關于加強我國旅游安全立法的思考

元海燕

（山西傳媒學院 思政部，山西 晉中030619）

一、我國旅游安全立法現狀

隨著我國旅游業的飛速發展，規范旅游業的法律制度也在不斷完善。目前和旅游安全相關的旅游法規、條例、規章已有二十多項，將要實施的《中華人民共和國旅游法》，對旅游業的總體發展起到宏觀的規范作用，在旅游安全方面有原則性的指導，具體實施中還需要有更詳細的規定。目前主要由《旅游安全管理暫行辦法》（國家旅游局頒布）和《旅游安全管理暫行辦法實施細則》調整我國旅游安全法律關系。但《旅游安全管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），本身具有一定的局限性。

1.立法層次低。《辦法》由國家旅游局頒發，是部門規章，立法層次較低，難以調整旅游活動涉及的吃住行游購娛等各個行業以及不同管理部門之間的法律關系，不能作為有效法律依據被執行機關采納。

2.主體地位的非獨立性。旅游安全管理工作主要是依靠旅游行政管理部門，同時需要相關部門的配合。《辦法》中規定，“旅游管理部門會同國家有關部門對旅游安全實行綜合治理，協調處理旅游安全事故和其它安全問題。”可見，旅游行政管理部門處于非獨立地位，在調整各個行業的法律關系時，力量顯得薄弱。各個管理部門沒有上下級隸屬關系，發生糾紛時可能互相推卸責任，從而降低安全管理的效果。《辦法》中，“旅游行政管理部門協同公安、衛生、園林等有關部門，開展對旅游安全環境的綜合治理工作，防止向旅游者敲詐、勒索、圍堵等不法行為的發生”。旅游行政管理部只是處于“協同”的地位，當旅游安全事故發生時，由旅游行政管理部門出面協調同等級各部門的關系，很難得到有效解決。

3.調整層面的缺陷。在實際的旅游過程中，有兩種法律關系，一是政府和旅行社、旅游酒店、旅游餐廳等旅游企業之間的關系，即縱向法律關系；另一種是旅游者和旅行社、旅游酒店、旅游餐廳等旅游企業之間的關系，即橫向法律關系。《辦法》主要通過調整縱向法律關系，通過對旅行社、旅游飯店、旅游餐廳等旅游企業的管理和控制，實現政府對旅游秩序的調整。對于橫向法律關系方面的調整，沒有規定相關的內容，比如缺乏調整旅行社、旅游汽車、旅游景區之間以及他們與旅游消費者之間法律關系的內容。這樣當旅游消費者和旅游企業之間發生糾紛時，很難找到適合的法律規定來調整他們之間的關系。

4.內容上的缺陷。旅游業具有綜合性、整體性和結合性的特點，包括吃、住、行、游、購、娛等六個環節，旅游安全保障需要各個部門的規范管理。而《辦法》只在旅游交通方面做了淺顯的規定，如“對用于接待旅游者的汽車、游船和其他設施，要定期進行維修和保養，使其始終處于良好的安全技術狀態”，安全技術狀態的標準沒有明確規定，沒有具體參數，不具有可行性。除了旅游交通事故外，我國的旅游安全事故還有相當一部分是因旅游酒店的設施不達標、旅游用餐衛生質量不達標、景區娛樂設施不達標等引起，而在《辦法》中缺少對這些方面的規定。

二、制定旅游安全法應遵循的原則

（一）保護旅游者合法權益的原則

旅游者是旅游活動的主體，是旅游安全法律關系的主體。旅游者的人身安全和財產安全是旅游安全法律關系的主要內容，也是旅游者合法權益的首要內容。所以立法時應當始終堅持維護旅游者合法權益這一根本理念，以達到為旅游者創造一個良好法律環境的目的。

（二）整體性、協調性的原則

旅游業綜合性和整體性的特點，決定了旅游活動的保障需要各個部門的共同配合、共同協調。在制定旅游安全法時，要注重宏觀協調不同部門的關系，照顧各個部門的利益。成立一個權威性的管理機構專門協調各個環節的關系，不僅要調整政府主管機構與旅游企業的關系，更要側重于調整旅游所涉及不同部門之間的法律關系。

