社區圖書館績效標準化評估與用戶直接評判的模式轉換——基層圖書館從行政模式轉向公共模式的思考之三

(上海圖書館 上海 200031)

社區圖書館的長效管理困惑是影響當代基層圖書館活動發展起伏的一個關鍵因素。自二十世紀五十年代中期起，一些城市的居民社區中就開始出現基層圖書館服務，城市中部分先行社區的居民發起建立自我服務的文化、醫療等自助組織，隨后得到政府的肯定，并分批給予行政性資金補助。只是隨著這一基層社會活動模式的大面積推廣與倡導，情況開始發生變化，原先以居民自主、鄰里互助為基本活動形態的社區組織，漸漸演變為行政管理主導的形態。本來以為是加強組織建設的好事，未料好景不長，部分醫療保健類組織尚屬穩定，而圖書館組織則大多表現不佳。以后，隔若干年就會有一次大規模的社會動員，基層圖書館一次次熱鬧建設，又一次次黯淡消散，但卻沒有對這一現象進行問責或反思。

中國傳統文化中有一句耳熟能詳的話語，“吃一塹，長一智”。失敗不可怕，問題在于必須在失敗中汲取教訓，并由此獲得發展的智慧。惜乎當代社會管理對于發展探索中的失敗，其態度過于敏感。失敗了敢于重來的勇氣固然可嘉，但不能直面失敗的事實，拒絕科學客觀地分析失敗的原因，就跡近諱疾忌醫了。沒有科學探討失敗的原因，就不可能理性地調整發展對策。分析這一現象背后的社會政治原因不是本系列的研究范疇，上述話語只是為了提示基層社區圖書館建設起伏的社會背景，深入認識公共事業行政化組織與管理機制的局限，重新建立公眾參與和自主管理的當代社會文明發展觀念。否則，社區圖書館活動的科學進步則依然遙遙無期。

當代社會文化領域的高額投入，形成了基層社區圖書館的又一個建設新潮，如何保障本輪次發展投入得到有效應用，讓圖書館在社區居民群體的關注中得到可持續發展，筆者在系列之一、二中已經從社區公眾參與、自主資源建設等兩個方面做了探索，〔1，2〕本文擬從基層圖書館的活動成果的科學認定，社區公眾主導績效評價等角度，作出一些新思考。

1 統一評估標準與基層圖書館具體實踐的距離

行政性社會資源投入實施的各種社會活動項目，需要進行活動效益的考評，這是社會組織管理的一種文明進步。但在地區經濟文化發展水平差異巨大的社會背景下制定統一標準，對于各種不同類型、多個層面的社會活動，規定統一視角觀察測評，按照一致標準進行績效評定，氣勢有余但智慧有限，自然事與愿違。原因在于大一統行政管理機制限定了管理研究的行為方式與發展思維，將研究精力集中于考評規則的高度精細化，工作標準的極度抽象化，高度集約的規則與標準研究不斷“深入”，但形式化、空洞化的客觀局限也漸次顯現。

1．1 社區圖書館管理者與管理研究層對評估標準的認識距離

當代大中型圖書館大多經歷了多個輪次的大規模考核、評估，如果說前一二輪考評還有一定的基礎業務促進效用。而到了后幾輪，對基層圖書館事業的推進效用局限就逐漸顯現了。“績效評估”是對某類機構或社會組織的活動成效認定，用于某一工作系統的長期效用測定或許比較恰當，放到細小而具體的社區圖書館活動范疇，是否合適值得反思。

當代管理和科研人員煞費苦心制定的各種績效評定標準及其繁復的分值等文字表述，社區公眾和基層管理者大多無法切實理解和把握。據筆者近十年的調查與接觸，問題并非在于研究者以為的文化水準差距。當代大中城市的社區管理者大多有著不低的學歷，至于部分老年社區志愿者的知識背景，圖書館事業管理研究者或許要相形見絀。

