公共信息公平及政府的主要職責

(河南財經政法大學圖書館 河南鄭州 450002)

1 引言

黨中央要求“提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”。公共信息服務是基本公共服務的有機組成部分，公共信息公平是基本公共服務均等化的重要內容。我國基本公共服務均等化為推進公共信息公平搭建了一個全國范圍的、更高層面的實施平臺，提供了彌足珍貴的歷史契機。

公共信息是發生在社會的公共領域 (其獲取、交流、利用等形式的各種關系，均屬公共領域的范疇)，由政府和公共信息機構提供和管理的信息產品和信息服務，它是一種公共品或公共服務，公共性 (如共創性、共享性)是其本質屬性。公共信息具有其他公共品和公共服務的共同屬性和特征，如在經濟學意義上具有效用上的不可分割性，消費上的非競爭性，受益上的非排他性，為全體公民共同擁有，面向全體公民平等開放，共同利用，任何社會成員都可以在法律允許的范圍內自由使用。其終極價值在于保障公民最基本的生活、生存和發展需求，使人能夠像人一樣有尊嚴地生活，具有底線保障的社會意義。要實現社會公平，一個重要方面就是要實現公共信息公平。公共信息公平和基本公共服務均等化秉持的價值理念、追求的政策目標、遵循的基本原則都有相同、一致或相近、相似之處。二者都追求社會公平，都以全體公民的福祉為依歸，都是構建和諧社會的重要內容。

公共信息公平主要體現在公共信息的獲取、分配過程和方面，公共信息獲取的公平主要指信息獲取權利與機會的平等，信息獲取的公平指公共信息資源和信息服務都向所有信息主體開放，信息主體在法律允許的范圍內，不因種族、民族、性別、年齡、職業、宗教信仰、教育程度、語言、語種、收入水平、財富狀況、身體條件、生活環境、家庭背景、居住期限等的不同而受到不同的待遇，都能自由、平等地獲取所需的信息，這是信息公平中的起點公平和資格公平。公共信息分配的公平主要指公共信息資源配置的合理和信息基礎設施建設的均衡 (這是寫作本文的主旨，下面將予以分析闡述)。總之，公共信息獲取的公平體現在獲取的機會和權利的平等，而這種機會和權利的平等，進而體現為公共資源的擁有和支配上 (如公共信息資源的占用使用、信息基礎設施的支配使用)，這又與公共信息分配的公平密切有關。公共信息公平，一方面要求信息權利和機會平等;另一方面又要求平等分配信息資源，為信息權利和機會的平等提供物質技術保障和支持。一句話，信息權利的實現與信息資源的可獲得性直接相關。上述如若沒有基本的起碼的保障，人們就喪失了參與正常社會生活的基本權利與手段，甚至喪失了順利表達自己基本生存要求即基本人權的起碼手段，也就是喪失了知情權、話語權、參與權、管理權、監督權、生活權、生存權、發展權。

公共信息公平在物理空間結構上表現為公共信息在城鄉間、區域間或其他自然單元間的合理分配的公平性，處在不同地方的人們都能平等利用、同等享有對他們有價值的信息。就政府而言，公共信息公平是為城鄉間、地區間及其它自然單元間合理配置公共信息資源、均衡信息基礎設施，為公民平等利用、共同享有信息提供有利的、大致均等的、最起碼的且必要的技術物質基礎設施、資源對象和法律、制度、政策等的信息環境條件。一句話，政府要為不同地方的公民，不論是生活在東部還是西部，不管是居住在城市還是農村，平等地行使信息權利，享有信息機會創造條件，提供同樣水平的公共信息服務。

《2006－2020年國家信息化發展戰略》也曾提出，為了追求和實現公共信息公平，要“堅持政府主導、社會參與，縮小區域之間、城鄉之間和不同社會群體之間信息技術應用水平的差距，創造機會均等、協調發展的社會環境”。現代政府應該是公共服務型政府，它及其他公共信息機構則有義務、有責任向公民提供同樣水平的公共信息品和公共信息服務，通過滿足公民的基本信息需求來保障公民基本的信息權利和信息機會，促進公共信息公平，這是現代公共服務型政府和公共信息機構公共服務的主要內容之一。公共信息全民共享程度從一個側面反映了一個國家、地區、社會的信息公平程度，只有實現了公共信息資源的全民共享，才能最大程度地體現社會的信息公平。

