論公民有序參與社區治理及其模式創新

李 平

(內蒙古師范大學 法政學院，內蒙古 呼和浩特010010)

一、公民有序參與社區治理

1.公民有序參與和社區治理的內涵

公民政治參與是現代公民的一種基本的政治權利，也是一種基本的政治活動。它是指一個國家的公民依法通過一定的程序去直接或間接的表達他們的政治意愿。表達這個政治意愿，就是來影響政府的決策和公眾的政治生活，影響政策的制定和執行［1］。社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制［2］。在城市社會轉型這個充滿矛盾的關鍵時期，社區治理結構也發生了很大的變化。公民有序參與城市社區治理，成為了國家與民眾間通過社區這個基層互相溝通的“動態”治理過程。當今這種創新的社區治理制度促進了現代公民民主意識和公共精神的發展，成為中國民主政治全面發展的重要途徑之一。

2.國內關于公民參與社區治理研究的主要觀點

在中國的一些城市，社區建設以改革社會基層管理體制為突破口，進行了居民自治實踐的有益探索。學者們對此做了大量研究，主要集中在以下幾點。

其一，關于公民有序參與社區治理方式的研究。一是從參與機制的成熟度與公民參與自主性的關系出發，將公民參與社區治理的模式分為:機制成熟的公民自主參與、機制成熟的公民假性參與、機制不成熟的公民自發參與。二是發掘了公民有序參與社區治理的深層含義:公民有序參與社區治理中所蘊含的基層民主更體現在具體社區公共事務的公民參與中。特別強調公民與社區間的協調、溝通與交流。由此，學者們根據社區居民不同的階層分化和社會生活空間、不同階層居民對社區的不同需求和所關注的不同社區事務，將參與分為依附性參與、志愿性參與、身體參與和權益性參與幾種方式。

其二，關于公民有序參與社區治理所面臨問題的研究。一些學者認為，公民有序參與社區治理加快了中國現代民主政治建設的進程，同時提供了推進基層民主政治的動力。但是公民有序參與的現狀還遠沒有達到預期的效果，現實中公民參與社區治理還面臨著經濟、文化和外在動力機制等諸多困難，主要表現在:不同層次的公民在參與社區治理中的目的、要求、水平各不相同。這種差異性使公民參與社區治理的熱情還不夠高，深度也不夠廣。國家在這方面的制度還不完善，法律所能賦予的權利也遠遠不夠。

其三，關于如何解決社區治理中公民有序參與過程中所面臨問題的研究。在中國傳統社會，原本就缺乏公民政治參與，如何在社區治理中推行好這種變革仍需要多方面的努力。有學者認為，這主要應從政府在搞好經濟建設的同時加強公民參與意識的培養、構建公民有序參與的文化以及公民參與制度的創新和法律法規的完善等方面入手，逐步推進基層民主。

在當前形勢下，研究如何推進公民有序參與社區治理，解決好公民有序參與社區治理過程中存在的問題和創新參與模式，對推進中國政治體制改革，加快現代民主政治建設步伐，進一步加強社會管理，切實尊重和保障人民民主權力，更好地實現人民當家作主與依法治國的統一，具有重要的理論價值和現實意義。我們需要在以往研究的基礎上加以總結，進行深入探討。

二、中國公民有序參與社區治理所面臨的困境

1.經濟發展水平和公民有序參與社區治理的能力差異分析

首先，經濟發展程度直接決定了公民參與社區治理的可能性和內容層次。馬克思曾說，公民只有在解決了自己吃、穿等生存問題后才能追隨自己的精神而參與、關心政治生活。經濟發展得越好，生活水平越高，公民才能高水平地發揮自己的民主權利，更多的為社區集體和自己謀利益、議發展。不同經濟狀況的人參與社區治理的內容也大不相同，有的關注民生，有的關注政策與發展。

其次，中國從計劃經濟發展到市場經濟實現了公民有序參與社區治理的變革。伴隨著市場經濟的形成，公民社會逐步發展起來，城市居民依賴工廠、事業單位的這種單位模式一去不復返了。民間組織逐漸產生，社會資源已擺脫了被政府單一壟斷的局面，公民逐漸意識到了社會組織在公民參與社區治理中的強大作用。社會組織雖然在中國還不成熟，但是也能產生比個人參與更大的作用，能代表一些階層的利益。