管理研究層與基層實踐者之所以出現規則理解與把握的距離，其重要原因之一在于此類績效評估標準所使用的系從眾多基層圖書館活動中歸納提煉出來的特定語詞，此類詞語放在大范圍的統計或研究報告中，或寫入各種專業教材時，大多順理成章并有“科學系統”感覺。但在一線圖書館工作與管理人員感覺中，評估文件用詞與自身活動或是諸多近似，或是似有似無，即自身具體實踐與之相近，但大多無法直接對應。

管理機構和科研人員或許疏忽了這樣一個事實:當研究者把基層圖書館活動的眾多具體實踐高度歸納，系統提煉成某個特定的專用詞語，固然表達了社區圖書館某一領域活動的共性，但同時也無意忽略了眾多基層圖書館在該領域活動的具體差異。這樣的歸納和提煉獲得的詞語，用于專業活動規律的探索研究是可行的，但反過來作為基層圖書館活動測試標準的用語時，就出現問題了。在管理者和研究者心目中清晰明白的概念或語詞，在一線圖書館工作者眼中往往就范圍模糊難以把握了。理解差異的出現，更緣于專業研究歸納和提煉語詞時，現實生活中的圖書館活動并不會伴隨語詞發展而自動“提純”。不可能因為標準專業術語的誕生，同時就消除了實踐活動領域的館際差異。

1．2 社會文化管理與傳統社會活動的管理思維差異

當代生活中經常會出現傳統社會管理模式影響下的思維局限。在以往數十年中，社會文化活動組織和管理的發展研究，依托的或是戰爭年代的“全民皆兵”思想，或是經濟建設的“工程管理”思維。這些管理思維在不同的歷史階段產生過積極的影響，但應用于活動本質全然不同的社會文化生活領域，其局限性就凸顯了。

城市公眾的文化需求與社會服務是一個與戰爭指揮、建設管理等全然不同的事物，公眾的文化需求大多并非通過直觀方式顯示，而文化服務成效很大程度上需要通過城市社會發展而內涵地發生，直觀的軍事斗爭、經濟管理經驗與思維在這個領域難有作為。

首先，城市公眾群體的生存狀態，與號令嚴明的軍伍行動方式截然不同，也與精細規范的現代生產環境有著巨大的差異。尤其是進入新世紀以后，當代社會環境下的城市公眾發展需求極其多樣，滿足其文化需求的途徑非常多元，無論群眾文化活動，或社區圖書館服務規劃如何仔細完善，也只是滿足公眾文化需求的渠道之一。

其次，我國地域廣大，不同城市間的經濟社會發展水平差異極大。東部或中、西部地區的提法，通常是基于經濟活動統計數據的大致判斷。若不同城市之間的公眾文化生活狀態，也套用經濟范疇的地域概念來劃分，就是簡單化思維了。城區公眾文化活動的發展水平主要取決于城市居民集聚規模等大環境因素，社會文化生活的發展規律與經濟活動規律有著一定的內在聯系，但不等于可以相互替代。缺乏這一社會科學常識的城市文化發展研究，及其基于此類研究報告上的發展決策，實施效果不理想，需要從這一角度去尋找原因。

第三，城市公眾文化需求極其多元，不同社區的人群之間，有著職業、階層及其文化的種種差異，他們的文化需求差異隨之顯現，比較容易觀察。但需要注意的是，當代城市人群處于規模化集聚過程中，社區居民來源于五湖四海，有著全然不同的個人生活背景。即便是在社會地位、經濟收入類似的社區群體中，各自的生活背景也決定了他們文化需求差異。因此，盡管社區規模相對狹小，但并不意味著這一社群中的公眾文化發展需求和服務，就可以套用鄰近社區的現成工作方法。這是當代城市公共生活研究必須面對的話題，圖書館界在這一領域似乎尚未具備探索意識。

1．3 標準理解差異與管理思維差異的現實顯示

通過上述分析，或許可以明白為何當代城市各級各類圖書館，對于來自上級管理部門的考核、評估，都有著一種如臨大敵的心態。周謹細密的考評標準與本館實際工作有著眾多差異，要讓自身的成績展示與考評標準有效銜接，并獲得優良評定，就必須從項目設計和工作效果都要對照考核標準進行“修正”。否則，一線圖書館員的辛勤勞動就不被承認了。

