關于金融支持大慶市城鎮化建設的調查與建議

王鳳芝

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

為深入貫徹黨的十八大精神，全面落實黑龍江省委、省政府加快推進城市化、城鎮化、城鄉一體化建設的決策部署，充分發揮金融在支持城鎮化建設中的重要作用，中國人民銀行大慶市中心支行針對轄內城鎮化建設和金融支持情況展開專題調查。調查顯示：在規劃引領下，多方努力有序推進城鎮化建設，金融機構多措并舉支持城鎮化建設取得初步成效。但與此同時，還存在一些問題制約城鎮化過程，值得關注。

一、兩個規劃統領，多方努力有序推進城鎮化建設

（一）整體規劃目標明確，兩化建設和城鎮化建設相互促進

2012年大慶市編制了《大慶現代化國際化城市空間發展規劃研究》，構架“雙軸聯動—藍綠外廊—三大城鎮拓展圈層—四級城鎮發展體系”的市域空間發展結構。市規劃局正在編制的《大慶市城鎮化“十二五”規劃》初見雛形，規劃遵循建設現代化國際化城市大方向，以“撤并自然屯、建設中心村、發展小城鎮”的思路，確定“組團城鎮化”發展模式，最終實現大慶全域城鎮化。

（二）實施“雙十”工程，城鎮化發展總體進程突飛猛進

大慶市按照“城市現代化、農村城市化、城鄉一體化”和城鄉統籌發展的工作思路，積極推進城鎮化。“十一五”期間，全市累計完成基礎設施投資1406億元，實施城建重點項目188個。新增小城鎮人口近6萬人，城鎮化率由2009年年末的49.6%提高到2012年年末的59.9%，高于全國2個百分點。小城鎮人均居住面積19.7平方米。到2012年底累計改造農村泥草房15.8萬戶。啟動了16個示范新村新型小城鎮建設，帶動全市小城鎮建設提檔升級，安置農戶7600戶。

（三）分析區位和資源優勢，科學確定城鎮化產業布局

近年來，大慶市深入分析區位和資源優勢，充分發揮現有條件和設施，科學確定城鎮化建設產業布局，建設了一批以杜爾伯特蒙古族自治縣連環湖鎮、龍鳳區龍鳳鎮、大同區高臺子鎮、肇源縣新站鎮等為代表的旅游名鎮、工業強鎮、農業大鎮、商貿重鎮。“十二五”期間，將堅持以產業聚集帶動城鎮發展，積極培育和壯大商貿流通性、配套加工型、工業主導型、資源開發型、旅游觀光型、農業產業型等多種模式，為城鎮化快速發展建立經濟支撐。

（四）加強戶籍政策設計，為農民身份轉型奠定基礎

2011年大慶市出臺了《關于將外來務工人員轉為市民的若干意見》，并陸續調整并實施了7項戶籍政策，降低外來務工人員落戶條件，擴大社保覆蓋面，提高政治待遇，保障隨遷子女享受與市民子女一樣的義務教育。持有《大慶市居住證》、一年內繳納工資、薪金個人所得稅5000元以上的可落戶。

（五）堅持政府主導市場化運作，城鎮化建設實現多元融資

實行招商引資的獎勵政策，積極爭取外來資金投入小城鎮的建設。鼓勵民間資本以獨資、合資、聯辦等形式進入小城鎮的信息服務、教育培訓、體育文化、旅游業等第三產業。2010年以來全市共投入小城鎮建設資金58.1億元，其中各級財政投入12億元、社會投資46.1億元，占比分別為20.7%和79.3%。

（六）金融機構多措并舉，支持城鎮化建設取得初步成效

一是支持市政基礎設施建設，改善城鎮環境優化城鎮布局體系。重點支持道路橋梁、水氣熱及管網建設等公共事業、舊城改造等社會事業項目，僅農發行、興業銀行、中國銀行三家對慶南新城、慶北新城、薩爾圖棚戶區改造等城市城鎮化基礎設施建設單位提供貸款共計35.9億元，有力地改善了城鎮環境。截至2012年年末，市政基礎設施貸款余額64.3億元，同比增長16.6%。

二是支持高效特色農業，扶持龍頭企業和合作社，推進現代農業發展。農發行、農行、農信社等金融機構緊緊圍繞推進現代農業發展的目標，大力支持市委市政府主推的玉米膜下滴灌項目，2008年以來累計投放貸款近4億元，為大慶糧食總產超百億斤做出了貢獻。支持棚室經濟發展，打造東北最大、全國一流的棚室果蔬生產基地，累計投放棚室建設貸款6億元。2012年年末訂單農業和農業產業化龍頭企業貸款余額達27.8億元，同比大幅增長61.6%，農民專業合作社貸款余額4.8億元，同比增長66.2%。

