村級民主決策中存在的問題及解決對策

許 杰

村級民主決策是村民自治的重要組成部分，也是我國廣大農村的村民積極參與村級事務管理和決策的內在要求，在一定程度上民主決策直接映射和襯托出我國村治民主的質量和水平。因此不斷完善村級民主決策制度，對于創新村民自治和全面推進農村基層社會管理，構建社會主義新農村具有十分重要的意義。

一、村級民主決策的相關理論

（一）村級民主決策的概念及相關規定

村黨組織和村民委員會組織按照黨的政策和國家的法律法規，將涉及村民利益的重大事情和村民共同關心的問題，提交村民會議或村民代表會議討論，按照多數村民的意見作出決定的行為好過程。《中華人民共和國憲法》第2條明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第111條也規定了作為農村基層社會管理主體的村民委員會負責辦理本居住地區的公共事務和公益事業。憲法作為我國的根本大法，從總體上規定了人民權力，依據憲法的精神《中華人民共和國村民委員會組織法》也明確了“為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情”、“實行民主決策”并且規定了民主決策的主體、組成和職責等具體事項。此外《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（中辦發[1998]9號）中從推進村級事務民主決策、明確村級民主決策的形式、規范村級民主決策的程序以及建立決策責任追究制度等幾個方面確指出要進一步規范民主決策機制，保障農民群眾的決策權。《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中也指出要進一步擴大農村基層民主，全面推進村級民主決策，強調對于涉及村民利益的重要事項都須提請全體村民或村民代表會議討論，按多數人的意見作出決定，由此可見村級民主決策的重要性。

（二）村級民主決策的原則

村級民主決策是村民自治的重要組成部分，并且在一定意義上算是村民自治的集中體現和中心環節，作為基層群眾自治重要組成成部分的村民自治，亦遵循一定的原則。首先是黨的領導原則，中國共產黨在全國范圍內的領導是中華民族歷史的選擇和中國人民的選擇，在農村范圍內亦不例外；其次是村民做主原則，在農村村民是村里的主人，是村級民主決策的主體，堅持村民做主，是村民當家做主精神的體現，也是農村基層民主政治建設的本質和要求；最后則是少數服從多數原則，《村委會組織法》第二十九條規定：“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。”少數服從多數是黨的民主集中制的重要內容，也是村民委員會的工作要求。

（三）村級民主決策的重要作用

真正做到民主決策，在農村基層社會管理和社會主義新農村建設中具有重要的作用：首先，能夠匯聚民心，激發村民積極性，涉及村民利益的事情由村民討論，這不僅是法律的規定，而且是尊重村民，尊重村民主人翁地位的體現。其次，能夠集中民智，反應村民意愿要求，村里的事情，特別是涉及村民重大利益的事情，提請村民會議討論。集思廣益，充分反映村民的意愿和要求，才能夠把村中的事辦好，減少失誤；再就是能夠增進團結，構建農村和諧社會，民主決策要求干部走群眾路線，發揚民主作風，傾聽村民呼聲，按多數村民的意見為村民辦好事、辦實事。村民信任干部，干部相信村民，干群關系融洽了、密切了，這必然增強村民之間的團結、干群之間的團結，為農村和諧社會的構建奠定堅實的基礎。

二、村級民主決策在際操作中存在的問題

（一）決策過程中職責劃分不明確

在實際的村務決策過程中，往往存在著職責劃分不明確現象，這其中包括鄉村關系錯位，也包括村“兩委”關系不協調等。

1.鄉村關系錯位。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”其實包括憲法和《中華人民共和國村民委員會組織法》在內的一系列成文法律都已經確認了村委會的自治性質，并規定了鄉鎮政府和村委會之間的工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規范運作的基本前提和根本保障，這也表明了村級民主決策的主體應該是村民自治組織。但是在實際的操作中鄉村之間卻往往形成了事實上的“領導與被領導”關系，不少地方普遍存在鄉鎮政府及部門對村務工作和決策過多的指導和干預，把村委會當成是政府的下屬機構，把本應屬于政府的職能、責任或者是委托村委會辦理的事項，用行政命令的方式直接決定，這樣的情況十分不利于村級民主決策的發展，最終村民委員會的主動決策變成了被動決策與接受，原本應當由村民會議、村民代表會議民主決策的事項不但沒有實行民主決策，演化成簡單地靠上級指導和決定，久而久之對上級形成了一種依賴性，遇到要民主決策的事項首先是向上級請示，決策主體上的錯位也嚴重挫傷了廣大村民參與村務管理和民主決策的積極性。