十多年來“量化管理”盛行，基層圖書館工作成績必須通過統計數字和百分比等數據來顯示，似乎非如此就不是科學管理。基層社區與學校、科研機構等的重大差異在于，組織相對松散的公眾參與社區文化活動往往有相當大的隨機性，企管范疇的統計日志管理模式既無必要也不可能。由此，當基層圖書館工作者面對上級機關下發的含有大量數據要求的測評表格，只能匆忙填報。同時，面對社區匯攏來的大量統計數據，管理機構也不可能逐一核查，只能疊加匯總上報。

由此，對于基層社區圖書館活動的行政性的大一統評估或考核，從科學原理看依據不足，在操作層面也大多無法準確反映現實狀況。

2 以社區居民的感受直接檢驗基層圖書館活動

立足于社區的基層圖書館，其活動方式、員工狀態、工作成果，都直觀地顯現在社區公眾面前。居民的各種圖書館需求，圖書館滿足讀者、用戶需求的作為，用戶服務滿意程度的反饋等等，完全可以通過簡單實用的渠道直接溝通，是否需要制定大規模的整體性考評等標準值得商榷。

基層社區圖書館的工作具體且直觀，圖書館直接對應本社區的居民需求，服務范圍也相對有限。因此，若把圖書館活動優劣的評判交給本社區居民，事情將變得相對簡單，促進圖書館工作完善的意見或建議也可能更具體和有效。因此，管理和研究者在社區圖書館管理領域需要有新的實踐思維。

2．1 制定活動指南替代工作標準

現代圖書館活動已經有了數百年歷史，國際圖書館界對圖書館活動效用認定的認識也不斷地發生著變化。如果說，在世界圖書館事業大規模發展階段，人們習慣使用各種“標準”去衡量各個圖書館的活動狀態，而到了當代社會，人們已經發現了統一評判標準的種種不足，宏觀管理范疇中的“工作標準”已經漸次向“活動指南”轉移。

當代各國圖書館服務管理的文獻研究表明，關于基層圖書館活動的評價普遍經歷了從“具體標準”到“服務指南”的轉變，如IFLA從上個世紀八十年代開始放棄了“標準”要求，改用“指南”進行發展導引。更早做出改變的是美國圖書館協會。“1970年公共圖書館協會意識到在國家多樣化的形勢下實行統一的標準是不切實際的，全國性標準很難適應各地圖書館的狀況，于是放棄了修改全國標準的企圖，改為制定能適應地方需要的指導性框架。”1986年的《公共圖書館指南》指出:“由于需求和資源是如此不同，因此不可能有共同的服務標準……，我們提供的不是規則而是建議，這些建議基于不同國家的實踐經驗，具有通用性……，那些提出的有關數量標準的建議，是基于不同情況下獲得的，將是不可靠的、誤導的。”同樣，其他國家也相繼開始了類似的管理模式轉變。〔3〕

促使這些國家圖書館管理層作出改變的原因，與我國當代基層社區圖書館績效評估的遭遇現實問題極其相似，那就是不同地區公眾的需求分散而多樣，滿足他們需求的服務方式也必然需要根據本地區的具體情況隨時調整，高層通過系統調研而形成的一般標準，大多不能適應不同地區公眾隨時發生著變化的現實需求。由于歷史原因，我國各地區各層級圖書館的資源存在著較大的差距，要求基層圖書館執行一致性的標準，不僅會束縛基層圖書館的活動創意，也可能導致資源投入的空耗。

因此，社區圖書館的管理和研究應借鑒當代國際圖書館界的管理發展經驗，調整思路，探索從“工作標準”到“活動指南”的管理模式。在不同城市眾多社區公眾文化背景和需求千差萬別的背景下，提供具有業務指導功能的“發展指南”，讓不同社區圖書館在設計、規劃自身發展時，有一份可資參考的工作文件，將比依靠強力推進的行政性考評更有價值。

