論政府在城市信用體系建設中的作用

宋慧宇

（吉林省社會科學院 法學研究所，吉林 長春130033）

信用問題隨著市場經濟在中國的建立和發展逐漸進入人們的視野，“信用制度被喻為‘市場經濟的靈魂’，它和競爭一起成為資本運動和市場發展的杠桿。有無健全的征信體系，是市場經濟是否走向成熟的重要標志”。［1］在計劃經濟向市場經濟轉型時期，信用缺失已經成為地方經濟發展的嚴重障礙，商業欺詐、逃避債務、制假售假、虛假廣告、偷稅漏稅、非法經營等等，不一而足，而“城市是社會信用體系建設的一個最基本的單位，70%的企業經濟活動在注冊地所在城市進行，99%以上的個人經濟活動在居住的城市進行，建立各個體系系統的基礎征信數據資源在城市”，以城市為單位“建立一個信用體系是成本最低的，也更容易調動當地政府部門和民間單位積極性”。［2］很多城市已經意識到信用體系建設的重要意義，在城市這一層面上進行信用體系建設在中國已經形成了一定的規模和影響，上海、北京、深圳等大城市以及汕頭、溫州、義烏等經濟發達的中小城市已經逐漸形成了較好的信用市場環境，而這些成功經驗都離不開地方政府的積極引導和推動，政府作為市場監管者在城市信用體系建設中起到何種作用將是城市信用體系建設的關鍵。

一、政府是城市信用體系建設的基礎和支柱

“政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。它既包括民眾對政府整體形象的認識、情感、態度、情緒、興趣、期望和信念等，也體現為民眾自愿地配合政府行政，減少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。”［3］政府在城市信用體系建設中應當起到基礎和支柱的作用。

其一，在中國，從古代社會到現代計劃經濟時代甚至當前市場經濟轉軌時期，政府及其代表的高度發達的行政權力一直處于社會的中心地位，政府行為是否守信無形中會對社會公眾產生廣泛且深遠的影響，特別是當前市場經濟條件下，政府信用更是服務型政府、責任型政府的重要標志，建立公眾對政府的信任是對其他企業、個人信任的前提。這種表率作用不僅能使政府行為獲得充分認同和支持，而且能夠在社會形成一種強大的凝聚力。

其二，政府作為市場秩序的監管者和公共利益的維護者，其能否以客觀中立的地位對市場經濟中各種行為進行公正地裁判，直接影響本區域市場經濟的運行狀況。市場經濟條件下，一些市場主體在追求利潤最大化動機的驅動下，會做出侵犯他人利益、擾亂市場秩序、破壞市場信用環境的行為，而這些損害公共利益的市場失靈行為“依靠個體行為很難克服，或者交易成本過高，公共利益的客觀存在并不必然導致社會主體間合作，‘搭便車’的心態是造成集體行動困境的根源”。［4］如20世紀80年代中國鞋業市場中，溫州鞋業企業由于同一產地而受到市場的捆綁約束，“公地悲劇”使單個主體沒有激勵去維護整個品牌，其中部分企業的偷工減料、以次充好，導致了整個市場對全部區域產品質量預期的降低，［5］使溫州鞋業一度遭受重創。因此，建立信用體系和制度，維護正常的市場秩序這種公共物品的屬性決定了政府公權力介入的必要性，特別是在市場經濟建立不久的中國，市場信用理念和文化極其薄弱，就更加需要地方政府率先打破舊觀念，改變政府對市場的管理手段，整頓和規范市場經濟秩序，自覺擔當起信用制度創新的重任。

其三，“在市場經濟條件下，資本的運作規則必然向成本低、效益高、能增值的行業和有利于投資效益實現的環境進行運作，投資環境重要的內容之一就是良好的信用環境。信用環境優劣直接影響投資方的經濟利益。”［6］信用這種無形資產帶來的正外部性比有形資產更為珍貴。當今市場經濟新一輪的區域競爭已經從單純的資本、技術、原材料等競爭轉向包括信用環境在內的投資軟環境競爭，而政府信用是本區域競爭力的重要內容。對于投資主體來說，政府信用的缺失“足以將政府許諾的任何政策優惠抵消殆盡，短期投機資本就會迅速逃離，著眼于中長期利益的外國投資也將更加謹慎。相反，一個地方形成了良好的信用秩序，樹立了良好的政府信用形象，就意味著這個地方在吸引外資等方面擁有了巨大的社會資本優勢”，所以，“政府的信用成為決定市場資源走向的最根本要素”。［7］