第三，市場經濟是一把雙刃劍，促進公民有序參與社區治理的同時也產生了制約作用。大多數公民在中國這種以經濟建設為中心的大背景下，也把目光從政治轉移到了經濟發展上來。人們對金錢的熱情取代了對政治的熱忱，公民的個人利益在經濟活動中得到了滿足，自然而然就忽視了從社區事務的參與中來爭取公民權利。

2.中國傳統文化對公民有序參與社區治理的影響在短期內難以消除

在中國，一是延續了2000 多年的封建制度并沒有同專制主義一起被消滅，封建專制主義的殘余思想仍根深蒂固，其影響在當今社會還廣泛存在，這是中國傳統政治文化的顯著特點，必然會影響到當今社會公民參與意識的形成。二是自古流傳的官本位思想和儒家傳統思想因素，限制了公民參與意識、利益意識、權力意識的覺醒。公民在參與城市社區治理中主觀能動性不強，對參與社區事務決策、管理生活缺乏熱情，主要原因是沒有從“被管理”者角色轉變為“管理”者，許多事情完全依靠、服從政府的安排。三是公民參與的文化尚未形成，公民公共精神也因此非常匱乏。例如，公民在參與社區治理中，對公共事務的看法和決策往往以個人利益為中心，缺少對集體和國家的使命感、責任感。只憑熱情或是為了發泄一下自己的情緒來參與，而不能達到公民合理自治的水平。這使得公民有序參與社區治理不能產生科學、公平和有代表性的效果。

3.公民有序參與社區治理的外在動力機制尚不成熟

目前，中國公民有序參與社區治理的配套性制度還不健全。在“人民當家做主”這個宏觀的政治方針和原則下，推行的是一種自上而下的管理方式，它無時無刻不左右著公民參與社區治理的思維方式。一方面在這種管理方式下，公民在實際參與社區治理中會缺乏具體制度和程序的支撐;決策權的過度集中也導致了治理中的官僚主義，政策資源更偏向領導的喜好，而公民真正的利益訴求則無法實現。另一方面相關的制度跟不上新時期公民參與社區治理的新要求。落后的管理方式對社區治理多元主體間的關系界定不清晰(這里的多元主體指社區居委會、城市居民委員會、街道辦事處、物業、業主委員會等)，造成各主體之間的行為界限沒有明確的制度規定。這些都嚴重干擾了公民的有序參與效果。

4.相關法律體系有待完善

由于社會主義初級階段的公民有序參以及社區治理還處在成長階段，相關的法律法規也不完善，還存在明顯的薄弱環節。比如對公民參與社區治理的權力大小、可參與的途徑與內容缺乏界定，不夠完備的法律規章制度自然不能完全保障公民參與時的利益。同時，即便有了法律法規賦予公民參與的權力，一些城市在公民實際參與社區治理中卻沒有辦法執行。

5.經濟社會發展中存在一系列不平衡、不協調、不可持續的深層次矛盾

一些城市社會保障水平低，公共服務基礎差，如現實中存在的強行拆遷等問題在一些地方屢禁不止，導致群體性事件時有發生。特別是有些官員腐敗現象嚴重，對公民有序參與社區治理產生了明顯的制約。

三、創新公民有序參與社區治理模式

十八大為創新社會管理和公民有序參與社區治理指明了方向。十八大報告明確提出:“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”［3］要發揮人民群眾參與社會管理的基礎作用，必須創新公民有序參與社區治理模式。

1.加強公民參與意識和公民自治組織建設

一是搞好經濟建設，提高人民生活水平，公民才能有學習的物質基礎，進而提高他們參與社區治理的文化與法律素養，并自覺地承擔起作為一個公民應有的參與義務。因為公民參與不是一個只考慮個人私利的過程，而是公民共同協商、求同存異、互相包容的過程，所以公民的基本素質是政治參與的必要條件。二是根據不同階層的不同經濟狀況提供不同的社區服務，增強社區公民的歸屬感，進而增強公民參與社區治理的積極性，讓他們意識到哪些社區事務與自己的利益息息相關，自己又該如何參與社區治理。三是將公民從只重經濟利益的當代意識中解放出來，大力引導公民參與民主實踐，同時擴大政府相關信息的發布規模，提高公民參與意識。為實現以上目標，社區政府要大力推行公民民主實踐的可行途徑，如社區選舉、公民自治等，培養公民的參與經驗，鍛煉參與技能。政府還需要進一步通過廣播、報紙、網絡、電視等多種渠道來為公民提供大量的社區治理的相關信息，提高公民利用第一手信息同政府平等對話的能力。四是破除計劃經濟時代人民單一依靠所在單位的觀念，積極引導建立公民自治組織。自治組織是公民參與社區治理的重要途徑，但目前發展并不理想，這與人員配置過分依賴政府有關，而公民自治組織既無經濟基礎，同時也無法完全擺脫政府而存在。只有當公民自治組織獲得了法人地位，才能真正參與社區治理。

