民間組織在我國社會管理創新中的基礎作用與發展趨勢

詹燦君，劉 偉

（昆明理工大學社會科學學院，云南 昆明 650500）

民間組織反映公民意愿、提供公共服務，是推動民主政治建設和現代化建設的重要力量。科學分析我國民間組織發展現狀和未來趨勢，是積極尋求社會管理創新有效途徑的關鍵。

一、在社會管理創新中的基礎作用

（一）我國發展民間組織的方針政策

黨的十八大明確要求：“健全社會主義協商民主制度”，強調“就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”“發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合。”[1]推進協商民主廣泛、深層次的發展，提高其制度化水平，充分利用民間組織來創新在社會管理領域符合實際的民主協商方式，進一步研究協商什么、與誰協商、怎樣協商等一系列的具體問題。通過由社會各界人士組成的民間組織反映公眾的訴求，充分吸納合理主張，可以最大限度實現最廣大人民的民主權益。

在加強和創新社會管理過程中，如何引導社會組織健康有序發展、充分發揮群眾在社會管理中基礎性作用，成為政府工作及提高社會管理科學化水平的重中之重。隨著政府改進提供公共服務方式及加強基層社會管理和服務體系建設工作的深入開展，民間組織迎來全面發展的新局面。

（二）民間組織對社會管理創新的基礎作用

當前我國社會管理創新旨在轉變“大政府小社會”的傳統社會格局為“大社會小政府”的現代社會結構。社會管理創新是全面建成小康社會的當務之急。如今，社會管理不再僅僅是政府的責任，民間組織逐漸表達出它們致力于社會公共利益的理念，積極做好各種社會管理活動。

1.民間組織拓展了民眾參與社會生活的渠道，激發公民意識，表達社會公共意愿。民間組織高度重視基層群眾話語權，拓寬利益表達渠道，更多地傾聽來自基層的聲音，而不會把民主變成政治精英等少數精英的事情。如在黨的十八大召開之前，由共青團廣東省委制作調查問卷并發放到青年社會組織中，收集他們的政策和建議，再由人大代表把這些“草根”青年社會組織的聲音帶到黨的十八大上來。以此加強了政府組織與民間組織的協同合作。

2.民間組織充滿活力，宣傳廣泛，信息透明，促進社會監督。民間組織以非強制的方式動員社會資源，成效顯著。2011年民政部工作報告中指出，2011年各地直接接收社會捐贈款物495.0億元，其中：民政部門直接接收社會各界捐款96.6億元，捐贈物資折款4.8億元，各類社會組織接收捐款393.6億元。民間組織運作方式靈活，受捐款項、善款去向等更會接受大眾監督。

3.民間組織承接政府轉移出的部分公共職能，提高政府公共服務質量，促進服務型政府建設。如在上海養老服務領域，上世紀90年代后期，開始探索一種社會參與養老服務的模式。目前，上海所有的養老院都采取政府購買服務的方式，主要是由社會實體來參與養老服務的提供。社會組織在公共事業方面已明顯履行了更多的社會責任。

總之，民間組織必將充分發揮其在社會管理創新中基礎作用，即由公民及民間組織為主導，在公共領域公民針對政府公共服務不完善而采取自發行動。人民群眾作為社會建設的主體，他們中蘊藏著極大的參與社會建設的積極性和主動性，在“政府失靈”和“市場失靈”的情況下，體現公民在處理公共事務方面的積極作用。

二、發展困境及對策分析

（一）發展困境

社會主義市場經濟飛速發展與全球化水平迅速提高，不僅為民間組織創造了新的發展機遇，同時也使民間組織發展中的困境日益凸顯出來。

1.民間組織自身發展程度低。主要表現為資源不足，管理機制不完善，公信力弱。我國民間組織中，資金不足是普遍存在著的現實問題。究其原因，政府迫于財政壓力，為民間組織提供的資金支持還沒有形成穩定有效機制，而來自民間的捐款也未能形成長期有效的機制和制度。此外，人力資源不足是我國民間組織發展程度低的深層次問題。民間組織動員志愿服務的能力與規模十分有限，發動、激勵志愿者機制尚不完善。因此，民間組織內部組織管理不完善，導致其所提供公共服務質量不高，缺乏公信力，最終對自身發展造成了負面影響。

2.缺乏獨立性和自主性，具有明顯的行政化現象。從政府與社會關系來看，政府管理從行政指令模式逐漸向民主協商模式轉變，更多需要社會公眾來參與社會管理，但民間組織發育尚不成熟，制約社會管理創新的發展進程，難以高效承接政府轉移出的公共職能。民間組織需在增強自身發展能力的基礎上科學協調政府管理與社會管理之間的關系。政府職能的轉變為民間組織提供更大的發展空間，從政府分化出來的職能由適當的民間組織來承接；民間組織的發展壯大也能促進政府職能的進一步轉變，使政府“減壓”，有更大的精力去處理政策法規制定等宏觀方面的工作[2]。

3.我國民間組織在拓展與國際社會組織合作、交流等方面還處于起步階段，未能與國際完成接軌。與大多數國家相比，有相當大的差距，而對于我國日趨完善的市場經濟體制而言，民間組織難以很好適應全球化經濟發展的步調。民間組織應當響應我國對外開放“走出去”的原則，與國際組織加強合作和信息交流，學習國外民間組織管理運作的成功經驗。

綜上可知，民間組織發展最大困境還是如何理順與政府關系，如何保證自身的獨立性和自主性。自身發展過于依賴政府支持，民間組織無法完全脫離政府的財力和人力支持，只有在政府讓渡的有限空間內提供公共服務，沒有自覺擴大自身活動的社會領域，以提供更廣泛的公共服務。

