數字環境下FDLP功能拓展及啟示?

(廣西民族大學管理學院 廣西南寧 530006)

在圖書館與政府信息資源的關系方面，美國的聯邦托管圖書館計劃(Federal Depository Library Program，簡稱FDLP)無疑是最具代表的項目。1814年第一所聯邦托管圖書館誕生，到現在已經成功運行了將近兩百年。FDLP圖書館是美國公眾獲取政府信息最基本的途徑和服務模式，政府信息的公共獲取是維護民眾知情權的最基本要求，“作為一個全民政府，若沒有公開的信息，或獲得這些信息的有效途徑，這個政府就會淪為一幕鬧劇或悲劇，甚至什么都不是”〔1〕。伴隨著數字信息技術、互聯網技術的廣泛應用，公眾的信息獲取方式發生了質的變化，公共信息的服務范式出現轉型，數字信息網絡傳遞的便利性與時效性得到廣泛認同與應用。數字環境下的FDLP存取模式發生了巨大變化，實施了更深更廣的功能拓展。

1 數字環境對FDLP的沖擊

數字環境的客觀情境直接推動FDLP服務功能的拓展。21世紀是網絡化電子化的時代，數字信息逐漸成為人們日常生活中不可或缺的部分。FDLP傳統的采集、存儲、組織、利用等基本都是為紙質文獻的需求而設計的，在面對數字文獻比重日益加大的情況下，FDLP的運行機制、服務功能都面臨新的挑戰，如館藏文獻存取范式的轉移，網絡訪問的數字鴻溝障礙，參與FDLP的積極性不高等問題。

1．1 信息存取范式的轉變

互聯網的發展對于FDLP的客觀環境產生了直接的影響，公民對政府信息的需求和獲取的方式發生了質的變化，數字信息的實時遠程訪問成為主流。在1994年，政府印刷局推出GPO網站(http://www．gpoaccess．gov/)提供政府信息的訪問，短短五年內，每年GPO的訪問量超過181萬，各信息出版機構紛紛推出自己的網站，數字出版逐漸成為未來信息的基本形式。本世紀初，美國政府就設定95%的政府文件將以電子格式出版的目標，對于圖書館的直接影響是印刷文件在托存圖書館的儲藏量從45%下降到30%，而電子產品則從5%上升到50%。〔2〕目前出版的政府文件基本以數字信息的網絡形式出版，大部分人也更愿意通過網絡存取的方式而不是跑到圖書館查閱政府信息。GPO已不再把政府電子信息資源主動寄存到FDLP圖書館，FDLP主要通過對政府信息網站的訪問獲取相關政府信息。58%的互聯網用戶認為電子政務是政府信息的最佳來源，65%的人預期將在政府網站上尋求美國人日常政治信息〔3〕。

可見FDLP圖書館直接面臨館藏文獻的整體遷移以及傳統的信息服務范式的根本變化。面對數字信息的膨脹，數字信息的組織、館藏文獻發展戰略、Web文檔的存取等將給FDLP圖書館提出更多的技術要求。21世紀的挑戰不是公眾無法獲得聯邦政府的信息，而是過時的、不確定的或有誤導作用的信息太多，如何獲取真實可靠的信息是FDLP在網絡存取環境下需要解決的難題。

1．2 數字鴻溝的障礙

數字鴻溝是一個必須考慮的現實，雖然有不少市民能夠在家里和工作中利用電子政務，但是近一半的居民未能直接訪問電子政務資源，因為他們在查找政府信息資源時需要相關的幫助，而去公共圖書館訪問政府網站是他們最好的選擇。〔4〕美國公眾在利用圖書館接受電子政務服務中，52．4%的用戶沒有電腦和互聯網連接，38．1%的用戶需要依靠館員的幫助，主要原因是年紀太大，生活貧困，缺少良好的教育等。〔5〕政府信息網絡傳播的發展進一步擴大了數字鴻溝的差距。目前聯邦政府的信息館員同樣面臨數字鴻溝的困境，公共圖書館的工作人員沒有獲得足夠的培訓，特別是電子政務和網絡技術相關知識的缺乏造成難以幫助用戶解決有關問題。數字鴻溝使FDLP社會價值受到挑戰，采用怎樣便利的形式和通用的技術克服公民獲取政府信息的障礙，不可避免地成為FDLP所要面對的一項社會工程。