2．2 探索行政監控減少直接管理

改革開放三十多年來，我國在社會公共服務管理領域一直在努力實踐“管辦分離”的機制轉變，目的是要改變計劃經濟時代“行政包攬一切”的工作方式。但在實際操作中進展甚緩，要轉變習慣的管理思維，不能僅靠紅頭文件或轉制規定，必須在新社會建設過程中，對行政管理機構與具體操作組織的各自功能進行重新設計，清晰地劃分各自的職責范圍。在當代城市社會的公共服務領域，行政管理作為主要出資方的化身，只有超脫于操作層面，才能正常地對社會資源利用狀況進行監控。當代社會發展資源被濫用的事例多多，根本原因就在于行政管理直接進入操作領域，原有的社會資源使用監控職能反被自然消減了。

在城市社會建設中，單個社區圖書館是個細微的項目，但因為數量眾多，又是一個關乎公眾文化生活的重大事物。無論是不斷擴張中的中心大都市，還是城鎮化過程中的新興城市，社區圖書館都是社會建設的基本課題之一，行政機構的管控職能如何落實需要引起重視。

在社區居民參與管理，自主決定資源建設的前提下〔4－5〕，行政管理機構需要做的，首先是檢查行政性投入的資金安全，包括資金用途是否合理，使用方式是否規范，有否其他途徑的投入，如社會性資助、捐助資金的有效管理等。確保圖書館發展投入沒有被浪費或空耗，應是文化行政機構的管控重心。

其次，行政機構要關注社區圖書館組織的運行狀況。此處并非指圖書館服務活動的運行情況，而是指社區圖書館管理組織是否能正常運行，能否按照組建時的承諾穩定地開展工作，無論是社區工作者，還是簽約的志愿者，他們的崗位履職情況應該成為行政管控的內容。

第三，行政機構關注和督察大中型圖書館服務社區圖書館的履責情況。基層圖書館的活動與發展是否正常，大中型圖書館的專業技術和資源支持舉足輕重。行政管理機構要督促大中型圖書館穩定地支援社區圖書館的各項活動，確保大中型圖書館履行好援助職責，是行政機構為社區圖書館保駕護航的重要管理方式。

2．3 促進自主發展避免強行推進

每一所基層圖書館都需要根據所在社區的人文環境，居民自主管理水平等基礎條件，確定本館的服務內容與活動方式，這是有效發揮社區圖書館功用的前提。

在社區人群中，真正關心圖書館活動的一般是兩類人，一是社區中的閱讀愛好者為主的信息資源用戶，二是社區管理工作者。前者是圖書館服務的受益者，他們的感受對于社區圖書館的活動內容設置與項目調整等有直接影響;后者是社區公共事務的協調人，也是社區多種發展資源的直接管理者，社區圖書館的運行情況及投入效益等，始終在他們的視野之中。因此，社區圖書館活動的優劣，惟有基于他們直接感受的認定才是真正意義的。

相比之下，對于星散于不同城市各個社區的圖書館而言，圖書館的活動舉辦場次，閱讀人次，流通冊次等數量或折算分值比較，或許只有在本社區圖書館作縱向觀察時，才能提供參考作用。在當代城市人群集聚的普遍化運動狀態中，請多統計基數隨時發生變化，不同地域的數據比較，其價值十分有限。

考核評比的目標是推動圖書館事業發展，但時下實踐中的變異在于大一統的“績效評估”模式，在行政意志主導下強行推進，從根本上背離了科學管理的本意。讓社區公眾直接對圖書館工作做出成效認定，才能保證圖書館契合本社區讀者用戶的實際需求，這樣的自主發展模式，方能促進社區圖書館的健康發展。它與公眾參與建設、社區自主管理的新社會建設等主流活動匯合，才是社區公共文化的真正建構過程。這一模式的社會價值也將超越圖書館投入與效益的理論層面。因為，城區社會管理模式從“行政化”走向“公共化”，原本就是當代社會文明進程的一個組成部分。

3 系列絮語:現代社會建設的一些概念辨析

當代中國的社會發展正處于重大的轉型時期，早些年計劃經濟時代遺存的社會管理思維，依然頑強地影響著管理和研究者的發展思考。即便主觀意愿是積極的，但傳統思維方式卻在無形地阻礙著現代文明的實踐。