（二）發展對策

1.需進一步健全我國保障和監督民間組織發展的法律法規體系。我國現行的法律法規中，主要側重于規范民間組織登記管理，尚缺乏對于民間組織內部管理、財產制度等完善的、系統的法律規章制度，并且，由于我國現行法律規定，業務主管部門和登記審批部門對民間組織實行雙重管理，因此很多自發成立的、未找到主管單位、無法在民政部登記擁有合法身份的民間組織，更難獲得政府和社會的資金支持[3]。此外，對于民間組織的監督和問責機制還有待進一步完善，否則，不利于民間組織的健康發展，公信力難以提升。

2.需形成合理、系統的社會工作教育體系。在高等教育中，缺少相關專業設置，社會工作及志愿者教育課程與社會實踐嚴重脫節。就志愿者自身而言，尚缺乏專業教育，民間組織普遍缺少專業人員，許多工作只能在摸索中緩慢進展。借鑒國際成功管理經驗，制定符合我國國情的民間組織職業任職標準，即時啟動職業培訓和任職資格認證工作，逐步建立工作專職隊伍[4]。

3.政府行政體制改革，還需進一步認清、解決政府與市場、政府與社會的關系問題。一方面，政府放權要徹底。市場能管的，要交給市場；需要社會管的，就要放開限制，充分調動社會積極力量；而政府則管自己應該管的事，做到不缺位、不越位[5]。另一方面，政府對市場和社會還缺乏有效監督。政府要進行有效協調，幫助一定數量且組織較為健全的民間組織承接政府的一部分管理服務職能。

4.民間組織能否壯大，歸根到底還是取決于公民意識能否增強。公民意識的覺醒可以促進中國的現代化進程，而社會發展也可提高民眾的公民意識。我國處于并將長期處于社會主義初級階段，是發展中國家，公民意識相對薄弱。在民主進程中，投票選舉可謂是公民意識的很好體現，但是還有很多群眾對其“漠然”，只是會“從眾”或“隨意”完成自己的意愿表達。社會結構不合理，深受中國血緣倫理的影響，公民作為獨立個體程度較低，中國的市民社會尚不成熟。

三、發展趨勢

改革開放以來，中國社會結構出現分化，社會訴求發生巨大變化。俞可平認為中國社會結構大體表現為“以官員為代表、以政府組織為基礎的國家系統，以企業主為代表、以企業組織為基礎的市場系統，以公民為代表、以社會組織或民間組織為基礎的市民社會系統”[6]。市民社會的發展產生出了非政府組織、非營利組織等民間組織的新概念，也意味著公民意識逐漸覺醒，有助于增強政府與社會的雙向合作，實現自上而下和自下而上的改革模式。在政府與社會的辯證關系中,經濟基礎決定上層建筑，而上層建筑在一定程度上對于經濟基礎具有反作用，所以政府對于社會有規約作用，而社會對政府也有一定的影響作用。社會管理創新體現的就是政府與社會能夠真正形成既分工又合作的良好互動關系。因為各種原因，我們在社會管理方面缺乏全面的、系統的制度設計，缺乏成功的經驗；新時期社會矛盾和社會問題凸顯的重要原因，在于社會建設與社會管理的體制機制未能跟上經濟發展和社會變遷的步伐。實踐證明，缺乏公民意識的社會是無法真正建立起完善的民主政治制度的。因此，需要政府以及社會日益重視民間組織的地位和作用，鼓勵并支持改善相關制度環境，轉變政府職能，讓渡更大空間，使民間組織在哈貝馬斯所說的“公共領域”中，承擔更多的公共服務。

社會管理創新依靠社會力量，歸根到底還是因為人民群眾擁有創造歷史的偉大力量。在中國社會轉型關鍵時期，我們要有公民意識。公民意識集中體現為公民個人的權利意識，但是僅僅追求自身利益并不是公民意識的全部，個人利益并不能凌駕于整體利益之上[7]，因此，在推進社會管理創新過程中，我們重視公民意識培養，更要注重追求民主又不盲目利己的公民意識的培養。

民間組織由社會各界群眾組成，民間組織是公民意識的載體，民間組織為公民帶來社會的尊重和自尊，使得公民更將解決社會矛盾為己任。公民意識還包括合作精神。在社會管理創新進程中，在民間組織內部，成員們擁有共同的信念和追求，同時也應與政府官員協作，互相支持，和諧共事。激發民智、匯集民力、聚攏民心，社會才能健康發展。

促進政府職能轉變與社會變革良性互動，是深入落實科學發展觀的必然要求。因此必須做到提高“自下而上”改革力度，擴充民間組織數量，擴大發展規模及其社會影響力、感召力，堅決破除社會建設的體制機制障礙。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[Z].在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告，2002-11-08.

[2]孔德甲.民間組織培育與政府職能轉變[J].中共成都市委黨校學報，2004，（2）.

[3]康宗基.中國民間組織管理體制的現狀及改革模式[J].中國石油大學學報（社會科學版），2012，（2）.

[4]郭建玉.我國民間組織存在的問題與對策[J].廣東青年干部學院學報，2010，（6）.

[5]周曉梅.發展和規范民間組織——以廣東省為例[J].中國行政管理，2008，（11）.

[6]俞可平.走向官民共治的社會治理[J].南方都市報，2011，（5）.

[7]杜祝英.論臣民文化對中國政治現代化的影響[J].大眾科學（科學研究與實踐），2008，（1）.