在公共信息不公平和失衡的情況下，為了維護和推進公共信息公平，政府必須肩負起維護社會公平的絕對責任者的角色，積極承擔起提供公共信息資源和信息基礎設施的完全責任，以幫助欠發達的農村地區、西部地區的社會弱勢群體基本信息權利的實現。實現公共信息公平的目標，就是要使地區間、城鄉間的不同社會群體，在信息服務方面權利公正、平等切實得到維護和實現，其實質就是以政府為主，創造條件為全體社會成員提供基本又有保障的公共信息服務。為此，在目前和今后一個相當長時期內，政府應優先把下列三個方面作為促進公共信息公平的工作重點和主攻方向。

2 強化和完善信息資源的公益性開發利用工作

2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強信息資源開發與利用工作的若干意見》明確提出:“支持和鼓勵信息資源的公益性開發利用”、“增強信息資源的公益性服務能力”、“促進信息資源公益性開發利用的有序性發展”。信息資源公益性開發是體現信息公平原則和精神，最大限度地促進信息資源的社會化，為全體公民提供普通的、基礎的、非營利的信息服務，使公民人人享有、普遍受益，為社會成員平等享有信息權利和信息機會提供保障。信息資源公益性開發利用，是促進和實現公共信息公平、公共信息均衡，公民基本信息權利平等實現的有效、經濟、主要的途徑和手段之一。

鑒于信息資源公益性開發的地位和作用以及政府在維護和促進公共信息公平中的職責，政府必須加大信息資源公益性開發利用的推動和介入力度，加強對全社會信息資源公益性開發利用工作的領導。

(1)政府要制定相關政策，大力扶持信息資源的公益性開發，營造良好的信息資源公益性開發和公益性信息事業發展的政策制度環境，從政策層面大力扶持公益性信息服務事業的發展。

(2)切實做好政府信息公開工作，公益性信息相當大一部分由政府信息轉化而來，主動、及時、準確、完整地做好政府信息公開，能及時、有效地充實公益性信息的資源。

(3)加大對信息資源公益性開發利用的資金支持力度。

(4)依靠財政撥款或社會籌資如捐贈設立公益性信息服務機構和組織，如圖書館、文化館、檔案館、博物館、展覽館、科技館、紀念館、美術館、廣播電視、政府信息中心、情報所等，這類機構和組織信息資源豐富，信息開發能力強，輻射面廣、傳播能力強，無疑是公益性信息開發服務的主體與公共信息公平的維護者、促進者、踐行者。這類機構和組織的公益性、普遍性的服務原則，是促進信息資源共享，為社會成員平等服務的保障;這些機構和組織運營經費來源的方式，決定了它們的服務性質是面向所有公眾提供普通的、無差別的免費或低費服務。

(5)鼓勵、促進、支持信息資源公益性開發和服務的組織形態和方式途徑多元化。鼓勵、引導、支持社會力量參與信息資源的公益性開發利用。信息資源的公益性開發和服務是由從事信息資源公益性開發服務的各部門、機構、單位組成的，包括政府中公益性信息開發服務為主要業務的部門，政府撥款啟動、設立、運營的事業單位如公共圖書館，科技信息機構，從事公益性信息服務的私人機構和第三方信息服務機構。為了進一步推動信息資源的公益性開發，通過信息獲取、分配公平，進而促進社會信息公平，鼓勵、引導、支持社會力量，如社會組織、企業、公民個人形式的民間公益性組織和私人信息機構參與信息資源的公益性開發是非常必要的，它們輻射面廣，門類齊全，能及時觸及各領域的信息，并且提供公益性信息服務比政府成本低、效率高、靈活應變能力強，完全能成為信息資源公益性開發服務的一類承擔者、參加者。雖然借助社會力量進行信息資源的公益性開發和服務，使信息資源公益性開發、服務提供者多元化，但政府并不能因此推卸最終的保障責任。