二、政府自身信用體系建設：城市信用體系建設的表率

政府在城市信用體系建設中應當成為守信的表率和榜樣，即政府自身信用體系建設。政府自身信用體系建設就是指有限政府能夠切實有效地履行其法定職責及對公眾的承諾，從而贏得社會公眾的信任。［8］具體來說，政府自身信用體系建設包括兩大方面：政府內在職能的合理定位和政府外在行為的守約重諾。

（一）履行職能應有所為有所不為

計劃經濟向市場經濟“轉型時期中國政府對市場的微觀干預面臨兩大任務：一是從包攬一切社會經濟事務中退出，淡化與市場經濟不相符合的行政統制和壟斷權力；二是對傳統行政權力進行重構，確立和加強市場行政監管權力，以恰當的行政權力引導經濟轉型，主動培育市場和發展市場”。［9］要實現這兩大任務，地方政府必須切實轉變職能，對政府監管權力進行合理配置：政企分開——政府與市場外部關系；權力分離——政府內部行政分權。

首先，政企分開即政府經濟角色從“越位”向“定位”轉變，政府經濟行為從“越權”向“限權”轉變。（1）政府從競爭性領域退出，國有資本必須退出競爭性領域，只保留在必要的公用事業和關鍵性領域；政府改變對企業的管理方式，不再直接干預企業的經營行為，而是以法律的手段實施監管。（2）政府與國有企業實現行政監管、資產管理和生產經營分離。政府作為公民所有權的代表來管理國有資產，其與政府對市場秩序的監管必須劃分開來，隸屬于不同的行政部門；國有企業不再與政府有直接的關系，只需要依政府所擁有的股份按董事會和股東大會上的決議向政府上交紅利。

其次，權力分離即明確不同政府機構之間的權限和職責，實現權力間相互制衡，減少推諉、爭權與扯皮等現象，以提高行政監管效率，為監管對象的合法權益提供制度上的保障。監管機構與其他行政部門（主要是政府政策制定部門）分開或相對分開，政策回歸政策，監管回歸監管。［10］

（二）政府行為應守信用重承諾

政府在一切公共行政管理活動中應當恪守信用，滿足公眾對政府的合理期待，形成政府回應基礎上的一種互動、合作關系。這種政府行政行為守信包括：抽象行政行為的守信和具體行政行為的守信。

首先，抽象行政行為守信主要指地方政府政策制定注重民主性和科學性，政策落實要保持嚴肅性、連續性。（1）政府制定的地方政策應具有“回應性”，即能夠充分反映本區域公眾的利益訴求，政策制定前進行廣泛的民意調查，重點關注普通百姓關心的熱點問題。（2）推行政策制定過程的公開化，增加公眾對政策的信任感，聽證程序、公示制度等手段要普遍應用。（3）政策的出臺和實施要前后一致，不能因政府換屆、領導調離或任意原因隨意更改。

其次，具體行政行為守信主要指地方政府行政服務方式和工作方法要具有合法性、合理性和創新性。在管制型政府向服務型政府轉變過程中，結合本地區實際，地方政府行政服務方式和方法在堅持合法性與合理性原則的基礎上要有所創新，服務承諾、行政問責、限期辦結、行政指導、行政獎勵、無償代辦等新型行政管理制度的應用將有助于改善政府形象，提升政府公信力。相反，暴力執法、知錯不改、辦事拖沓、權力尋租、虛報瞞報、吃拿卡要等行為嚴重影響政府信譽和形象，必須堅持予以禁止。

三、政府推動城市信用體系建設：城市信用體系建設的主導力量

政府在城市信用體系建設中應當起到引導和主導作用，即政府推動信用體系建設。地方政府是本區域社會建設和發展方向的制定者，所以，政府在推動城市信用體系建設中的引導和主導作用是其他任何組織和個人無法與之比擬的。

（一）在宏觀上提供信用體系建設中長期規劃和政策立法支持

首先，政府是社會信用體系建設規劃的設計者。城市信用體系建設是一項長期工程，需要一個有力的組織者進行統籌安排，配合本地區政治、經濟、文化和道德進行綜合發展。從總體上講，城市信用體系建設應采取政府主導推動，逐步市場化運作的模式：第一步要有一個完整的覆蓋全局的信用體系建設方案，分工明確、步驟清晰；第二步政府在信用體系建設啟動階段要給予財政支持，特別是在經濟相對落后地區，但不應當成為政府長期的財政負擔，而是逐步建立市場化的運作原則。