2.村“兩委”關系不協調。村“兩委”指的是村黨委和村委會兩個村級重要的組織機構，“兩委”在農村社會事務的管理過程中起著十分重要的作用，而且在事項決策的過程中都是作為主體存在的。但在實際操作中“兩委”關系不協調的情況普遍存在，這非但不能促進農村事業的發展，相反卻在很大程度上阻礙了民主決策的發展和實行。有些地方的村黨支部書記往往兼任村委會主任，這樣的情況使得個人大權在握，個人說了算，村民會議、村民代表會議等法定的民主決策機構往往被架空，成為了一個空殼和形式；而有些地方卻是村黨支部書記與村委會主任之間矛盾尖銳，支部書記往往把上級的意見作為行政指令強加給村委會，用支部的決定代替村委會、村民會議和村民代表會議的決策，這種情況也使得在實際操作中根本不可能會有真正的民主決策。

（二）民主決策程序不完善

村級民主決策程序的不完善也包括具體兩個方面的內容，首先是民主決策程序的相關法律法規及政策的規定不完善，其次則是具體操作過程中出現的種種問題。

1.民主決策程序的相關法律法規及政策的不完善。雖然我們可以找出一些對民主決策的程序有相關規定的法律法規，但是也清楚地看到這些只是從宏觀上提出了規范村級民主決策的程序的要求，并沒有特別具體的規定，何種程序是規范的更是沒有統一的標準，而且這些規定更多是來自地方的規章制度等政策性文件，沒有了相關的法律法規或者政策規定的指導，各地在進行民主決策的過程中自然就會出現各種各樣的形式和問題。

2.其次就是在具體的操作過程中出現的程序混亂問題。一些地方基本就沒有民主決策，完全是指令性的命令或是上級決定，村民會議和村民代表會議只是空殼，沒有任何的實質意義，所謂的民主決策程序就是執行上級指令的程序；有些地方則是先由村黨支部或是村委會做出決策，然后交由村民會議或村民代表會議審議，本應由村民提出和決策的事宜實際上并不是真正的民意，本末倒置；還有些地方則是表面上遵循民主決策程序，由村民對村級重大事務表態和提出意見，然后提交村民會議或村民代表會議決議，但是當群眾意見與上級意見相左時，卻又單向取上級意見而舍群眾意見，這樣就使得民主決策程序只是走過場，也沒有實質意義。

（三）民主決策體制機制不健全

1.民主決策體制不完善。民主決策作為村民自治的重要環節和組成部分，本應該有比較完善的體制、組織等保障其順利實施，但實際操作過程中卻只有很少數的法律法規和相關政策給予規定。首先是法律法規制度上的匱乏，許多地方在進行決策的過程中，根本沒有或者只有很少的可供依據的實施制度，這樣一來就導致民主決策根本不可能順利實施；其次是組織制度的缺失，在民主決策的過程中職能劃分不清晰，各組織間的關系不明確，結果導致矛盾叢生，決策的結果根本不能夠真正體現村民的真實意思。

2.決策機制不健全。這里主要是講民主決策的監督機制。由于行政建制村并不算是一級權力機關，因此在決策的監督上自然會比較寬松，缺乏了紀檢、監察、審計等同級監督機構的監督，單純依靠決策者的自身素質以及廣大村民的監督，就出現了實際操作過程中拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的“三拍現象”。這種有效監督的缺乏無疑也成為阻礙村級民主決策發展的障礙。