1．3 參與FDLP積極性下降

數字環境下，托管圖書館不再是人們獲取政府信息的唯一途徑。托管圖書館面對新的環境，卻仍然保持舊的體制，削弱了其在當代信息服務中的地位和作用。FDLP的數據顯示20世紀80年代中期，托存圖書館數量達到大約1400個的高峰，到2009年已經減少到約1250個。舊體制的束縛，傳統文獻利用率下降，圖書館自身的困境等導致參與FDLP積極性的下降。公民更愿意通過網絡來直接獲取政府信息，因此圖書館政府印刷文獻利用率普遍下降，現在和未來聯邦政府出版的信息基本以數字格式出版，FDLP圖書館要繼續保持在政府信息公共服務中的作用，已出現人才、技術、資金乃至館藏空間等的困難〔6〕。GPO已不再是唯一的政府信息提供商，各商業機構和社會組織通過網絡提供更加多樣化的政府信息資源，人們越來越多地通過各大搜索引擎和門戶網站獲取所需信息。

雖然FDLP在長期發展中形成了比較成熟的體制機制和法律規范，但是面對急劇變化的數字環境，FDLP顯得力不從心。參與FDLP積極性不足的原因部分是由于GPO僵化不變的托管標準的限制導致成本的增加。GPO規定參與FDLP的圖書館要將存儲文件向公眾免費提供;每兩年完成一份隔年匯報，向政府文件總管匯報所管轄的寄存圖書館情況;必須有獨立的館舍，除政府文件外至少擁有1萬冊圖書的館藏量;如果該圖書館是一個選擇性托管圖書館則必須保存聯邦出版物至少5年〔7〕。這種一刀切的做法，在數字信息環境下使得許多托管圖書館要付出較高的成本去滿足各種條件才能免費獲取政府信息資源。

2 數字環境下FDLP的功能拓展

數字環境下的FDLP已難以滿足人們的需求，FDLP發展建設的基本要求是“民主政體需要開放的、免費的、簡單的檢索途徑來獲取政府信息”〔8〕。數字環境下公眾的政府信息需求將變得更加多樣化，FDLP的基本功能將要滿足社會的各種信息需求和獲取方式。未來FDLP圖書館的公共服務職能主要體現在對信息的訪問存取和咨詢服務上。FDLP存儲的文獻信息對所有人都免費開放，并采用分布式保存確保信息安全，所提供的信息能夠保證其原始真實性并保證用戶信息的隱私保護，系統建設具有簡易的檢索界面和個性化實用工具。此外通過培訓教育提高公眾信息素養是FDLP功能拓展的題中之意，這些基本的功能都是FDLP在新的信息環境中應該具備的。

2．1 政府信息公共接入

數字信息時代FDLP圖書館的目標要能夠實現對公民政府信息需求的預測和滿足，并設置由多個接入點提供專家信息網絡，針對不同的用戶群體，采用高標準的著錄提供準確的信息訪問，確保公民永久獲取的權利，提高館員服務能力并實現圖書館與其他機構的合作能力，建立良好的公共關系等;聯邦政府信息服務將取決于社會機構，特別是圖書館，對他們的服務區域，能針對他們不同的生活環境，就如何查找和使用政府信息做出應有的貢獻。圖書館發揮著政府信息服務不可替代的作用，目前美國公共圖書館的互聯網覆蓋率已近100%，而在美國近75%的社區，免費的公共網絡是由公共圖書館提供，因為公共圖書館作為互聯網接入的社會保障機構，已成為電子政務訪問的社會保障和培訓服務單位，而且面臨不確定的自然災害，公共圖書館的政府信息服務可以提供相關的援助和避難〔9〕。公眾通過FDLP圖書館提供的免費的計算機、網絡接入以及政府信息在線接入服務等進入政府網站，是美國政府信息公開和社區信息服務的重要渠道和平臺。美國許多政府部門通過公共圖書館幫助公民填寫并辦理網上報稅、福利申請等行政事務。有四分之三的社區和居民將公共圖書館視為保證免費獲取聯邦、州和地方電子政府信息和服務的地方。〔10〕電子政務發展水平越高，公民越傾向通過圖書館計算機終端獲取政府信息。