(6)應成立由政府牽頭的公益性信息服務協調領導小組，打破公益性信息服務組織和機構條塊分割、各自為政的格局，整合全社會的公益性信息服務資源，建立公益性信息服務社會網絡系統和運行機制，將分屬于不同部門、行業、組織的公益性信息服務機構和業務，組織成多類型、跨部門和跨行業的聯合體，充分發揮集群優勢和整體優勢，以實現公益性信息資源的高度共享。

(7)政府要對信息資源的公益性開發進行必要的規范和管理，政府要明確信息資源公益性開發服務的監管部門及其職責，建立強有力的監督機制，統一信息資源公益性開發的服務質量標準和技術標準，規范質量監管辦法，制定監管工作條例，出臺有關服務質量評價標準，建立公益性信息開發機構的資質認定與質量認證制度。政府要制定政策，對公益性信息機構創設、運行、經營活動進行明確規定，對公益性信息機構的注冊登記、資質認定、管理監管、服務范圍職責、服務收費做出制度規定。

3 積極推進社會信息扶貧和信息援助活動

3．1 信息扶貧

信息扶貧是在社會信息化過程中，針對公共信息不公現象而提出的一個新概念。信息扶貧是政府采取積極的信息政策，運用宏觀調控的力量，與社會力量一起通過信息技術的推廣和信息活動的開展，來解決公共信息落后的農村和欠發達地區的社會弱勢群體信息貧困，及由此而形成經濟貧困的一種信息扶貧、信息脫貧、甚至信息致富的方式。

國際上不少國家已經或正在利用這種方式開展扶貧，我們國家從上世紀90年代中期逐漸開始關注城鄉、區域的公共信息公平和信息化發展失衡問題，逐步重視農村、西部地區的信息化建設，注重公共信息資源和信息基礎設施向農村和西部地區傾斜，信息扶貧工作正式起步，并有了一個良好的開端。我們應繼續推進和做好信息扶貧。

(1)加大農村和西部地區公共信息基礎設施的投資和建設力度，為農村和西部地區信息化夯實物質技術基礎。

(2)大力加強信息資源建設，特別是扶貧、幫困、致富的數據庫建設。

(3)完善信息服務體系建設，使各種信息服務的內容、項目、途徑、方式、手段齊全配套，實現技術整合和無縫對接。

(4)做好農村和西部地區居民的信息素質培養工作。大力普及信息知識，注重信息技能的培訓，強化信息意識，提高當地居民發現查找信息，判斷評價信息，處理使用信息，產生創造信息的能力，使他們善于利用信息解決工作、學習、生產、生活、生存、發展中的實際問題。

(5)優化信息的軟環境條件，制定、完善信息方面的政策法律，完善、健全信息方面的制度機制。

信息扶貧的一個重要方面是信息政策，主要是公共信息政策的取向與供給;信息制度，主要是公共信息制度的安排和供給。國家和政府應采取積極的信息政策，在政策、法律、制度上給予必要的支持和傾斜，以政府的政策制度資源和宏觀調控手段，給信息貧困的農村、西部地區的信息弱勢群體，更多的信息權利、機會、資源、資金、技術幫扶，改變他們的政治地位、社會地位、經濟地位、信息地位，切實保障和增加他們平等地獲取和利用信息的權利和機會，并提高其依靠自己的力量發展信息化的能力，從而擺脫信息貧困狀態。

(6)信息扶貧要注重信息扶貧長效機制的建立，真正的信息扶貧是依靠長期、連續性的工作和行動來完成的，要促進信息扶貧活動常態化。

(7)在長期的信息扶貧過程中，要成立協調領導組織，打破公共信息服務機構在信息扶貧服務中各自為政、單兵作戰的模式，建立信息扶貧網絡系統和運行機制，將分屬于不同行業和部門的信息服務，組成多類型、跨部門、跨行業的聯合運作，充分發揮集群優勢，以實現信息扶貧在更高平臺、更大空間上的高度共享。