另外，還要處理好和相關法律的銜接，處理好一般法和特殊法的關系，如涉及旅游合同的合同法、涉及旅游者權益的消費者權益保護法、民法等相關法律的規定。

（三）結合我國實際的原則

制定旅游安全法，要參考國際上成功的立法經驗，為我所用。同時更要結合我國的實際，從我國特殊的國情出發，制定出符合我國旅游發展客觀規律的旅游安全法。制定旅游安全法應注意的方面：

1.設立權威性的旅游安全管理機構。我國在未來應設立一個有權威性的旅游安全管理機構。剛通過的《旅游法》規定：縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全職責。這無疑提高了旅游安全管理的效力，但還應成立專門的旅游安全部門專門規范旅游安全，安全管理部門也需要提高級別。目前，世界上很多國家都有較高級別的旅游管理機構，如美國的全國旅游政策委員會屬于內閣級獨立機構，意大利、加拿大、菲律賓等國的旅游管理機構屬于獨立主管旅游的內閣成員單位，由他們解決旅游業發展中存在的各種問題，能大大提高效力和力度。

2.加強橫向法律關系的調整。《辦法》中的內容，以調整縱向法律關系內容為主，在調整橫向法律關系方面的內容卻明顯不足。橫向法律關系是指：旅游企業和其他社會企事業單位所發生的社會關系；旅游企業和旅游者在游覽、住宿、交通、飲食、購物、娛樂等方面發生的關系；我國旅游企業和外國旅游企業在銷售和購買旅游產品過程中及其他方面所發生的社會經濟關系；旅游企業相互之間在經營管理上和業務活動中所發生的社會經濟關系。［1］（P4）而在現實中發生的安全事故，大部分涉及橫向法律關系方面，這些關系應該納入法律調整范圍，一旦出現法律糾紛，才能有法可依。

3.明確旅游安全服務標準。旅行社行業內部也有一些行業標準，例如《旅游汽車服務質量》規定了旅游汽車服務的基本質量要求，包括車況技術要求、設施、設備要求及服務的提供和服務質量的監督檢查。還有《導游服務質量標準》、《旅行社國內旅游服務質量標準》、《旅行社入境旅游服務質量標準》等，在行業內部起到了一定的規范作用。但是這些標準由國家旅游局發布，其法律效力尚不及部門規章，屬于規范性文件。我國在制定旅游安全法時，就要參考行業標準，把行業標準的內容上升到法律的高度，使得旅游業的發展有一個法定的標準。

4.確定賠償標準。在旅游安全法制定中，應建立賠償制度，明確賠償標準。我國《旅行社管理條例實施細則》第55條規定了旅行社的責任：“確因旅行社過錯而使旅游者合法權益受到損害的，應當根據旅游者的損害程度，責令旅行社予以賠償。”［2］（P100）其只是籠統地指出要對旅游消費者進行損害賠償，至于如何賠償并沒有一個具體的賠償標準，這樣一旦發生糾紛，旅行社可能減輕甚至推卸責任。而日本在《標準旅行社條款》中用一種“特別賠償制度”確立了賠償的標準，來解決賠償問題。它規定，一旦有旅游事故發生，除非旅游消費者的直接故意，否則無論旅行社有沒有責任，都要承擔無過錯責任，給予經濟補償，并規定了具體的補償數額。明確規定補償賠償標準，可以提高旅行社的責任意識，防止旅行社想方設法逃避責任。［3］

5.規定法律責任。在制訂旅游安全法時，應明確規定法律責任。首先，增加民事責任條款和刑事責任條款。我國《旅游安全管理暫行辦法》中只是規定了處罰形式有警告、罰款、限期整頓、停業整頓、吊銷營業執照，而對一些惡性的旅游安全事故，處罰力度也應該更大，應該明確民事責任和刑事責任，以提高處罰力度。其次，需擴大責任主體范圍，確立連帶法律責任，明確旅行社、旅游餐廳、旅游交通等各個環節的安全責任。在發生旅游安全事故時，比如旅游過程中發生交通事故，食物中毒事件，應該追究旅行社、餐廳等相關主體的連帶責任。

［1］楊富斌.旅游法研究對象芻議旅游法論叢［M］.北京：中國旅游出版社，2005.

［2］楊富斌，孟凡哲.旅游法教學法律法規匯編［M］.北京：知識產權出版社，2006.

［3］楊富斌，王天星.西方國家旅游法律法規匯編［M］.北京：社會科學文獻出版社，2005.