2．2 提供Web存檔加工

奧巴馬政府上臺后明確宣稱打算使用電子政務服務的原則和做法，以增加政府行政對公眾的透明度，并促進政府數字信息公開。顯然，美國聯邦政府的行政和立法將導致政府信息服務模式的歷史性變化。盡管美國是世界上電子政務最為發達的國家之一，但不少政府部門都無法在自己的門戶網站上提供所有已出版的文獻信息。在新的數字環境下FDLP圖書館具有對信息資源收集、組織、加工、存儲和傳播利用等專業技術優勢。所以政府數字信息資源網絡獲取、存儲和加工傳遞將是FDLP圖書館功能拓展的方向。互聯網已成為公民的主要信息源，傳播和保存的政府信息涉及網絡出版物的保存和利用，但是FDLP圖書館目前的生產和分配結構還沒有任何明確的方式對這些數字化的政府信息進行創建、分配和保存。目前GPO已經開始研究自動化的Web采集技術并納入FDsys獲取功能的設想，以獲取聯邦政府網上發布的內容。FDLP對于網絡出版信息的存取采取Web存檔模式可能會提供一個解決方案，對網站發布的政府信息進行采集和保存，并長期為廣大公民和社區居民提供信息訪問。〔11〕基于Web的數字化信息資源保存已受到各國圖書館界的廣泛關注。早在1997年，北德克薩斯大學圖書館就開發了“政府網頁存檔項目”，專門保存已撤銷的政府機構網站發布的信息以及失效的政府出版物，并提供永久檢索和利用。〔12〕

2．3 保障信息真實性

網絡信息易復制、修改卻無痕跡的缺陷導致公眾在獲取網絡信息時對于其原始真實性都存有一定的懷疑態度，即使是政務信息網站上的信息也會因人為刪除或信息衰減而撤銷網頁。圖書館是值得信賴的數字信息第三方提供機構，FDLP圖書館的關鍵優勢是讓用戶都知道，他們得到的政府信息是真實的。公共圖書館不僅是值得信任的獲取互聯網信息的一種途徑，也是他們值得信任的電子政務服務“供應商”，“不僅信息源值得信賴，圖書館員的幫助也值得信賴”〔13〕。在數字環境中，數字信息很容易改變、制造和模仿，所獲得的文獻不那么權威。因此信息來源真實性的可驗證性是未來GPO數字系統建設需要解決的突出問題。GPO現已完成的建設中，建立一個可操作的公鑰基礎設施(PKI)技術是保證信息原始性的主要方式。這種技術將數字出版物變成“密封的真品”，保證為用戶提供的是官方來源，加強了出版物的完整性。但是，技術并不能完全解決這個問題，最終的真實性問題是一個社會問題，而不是一個技術問題，用戶仍然相信第三方，例如信托基金是一個社會現象，而不是一個技術性問題〔14〕。FDLP圖書館將發揮可信任第三方的功能，提供的信息能夠確保真實性。數字信息的內在本質實際上增加了一個專用網絡和立法授權的需要，而FDLP圖書館即是這一專用網絡和立法授權的合理公共服務機構。