(8)降低信息化應用成本，降低信息產品、信息服務的價格與費用，特別是涉農(農村、農業、農民)的信息產品價格和服務收費，進一步降低網絡接入和使用的費用，進一步降低電話的使用費用。盡量減少弱勢群體的信息費用支出，減輕他們的經濟負擔，使他們不但用得上信息產品和服務，而且用得起，用得好，能脫貧，會致富。

政府的信息扶貧從根本上講，是要給信息貧困者(特別是信息化落后、公共信息服務水平低的農村和西部地區的弱勢群體)以更多的獲取信息的權利、獲取信息的機會和獲取信息的能力，可見信息扶貧是公共信息公平的社會工作，是對公民信息權利、信息機會和信息能力的救濟。

3．2 信息援助

(1)信息援助是由政府和社會力量免費或者低費為弱勢群體提供信息產品和信息服務的一種公益性活動，它是我國基本公共服務和社會保障工作的一個有機組成部分，主要體現在公共服務和社會保障工作中的非經濟、非物質的精神文化層面。信息援助是經濟、法律、醫療、教育等多方面形成的社會援助支持網絡的一個組成部分，最終形成一個有效的社會保障體系。通過信息援助，提高社會弱勢群體的信息素質，改善社會弱勢群體接觸利用信息的機會和條件，提高和增強他們的競爭能力，增加他們的社會參與能力，推動他們不斷地融入主流社會，提升他們的社會層次，以利于他們在社會結構中向上流動，為他們提供改變生活處境和改變命運的可能，從而實現生活能力、生存能力和發展能力的提升。

(2)信息援助具有公益性、無償性、導向性、單向性、自愿性的特征。它是一種政府行為，其實施的主體主要應是各級政府，還有公共事業機構如公共信息機構，或政府資助、社會籌資的社會組織如社會信息機構，也可以是社會組織或社會人士自發的對弱勢群體援助的社會行為。對公共信息機構，如文化館、圖書館、檔案館、博物館、科技館、展覽館、美術館、紀念館、群藝館 (中心)、群眾文化活動中心、政府信息中心、新聞出版單位、財政撥款或社會捐資建立運作的情報所等，政府應更加明確具體地規定它們為社會弱勢群體提供信息援助的責任、義務，援助的法律地位、援助的方式、援助的范圍、援助的具體內容，并統籌負責組織對這些機構的信息資源、信息技術設備、信息技術專業人員協調，形成更高層次、更大范圍的社會信息援助機制和平臺。另外，還要以政府為主導建立社會信息援助基金組織，接受來自社會各界的資助和捐款，為信息援助活動和工作提供必要的資金支持。當然，不論有多少公共信息機構或社會組織參與，政府都是信息援助的最終責任人，信息援助對政府而言，責無旁貸。在我國目前的情況下，信息援助應該成為制度層面上公共信息公平的必然路徑選擇和有效保障措施。

信息援助對弱勢群體而言，是他們的一項基本權利。對弱勢群體進行信息援助時，必須根據他們的自身特點，充分掌握弱勢群體的自身特征和信息需求，提高針對性，加強適用性和實用性，才能達到事半功倍的效果。這首先要求加強對弱勢群體的研究，充分了解和認識他們的信息行為、信息需求，制定信息援助的方法、范圍、內容、策略，根據不同需求，制定具體援助方案，運用特色的信息援助方式。另外，信息援助應是無條件、穩定、持久的，應向職業化、常態化、制度化的方向發展。

