌握社保經辦機構的能力狀況，亟須構造出一套符合社保經辦機構特點且指標邏輯關系清晰的能力評估體系。

注：

①孫樹菡:社會保險學，中國人民大學出版社，2008年版，第100頁

②勞動和社會保障部組織編審:新中國勞動和社會保障事業，2007年版，第835頁

③鄧大松:社會保險，中國勞動社會保障出版社，2002年版，第142頁

④楊燕綏:社會保障，清華大學出版社，2011年版，第210頁

⑤經濟合作與發展組織（編）:國家發改委事業單位改革研究課題組（譯），中信出版社，2004年版，第6頁

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