2．4 提高公眾信息素養

目前的政府信息90%以上都以數字形式出版并在網絡上發布。對于政府信息的利用基本依賴于網絡傳遞、電腦終端使用或者通過圖書館員(信息館員)的幫助。但并不是所有人都能夠完全順應這種客觀形式的變化。由于年齡、教育水平、計算機接入、家庭收入、民族、語言等障礙導致的數字鴻溝在美國仍然是客觀存在的。數字環境下FDLP的用戶不僅需要接入互聯網，他們也需要得到援助、引導和解釋政府網站的操作。“公共圖書館不僅服務于弱勢群體和老人，也協助每個人信息能力的提高，一對一地幫助公眾使用這些復雜的政府網站”。〔15〕由于各地區的電子政務建設水平不同，沒有統一的標準，網站的信息組織和信息檢索模式各異，信息技能較差的公民難以有效通過政府網站獲取信息和服務，對公眾進行信息技能提升教育、承擔利用電子政務的培訓是FDLP圖書館的新型服務功能之一。在美國有超過76%的公共圖書館為公眾提供了各種形式的信息技術培訓以鼓勵和指導用戶使用電子政務信息資源。〔16〕同時FDLP圖書館員也存在計算機網絡環境下服務技能和知識應用的障礙。FDLP不僅提供傳統政府信息的傳遞服務，更重要的是提供技術幫助，引導用戶理解和使用政府信息，包括填寫各種表格、信息查找與分析等，所以培訓和教育館員，進一步提高其信息素養也是FDLP未來工作的重要方面。2．5 開發新網絡系統提供個性化服務

用戶服務無論在何時都是圖書館服務工作的中心，面對越來越多的信息網絡傳遞，圖書館應該了解網絡用戶的信息需求和需求獲取的過程。網絡信息時代，圖書館用戶服務的范圍將會大大擴大，從業務領域到電子政務領域，服務層次從知識傳遞到知識應用，服務群體不再局限于某一區域而拓展到全國乃至世界范圍。在數字網絡環境下，FDLP將面對更加多樣化的用戶，FDLP數字網絡系統建設應該設計合理簡易的搜索工具，利用腳本環境控制帶用戶進入所需的目錄環境中。最佳的系統環境是需要教給用戶如何搜索產品目錄，解決方案是創建一個并不需要教的系統〔17〕。所以FDLP數字化政務信息服務網設計信息應用查詢系統時最重要的是其使用的簡易性。對于新網站的系統設計應具有新的交互工具，一個更加人性化、多樣化、個性化的結構布局，更容易瀏覽的網頁。如設計FDLP桌面轉變成一個現代社會的FDLP利益相關者群體的新聞網站，重新設計的FDLP桌面采用一些新的IM功能，包括一個網站搜索、旋轉新聞、GPO重要事件列表、私人通訊系統、自動消息推動、登記和提交形式、調查記錄、照片庫以及其他新功能。〔18〕

3 對我國圖書館從事政府信息公開服務的啟示

FDLP作為政府信息記錄的保存者顯然必須適應電子政務數字資源的時代。FDLP必須加強對政府數字信息的選擇、收集和訪問的傳統使命。為確保聯邦政府信息的自由存取，圖書館在美國歷史上發揮了關鍵作用。未來FDLP的角色定位不再是簡單的文獻保存，更重要的是公共存取和服務，并確保公民獲取信息的真實可靠性，為信息弱勢群體提供幫助，確保信息免費共享，推動國家民主和科學研究的健康可持續發展。我國政府信息公開的運行機制可以借鑒國外圖書館寄存信息服務制度。我國香港和臺灣地區已實行政府信息資源寄存制度。〔19〕我國政府信息公開服務模式可以借鑒美國FDLP模式，并應用最新研究成果，立足現在和未來的社會與技術要求。

3．1 開展政府信息多樣化存取，實施寄存制度

政府信息公共服務體制建設僅僅依靠電子政務網站的服務難以滿足現代公眾多樣化的信息需求。2008年我國頒布《政府信息公開條例》并予以實施，規定圖書館是政府信息公開的主要機構之一，目前我國已有部分公共圖書館參與到政府信息收集和開發利用，但是在采集政府信息時碰到許多困難。如果建立圖書館寄存制度，并建立健全配套的制度建設，同時采取資格認證的制度，保障參與寄存的圖書館有能力并切實完成政府信息公共服務，那么圖書館采集政府信息會變得更加順暢。充分利用圖書館信息資源組織、分類、加工等功能，將大大提高政府信息資源利用的效益。