三、村級民主決策的變革

伴隨著中央對農村基層社會管理的重視，我國的不同地區都在農村基層社會管理過程中不斷創新，許多地方對村級民主決策也有了新的理解。起初作為試點進行創新，在得到廣泛的認可的基礎上在全國范圍內進行推廣，比較好的結合當地的實際情況，在具體的決策過程中做到真正的民主，有效地擴大村民有序的政治參與，調動廣大村民管理村級重大事務的積極性。

（一）理順關系，明確職責

理順鄉村間的關系、協調村“兩委”關系是進行民主決策的首要問題，因為只有明確了職責才能進而確定民主決策的主體。浙江省溫嶺市通過召開“民主懇談會”，最大限度的調動廣大村民的積極性，共同參與村級重大事務的管理與決策，真正做到“村民的事情自己辦”，有效地明確了民主決策的主體應該是最廣大的村民群眾。這樣一種“民主懇談”的形式堅持了村民自治的基本要求，即堅持村黨支部作為決策事務的組織和領導者，明確了民主決策的直接主體為村民自治組織、最廣泛的主體則是廣大的村民群眾，這樣一來就避免了在決策過程中出現的關系混亂，更加明確了鄉級政府在村級民主決策的過程中只是指導和協助的作用。而由黨組織主持、村委會參與，二者相互協助，引導村民群眾參與村級事務的決策，也在客觀上改善了村“兩委”之間的關系，有利于做到勁兒往一處使，更加有利于村級民主決策的執行。

（二）完善村級民主決策的程序

程序的完善也是村級民主決策的重要保障，只有在相應的完善的規范性制度規定下，才能夠保證程序的正當性，最終確保決策代表全體村民或是絕大多數村民的意愿。在村級民主決策程序的完善方面河南省鄧州市的“4+2”工作形式十分具有代表性。“4+2”其實是“四議兩公開”工作方法的簡稱，四議兩公開指的是一種民主決策的具體步驟，“四議”指的是村級重大事務在決策時應該由村黨支部會提議，經由村“兩委”會商議、黨員大會審議之后，由村民會議或村民代表會議決議；“兩公開”則是指決議（主要是決策的內容）公開、實施結果公開。這樣一個決策程序明顯具有非常清晰的工作思路，而且這種決策的程序完全符合國家法律法規的相關規定，不但充分保證了在民主決策的過程中充分體現農村黨組織的領導地位，保證村民自治組織——村委會以及村民會議、村民代表會議等的權力的運作，同時也兼顧了全體村民的意愿，這樣一種民主決策的機制無論是從制度的構建上還是具體的實際操作中都能體現出巨大的優越性，習近平、賀國強、回良玉等中央領導同志也作出指示，肯定河南鄧州農村創造的“四議兩公開”工作法是基層建設的制度創新之舉，是黨領導的村級民主自治機制的有效實踐形式，要求將這一好經驗在全國農村推廣，并在推廣中不斷完善。

（三）健全民主決策體制機制

《中華人民共和國村民委員會組織法》是村民直接民主決策的主要法律依據。要使得民主決策真正落到實處，各地應當充分結合當地的具體情況制定出相應的保障制度，保障民主決策的實施。

首先應當是制度保障，村級民主決策想要順利的實施，前提必須有一套較為完善的制度作為實施的保障，而這其中應該包括村級民主決策的職權范圍、決策程序、責任追究制度以及信息反饋制度等，在這方面浙江溫嶺市委出臺了《關于“民主懇談”的若干規定（試行）》，將“民主懇談”這種形式以文本方式將其制度化，詳細的規定了民主懇談的原則、內容范圍、參與主體以及基本程序等多個方面，這就使得在具體的操作過程有據可依，避免混亂的出現。

再就是基礎素質保障，決策者的素質，是科學民主決策的基礎性因素。因此必須提高廣大村干部和村民的民主決策意識，只有這樣才能夠在民主決策過程中減少失誤，做到決策的科學化、民主化。

總之，村級民主決策在村民自治乃至農村社會的發展中都是很重要的環節，對于推進農村基層社會管理創新以及農村民主政治的發展起著重要的作用，因此應當給與充分重視。

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