4 努力改進公共財政制度和財政轉移支付制度，加大公共財政對公共信息領域建設的資金支持力度和宏觀調控力度

公共信息資源和信息基礎設施技術含量較高，投資回報率高，服務范圍廣，具有很強的外溢性和純公共品特征，故要把公共信息資源建設和信息基礎設施建設作為專項納入國民經濟和社會發展規劃以及財政預算。公共信息資源配置和信息基礎設施布局，特別是農村、西部地區的公共信息資源和信息基礎設施可被國家列為最優先的基本公共服務均等化的投資建設領域。城鄉、區域間合理配置公共信息資源，優化信息基礎設施布局，在經濟方面最根本、最主要的問題是資金籌措、分配、投入問題。在這個問題上，政府要堅持公益性、均等化、便利性、基礎性的原則，以政府為主導，以財政投入為主要資金來源渠道，以城鄉間、地區間信息化均衡發展，全體公民普遍受益為主要目標，盡快實現公共信息資源向農村地區和西部地區傾斜，公共信息基礎設施向農村地區和西部地區布局。政府在這一過程中發揮主導、統籌、協調作用的同時，政府財政職能亦應由經濟建設型財政向公共服務型財政轉變，強化公共財政職能和轉移支付職能，完善政府在調整資源分配方面的職能作用，加強財政對農村和西部貧困地區的的轉移支付力度，根據城鄉間、地區間公共信息資源配置現狀，信息基礎設施布局概況以及現實需求，完善公共財政在公共信息領域向農村和西部貧困地區的轉移支付。為此，必須改進公共財政制度和財政轉移支付制度，改變財政預算體系和財政資金支持公共信息領域、對公共信息資源配置和信息基礎設施建設布局的支出方式、支出結構。

4．1 構建公共財政制度和轉移支付制度，為公共信息服務均等化和社會信息公平奠定資金支持的制度基礎

(1)政府提供公共信息服務，實現社會信息公平的資金基礎是公共財政。公共財政能力是公共信息服務均等化的基石，公共信息服務均等化是財政“公共性”的重要體現。減少不平等，提供人人平等的發展機會，這是全世界公認的社會發展目標。從國際經驗來看，各國政府都將實現公共信息服務均衡，推動社會的信息公平作為公共財政的重要目標之一。政府公共財政資金投入的數量、分配的方式、投資的方向，直接決定著公共信息服務的數量、質量和均衡度，政府公共財政用于公共信息服務支出的多少，直接決定著居民可以享有公共信息服務的種類、數量、水平。城鄉間、地區間公共信息服務的不均衡，是不同財政支出水平、分配結構、資金投向長期共同作用的直接結果。

(2)構建公共財政制度和財政轉移支付制度是公共財政改進和完善的主要內容，是公共信息服務均等化的前提條件。實行公共財政制度和財政轉移支付制度有利于公共信息資源和信息基礎設施在城鄉之間、地區之間合理配置、均衡布局和均衡發展，以財政能力均等化來推動公共信息服務均等化和社會信息公平的實現;要推動和實現公共信息服務均等化和社會信息公平，就必然有賴于公共財政均等化，建立公共財政制度，調整財政支出結構，把更多的財政資金投入公共信息服務領域。實際上，公共信息服務均等化是政府分權理論框架下的政府間財政均衡問題。從投入本源上講，是政府間財政均衡利用財政、稅收、非稅收、投融資手段的城鄉、區域宏觀調控問題，這需要通過建立公共財政制度和財政轉移支付制度來使城鄉間、地區間資金投入和收入實現均等化。

4．2 改進財政預算體系和財政支持公共信息均等化、社會信息公平的資金支出方式

(1)按照城鄉統籌、區域均衡的要求以及公共信息服務均等化、社會信息公平的要求，將農村地區、西部地區公共信息服務納入財政預算體系，國家對農村和西部地區公共信息資源和信息基礎設施的投入，每年政府都要列支專項經費，實現資金預算專款專用，來保證各項工程的順利實施。

(2)通過公共財政支持農村和西部地區公共信息領域建設，縮小城鄉間、區域間公共信息服務差距，還可以通過以下幾種方式:一是對信息企業進行財政補貼，扶持信息企業，調動他們參與農村和西部地區公共信息領域建設的積極性;二是繼續實行家電下鄉政策，擴大家電下鄉的補貼內容和覆蓋范圍，把農村和西部地區急需的或有市場發展潛力的，除計算機、手機、電視機之外，更多的信息技術工具、信息產品、信息服務納入家電下鄉補貼的范圍。三是設立普遍接入基金，由財政、電信企業和其他社會組織共同籌措資金，對公共信息服務發展落后的農村地區和西部地區實行信息業技術補貼的變通方式，并在此基礎上將補貼的范圍擴大到整個信息基礎設施。四是公共財政可以利用市場機制進行投融資方面的改革和創新，以支持農村和西部地區公共信息領域建設。

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