應該看到，我國政治經濟發展不平衡是長期存在的問題，當前群眾接受信息的方式具有地域性、群體性和多樣化的特點，政府信息公開服務，應該考慮到社會不同的群體和地區多樣化的需求。在我國，圖書館具有點多、線長、服務面廣的優勢，實行政府信息寄存制度，可以實現多樣化、個性化的信息服務，提高公眾滿意度。圖書館的政府信息服務不僅要保存電子信息也要保存印刷型資料，針對不同服務的群體，圖書館可以有重點地采集適當的政府信息資源，有針對性地提供信息服務，提高資源利用率和信息存取水平。

3．2 設立中央協調機構，健全合作共享機制

FDLP能夠成功發展一百多年主要是具有GPO這樣的政府信息出版機構，保證了托管圖書館在政府信息資源的獲取、組織和利用方面的統一與協調。我國應設立一個中央協調機構，協調各大圖書館的政府信息資源采集、組織和開發利用。公共圖書館是政府信息服務團隊中的一員，僅圖書館無法獨立完成政務信息服務，需要與政府機構和其他機構合作，政府機構的支持，更好的政府信息培訓，更多的信息資源，協調和更新信息政策，還有公共圖書館與其他公共或志愿機構共建共享和承擔。在我國，政府信息由不同機構出版，較為零散，增加了圖書館對政府信息的采集難度，假設每個圖書館都去各級政府部門采集信息，其難度和工作量將無法想象。合作與共享已成為目前圖書館館藏建設和服務的基本方式，設立中央協調機構是實現信息資源優化配置和保障共享機制有效運行的首要因素，其作用不僅是對信息資源的合理分發，更重要的是對各個參與寄存制度的圖書館之間建立長效合作機制以及資源與服務的共享機制進行監督和執行，避免重復性工作，減少資金、人員和空間等的浪費。圖書館不是信息公開服務的唯一機構，還有檔案館和政府網站等，需要多方合作與共享，才能給公眾提供較全面的信息服務。

3．3 建立弱勢群體保障機制，消除數字鴻溝障礙

由于我國地區經濟發展水平和教育水平的差異等因素導致地區間的信息服務基礎設施出現鴻溝現象。而“事實表明，那些不能上網的人往往是最需要上網利用公共信息尋找工作、申請資助以及其他服務的人”〔20〕。在社會學視角下，就是信息“結構洞”的存在，其影響是不同社會團體之間信息獲取能力、受益水平、社會地位以及權力之間的差異，從而導致不同社會群體之間生存狀態的差異。〔21〕這些鴻溝現象是政府信息公共服務將長期面臨的問題。公共獲取政府信息是民主的保障，每個公民有獲取政府信息的權利，從某種意義上講，數字鴻溝的障礙就是公民權利的不平等。為保障人人平等享有獲取政府信息服務的權利，我們必須建立健全弱勢群體信息服務保障機制。這主要包括制度援助和技術援助，在制度上明確人人平等的原則，對邊遠地區加強信息基礎設施和公共教育的投入等;在技術上設計易于操作的應用系統，同時對不同的地區適當采用少數民族語言作為網頁開發，實行服務網站的雙語信息提供等。在服務體制上，圖書館可以利用其館員輔助模式幫助用戶理解、獲取和利用政府信息資源，以緩解數字鴻溝障礙，保障人民民主的權益。