三是延伸金融支持城鎮化的觸角，提高和優化金融服務水平。農業銀行在市行本部和縣域支行建立“三農事業部”，專司服務縣域，做到“六個單獨”運行機制，在資本管理、信貸管理等六個方面單獨運行，資源配置向縣域傾斜。建設銀行、哈爾濱銀行也紛紛在縣域開設分支機構，建設銀行申請在杜爾伯特、林甸兩縣設立分支機構，已通過省行批準，其中杜爾伯特支行已于2013年初開業，哈爾濱銀行肇源支行也已投入運營。

二、城鎮化建設推進中存在的問題和困難

（一）對土地權益的處理尚未破題，可復制的模式不足

現有的民強新村模式、湖韻新村模式、鐵東新村模式等，在城鎮建設上雖取得了明顯成效，但對土地權益的處理尚未破題。城鎮化目的在于解放農村剩余的勞動力，目前，農村土地集體所有，確權登記尚未開展，決定了農村的房產和土地不能參與到融資抵押方面，限制了農村城鎮化的進程。

（二）小城鎮產業集聚效應尚未形成，對縣域經濟支撐不足

小城鎮產業支撐不足，基礎和公共設施滯后、經濟和人口承載能力弱，集聚效應尚未形成，大多數鄉鎮人氣不足、街道冷清，小城鎮對縣域經濟發展的服務、支撐作用還沒有顯現。

（三）村屯遷并資金需求量大，財政資金配套實力不足

“十二五”期間，大慶規劃遷并492個自然屯，完成全市的20%，城鎮化涉及征地補償、農民安置、設施配套等方面資金投入，資金需求量大，特別是離中心城鎮較遠、與油田產能用地交叉的區域，相對落后，無法通過市場化開發籌集資金，需要更多的配套資金的投入，市縣鄉級財政實力有限，配套能力不足。

（四）缺少專項的扶持政策，金融支持城鎮化動力不足

目前在金融支持城鎮化建設中,既沒有城鎮貸款的操作制度,也沒有開辟城鎮建設的專項貸款,更無支持城鎮建設的貸款優惠政策。受總行信貸政策限制，部分地市分支機構對城鎮基礎設施建設、城鎮文化設施、醫療條件、社區養老和教育等領域不能給予貸款支持。同時,在信貸產品創新上,銀行信貸品種一律由總行開發,各分支機構難以根據屬地實際需求開展金融產品創新。

（五）政府投融資平臺逐步壓縮，合格承貸主體不足

城鎮化建設以城鎮基礎設施和公共事業建設為主,承辦單位一般是地方政府相關主管部門,這些部門一般不具備承貸主體資格,銀行主要通過政府投融資平臺墊貸方式介入項目。依據2012年政府融資平臺深化整改、審慎退出、重在增信的指導思想及降舊控新的工作任務，使得銀行對城鎮建設的信貸投入非常有限。從我國的現狀來看，政府融資平臺貸款項目正在逐步縮減。

三、對策建議

（一）從關鍵問題切入，制定和完善征地、落戶等支持政策

應從戶籍、土地、住房、財稅、地方投融資等改革著手，為城鎮化發展提供政策支持。建議修改土地管理法和農村土地承包法等法律，改革征地制度，約束地方政府征地行為，提高征地補償水平和土地利用效率，改變粗放的城鎮化發展模式，有序地轉移農民，使農民逐步市民化。確權登記使得土地承包經營權受到法律保護。建議加快開展農村土地承包經營權登記試點的進程，及時總結經驗推廣。

（二）加快產業發展，為城鎮化建設提供強大動力和活力

應樹立“以城市發展帶動產業發展、以產業提升助推城市進步”理念，統籌協調園區和城鎮化建設步調，新上項目向農村傾斜，城鎮化助推產業發展，產業發展催生更多實力強的企業，使農村轉移勞動人口能夠就近就業創業，既推動地方經濟的發展，又能聚集更多的人氣，有利于加快城鎮化進程。

（三）完善配套機制，為金融支持城鎮化創造良好外部環境

建議政府部門出臺政策，解決農村住宅、廠房、商用房等抵押問題，特別是土地抵押、轉讓問題，為各商業銀行進軍農村金融市場做好開路先鋒。建議政府出臺相應的補償機制。人民銀行盡快制定金融支持城鎮化建設指導意見,對城鎮化建設項目貸款的利率定價、貸款時限等方面，在政策上進行傾斜，為金融支持城鎮化建設提供政策依據。

（四）提高金融服務水平，滿足日益多樣的金融需求

城鎮化在客觀上改變了影響農村居民消費的各種因素，農民不只是身份的轉變，在生活方式、消費觀念及購買行為等方面都會發生變化，并由此催生新的住房金融需求、消費需求和結算需求等金融需求。金融機構應針對金融市場的變化及時跟進服務，全方位滿足農民金融需求，進一步提高金融服務水平。

（五）未來權益融資取代債務融資，填補城鎮化資金缺口

政府應當在新型城鎮化中逐漸退出，讓市場來主導。建議以未來權益融資將取代債務融資，為城鎮化所必須的投資輸血。鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資基礎設施建設，城鎮化中部分基建設施的權益將從政府轉讓至民間。