當代中國的社會公共事業曾經在計劃經濟環境中，由戰爭理念、工程思維主導著進行了大量的實踐，這些實踐大多經歷了初期輝煌，中期停滯，后期湮滅的曲折發展路徑。

為城市公眾提供公共服務是社會文明進步的一個標識。具體操作模式的選擇，既決定著公共服務事業的持續發展可能，更表現為當代文明社會的建設路徑。所謂“社會文化”，嚴格地說就是公眾社會生活方式的一個抽象表達語詞。公眾參與，自主管理，是現代社會建設，包括公共服務等活動的本質所在，沒有公眾參與和自主管理，就沒有“公共”的社會生活方式，所謂“公共文化”，也就是無源之水，無本之木。

需要注意的是，過去五十多年中，中國圖書館界還有一些久遠的概念誤讀，即把前代社會留存的“公立圖書館”，簡單地改稱“公共圖書館”。而在改稱之前，卻沒有去仔細推敲“公立”與“公共”的本質差異。〔4〕而這種差異思維的缺失，必然引發管理研究的紊亂。

在“公立”行為模式沒有本質變化的情況下，簡單標注“公共”字眼，自然不會改變活動的本質。由此，我國圖書館學研究曾一度糾結于國家層面的大型圖書館算不算“公共圖書館”的困惑，高校、科研系統等圖書館的機構外讀者服務，明明是公共文化服務，但為了與“公共圖書館系統”區分，也只能用“社會服務”來表達，等等，不一而足。事實上，無論是國家、省市、地縣各級直接應用行政性經費舉辦的公立圖書館，還是民間各種社團、基金會、慈善組織等資助的民辦圖書館，只要是為城鄉公眾提供文獻信息服務的，都應歸屬于公共圖書館范疇。而伴隨著社會的進步，基層公立圖書館開始廣泛應用非行政性發展資源，諸多民辦圖書館也開始獲得行政性經費的資助。若把公立圖書館與民間圖書館繼續用“公共”這一詞語進行界分，邏輯上毫無科學性可言，管理操作中必然出現混亂。

當代城市公眾生活形成了多種多樣的公共服務需求，這些服務活動及其承擔者來自于社會的不同領域，組織服務的實施方式也各不相同。這樣的社會性公共服務，并非單一由使用行政資源舉辦的機構、組織完成，也非單一采取公益服務模式，更非單一以“無償”為服務標準。

例如，城市居民眼中最普遍的電影院，是服務公眾文化生活的基礎設施之一。售票服務是市場經營性的服務方式，未成年人半價或低價票服務是公益性的服務方式，對于高齡老人等特殊群體的免費贈票服務則是慈善型的服務方式，三種方式操作方法不一，但都在公共文化服務的范疇之中。因此，當代圖書館界流行的“公共”等于“公益”，“公益”等于“無償”的思維，毫無科學性可言。進一步討論這些概念超出了本文的范疇，筆者只是希望圖書館學研究人員認真學習和掌握社會科學的一些常識，從事圖書館事業發展研究，就必須學習社會管理科學知識，隨時學習當代社會科學的研究成果。

經歷了半個多世紀的波折之后，我們的發展思考需要回到科學理性的基礎。社區圖書館可持續發展課題，需要突破以往圖書館建設的傳統范疇，進行發展模式的轉換，管理思維也需要從行政化向公共性轉型。當代圖書館活動從“公立時代”，轉變為“公共事業”之時，中國圖書館事業也就獲得了一個新的歷史起點。

1，4．王宗義．社區圖書館員職業空間局限與人力資源配置模式的變革:基層圖書館從行政模式轉向公共模式的思考之一．圖書館，2012(5)

2，5．王宗義．社區圖書館資源行政配置與自主集聚和交流的模式選擇:基層圖書館從行政模式轉向公共模式的思考之二．圖書館，2012(6)

3．孫蓓，束漫．圖書館服務標準到指南的變化:基于國外發展歷程的研究．圖書館雜志，2012(6)

6．王宗義．社會的城市化進程與現代圖書館活動——兼作“公共圖書館理念”的科學解讀．中國圖書館學報，2006(6)