3．4 專項資金保障，人才教育和館員培訓的長遠規劃

圖書館是國家公共文化機構，在我國其經費來源主要是財政撥款。《政府信息公開條例》要求圖書館同時承擔政府信息公開服務和保存的新使命，對于圖書館來說是機遇也是挑戰。隨著政府信息公開范圍和公開文件數量的增加，特別是對數字信息服務的較高技術要求以及人們對政府信息利用率的上升，寄存圖書館必然面臨經費緊張和人才短缺的困境。要保障圖書館通暢的政府信息服務，必須有長效的資金保證和監督反饋機制，確保專款專用。圖書館資金保障機制可以借鑒美國的企業或組織等資助圖書館公共服務機構的反稅優惠政策，鼓勵多渠道的投資公共服務。未來政府信息的公共服務需要專門的技術人才的支持，對數字信息的分編不同于普通文獻，檢索字段更加多樣化，因此，不管是政府部門還是圖書館都應該有一批專門的人才來管理政府信息。雖然，我國已經頒布實施了《政府信息資源目錄體系》和《政府信息資源交換體系》等標準，但由于沒有專門人員承擔其推廣使用，其社會效益(尤其是基層政府部門)并不理想，圖書館有理由和能力承擔起這些體系的建設工作，長遠規劃的人才教育和館員培訓是提高寄存服務水平的突破口。

3．5 加強立法保障，制定統一的元數據標準和著錄規范

制度是機構管理和運行的依據，而法律是保證制度實行的基石。完善信息公開立法是圖書館整合各類信息資源，增強信息服務能力，履行公共信息服務職能的制度保障。我國政府信息公開堅持“以公開為原則、不公開為例外”的原則，要求公共圖書館和檔案館等公共文化機構作為政府信息服務的公開試行單位，并配備相關人員進行管理和對外開放。要實現政府信息資源的公開和公共獲取，僅靠一部《信息公開條例》的貫徹執行，還顯得力不從心。美國關于信息公開的法律有:《信息自由法》及修正案、《咨詢委員會法》、《隱私法》、《陽光下的政府法》、《美國聯邦信息資源管理政策》、《電子信息自由法》等。〔22〕目前我國圖書館界對政府信息組織與分類還沒形成統一標準，難以實現政府信息的社會化使用，公眾查詢所需的政府信息往往無從下手。我國應根據政府信息自身的特點制訂相關元數據標準和著錄規范，提高政府信息利用效率。

3．6 整合現代信息技術，降低信息公眾獲取成本

美國政府整合各種信息獲取技術，是成功保障政府信息公共獲取的重要手段，采用多種信息獲取技術，提高了公眾獲取信息的效率，可以節省公眾使用信息的成本。在全球信息數字化的環境中，政府信息公共獲取是一個社會問題也是一個技術問題，可以設想，如果公民為了獲取相關信息，必須付出高昂成本，那么最終他將會放棄。在信息社會，技術起著關鍵性的作用，我國目前的技術條件只有通過整合與共建才能更好提高政府信息的利用效益，優化網絡應用系統的設計，建設簡易檢索模式，滿足個性化需求和多樣化的存取，降低公共獲取政府信息的社會成本。

4 結語

數字背景下FDLP不再是政府信息唯一的服務機構，政府信息出現多元化服務模式，圖書館要在新環境下占有一席之地，必須充分利用傳統專業優勢為政府信息組織和分類提供必要的工具和專業知識，充分利用現有信息技術整合政府信息資源，提供資源導航和知識應用服務，縮小數字鴻溝，保障公民平等獲取政府信息的權利。現代數字信息管理系統將是FDLP未來建設的重點。FDLP成功發展，有良好的制度基礎和群眾基礎，實現了政府信息的公共服務，推進民主制度發展，也不斷鞏固圖書館的地位。政府信息公開托管模式，在許多發達國家都有成功的運用，如加拿大、新西蘭、英國、澳大利亞等國的公共圖書館都承擔了面向公眾的政府在線服務。很多中國學者也在探討中國圖書館寄存服務模式，美國的制度規范和體制機制值得我們借鑒，但國情決定我們不能從國家體制、機制等方面效仿美國。正如托克維爾在《論美國的民主》中所說，“從未想過我們應該效仿美國的民主，并照搬美國實現民主的途徑，因為我非常了解一個國家的自然環境和它的政治經歷對政治制度所產生的影響。”〔23〕我國圖書館政府信息服務沒有傳統的優勢，公眾知名度并沒有得到普遍認可，所以我國政府信息公開必須立足國情，穩步推進制度和體制改革，不斷完善立法保障與監督機制，拓展圖書館政府信息服務的功能，創設與現代文明相適應的公民權利文化，不斷完善政府信息公開服務體制機制。

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