2.構建公民有序參與的政治文化

首先是加強公民和公務行政人員的民主政治意識和社會主義核心價值觀教育。政府要依托學校、社區、街道等機構，對公民進行有針對性的分類培養教育。對公務行政人員則要培養他們的傾聽意識，樹立與公民合作治理的理念，真正提高公職人員的民主意識思想道德素質。其次要通過培育公民精神，擴大公民參與的廣度和深度，這是構建參與型政治文化的重要方面。這種公民精神體現為寬容、理解、節制的美德，符合公民有序參與的要求。政府一方面要加強社會主義核心價值觀教育，協調群眾利益關系，包容不同階層的價值取向，另一方面應擴大公民有序參與社區實際事務的管理，在互相合作中不斷強化公民應有的責任感和使命感。

3.以外在動力機制創新完善社區治理中的公民參與模式

在中國，政府仍是社區治理中的主導者，變革社區治理模式不是一般的政策措施，不是領導個人的主觀意見，而是公民有序參與社區治理的全面制度創新。一是建立居委會工作信用制度。社區居委會是社區居民自我管理與自我服務的機構，它雖然不是國家一級行政機構，但在實踐中社區居委會卻承擔著上級指派的過多行政職能，甚至有些政府部門的行政權力還阻礙著社區居委會自治功能的發揮［4］。社區居委會應向公民代表定期進行工作報告，這樣能提高公民對社區居委會的信任。二是設立選舉和聽證特派員制度。民主選舉作為公民有序參與社區治理的主要渠道，充分體現了公民的主人翁地位。聽證特派員能夠監督選舉過程，使選舉公平、公正、透明化，公民在發現選舉權被剝奪或受侵害時，有權向相關部門提起行政復議和行政訴訟，最終使其權利得到落實。三是建立選擇性激勵機制。選擇性激勵機制主要針對那些參與意識不強而又有一定意愿的公民。通過這樣的方式，既能使這些公民表達出自己的想法，又能使他們得到相應的獎勵，最后能夠自發的參與到社區治理的隊伍中來［5］。

4.進一步完善公民有序參與社區治理的法律法規

中國相關法律法規需要明確公民參與社區治理中的職能和權利范圍，使公民在參與中實際體現自己的價值，而不再只存于形式。要為公民有序參與社區治理提供切實保障，相關法律法規還應增加確定社區中主要組織間關系的條款，這樣才能使社區日常事務中的處理有法可依。公民自治組織是公民有序參與社區治理的主要形式，因此政府應從法津法規上允許其壯大發展。而完善法律法規的關鍵，在于先承認其合法的法人地位。只有這樣，各種不同的公民自治組織才能通過商業活動滿足自己的財政需求，不再依靠政府撥款而自給自足。

5.在創新社會管理中形成公民有序參與和社區治理的科學機制

加強社會管理與社區治理模式創新是相輔相成的關系。加強和創新社會管理，能從根源上改善社區治理模式并系統解決社區治理中所出現的難題。一是確立以人為本的理念，尊重和理解人民的意愿，切實保障人民的合法權益。二是堅持統籌兼顧、共同治理的理念，運用民主方式，反映不同層次群眾提出的訴求，以政府領導為核心，充分調動公民自治組織參與社區治理的積極性創造性，發揮社會管理的合力作用。公民自治組織又要充分發揮人民群眾的基礎作用，為公民參與社區治理創造條件。三是將社會管理體制機制創新與社區治理相結合，既要管理好社區公民的個人信息，使人民群眾的權益和要求得到保障，又要提供有效途徑使群眾的合理訴求得到滿足。特別是需要建立健全信訪和回訪制度，形成化解社會矛盾、促進社會和諧的良好機制。

［1］曾德雄.公民有序政治參與［N］.南方都市報，2012 －04 －01(A28).

［2］史柏年.社區治理［M］.北京:中央廣播電視大學出版社，2011:62.

［3］夏曉麗.城市社區治理中的公民參與問題研究［D］.濟南:山東大學，2011:104.

［4］侯靜.論中國城市社區治理中的公民參與［J］.公共行政，2010:20 －23.

［5］楊宜勇. 全面加強和創新社會管理［N］. 人民日報，2011 －3 －29(11).