其次，政府要為城市信用體系建設提供政策立法支持。地方信用立法內容應主要包括但不限于以下幾方面：一是信用信息的征集與披露，規范征信數據的采集、加工、披露和傳播全過程，具體界定征信數據開放、獲取和使用的范圍、征信數據保密的范圍、企業商業機密及個人隱私的保護等，這部分規范的重點是信用數據范圍的界定；二是信用服務行業的管理，規范信用行業的從業活動，使其合法地進行各類信用數據的采集、處理、存儲、核實和傳播，同時也強制性地規定掌握征信數據的機構和企業必須依照法規開放其數據源，這部分規范的重點是確保信息的真實性、公正性和客觀性，浙江省在信用服務行業管理立法方面走在了全國前列，2007年10月出臺了全國首部《企業信用管理標準》和《信用服務行業標準》；［11］三是信用評價體系與評價標準，建立對企業和個人信用的統一評級制度，使信用評級公開化、標準化，提高評估結果的可比性，規范市場信用信息傳遞機制；四是失信行為的追究與懲戒，對失信行為的界定及相應的懲罰與制裁，保護守信者的合法權益。

（二）在微觀上采取積極措施推動城市信用體系建設

首先，政府應牽頭促進公共信用信息的整合、開放與共享，除關系國家安全與個人隱私外，公共信用數據應當無條件向社會公眾開放，堅決制止政府部門的信息壟斷、割裂或獨立。

其次，支持和規范社會信用中介服務行業的運行和發展，對信用中介機構的市場準入、評級標準、信息獲取等進行規范和監督；同時，政府應帶頭使用信用產品，諸如在政府采購、項目招投標、財政投放、公務員招考和職位遷移、土地交易、資質認定等領域將信用報告作為必備條件。

再次，建立社會信用體系建設的政府服務指導窗口，開展社會信用法律法規、政策制度的解讀與指導，市場行為中守信與失信行為典型案例的通報與發布，對國際和國內經濟、金融、行業等信用風險向社會及時做出風險預警等。

最后，在全社會開展信用的普及、宣傳、教育和研發，根據各地區當前社會信用觀念的實際情況，努力營造誠實守信的社會文化氛圍，包括：信用觀念的普及、信用知識的宣傳、信用專業的教育、信用人才的培訓、信用理論的研究等。

四、政府守信監督機制：政府信用體系建設的根本保障

考慮到地方政府行政權力在本地區內的強大地位，普通的社會公眾難以與之抗衡，特別是一些基層政府隨意行政、亂集資、亂攤派、亂收費，實施地方保護主義，在群眾中造成了惡劣影響，建立守信監督機制可以起到有效約束基層政府部門及工作人員失信行為的作用。相對于政府內部的監察和預算約束，來自于政府外部的異體監督更為有效和根本。

外部守信監督最為可行的常態機制是來自于地方人大機構的政府信用監督。在地方人大設立常設的地方政府守信監督委員會和臨時設立的針對特定政府行為的專項工作組。地方人大守信監督委員會的主要職能是“接受公眾對政府失信行為的信訪與投訴，調查了解事件，形成評估結果公告社會，協調政府與公眾的關系，約束與監督政府的失信行為，維護政府權威性”；［12］常設機構可以針對地方政府制定規章和行政執法過程中特定行為成立臨時專項工作組，公開聘請社會公眾和專家學者，進行政策咨詢、事件調查、資信評估、處理監督、參與聽證等工作，并將最終結果向社會公布。需要注意的是：無論是政府自身還是監督委員會在監督的過程中都有必要對政府守信和失信行為進行公開宣傳，特別要樹立誠實守信的典范，抓出一些反面教材，表彰先進，處罰失信，鼓勵后進。

［1］鄧建勝.用制度捍衛信用［N］.人民日報，2006-01-20（5）.

［2］林均躍.城市信用體系建設［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/chinese/OP-c/459526.htm.2003-12-11.

［3］王和平.論政府信用建設［J］.政治學研究，2003，（1）.

［4］宋慧宇.行政監管權研究［D］.長春：吉林大學，2010.

［5］葉建亮.“次品市場”是如何恢復為“正品市場”的？——溫州皮鞋業從制假售假到創保品牌的案例研究［J］.浙江社會科學，2005，（6）.

［6］童石軍.加快中國式城市信用體系構建［J］.人民論壇，2008，（3）.

［7］包興榮.當代中國地方政府“信用流失”及重建［J］.實事求是，2003，（6）.

［8］何顯明.信用政府的邏輯——轉型期地方政府信用缺失現象的制度分析［M］.北京：學林出版社，2007.

［9］宋慧宇.美國政府微觀監管制度的演變及啟示［J］.經濟縱橫，2011，（8）.

［10］宋慧宇.論政府市場監管權的合理配置［J］.社會科學戰線，2012，（12）.

［11］屈凌燕.浙江省出臺全國首部《企業信用管理標準》［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com/chinanews/2007-10/23/content＿11471963.htm.2007-10-23.

［12］林鈞躍，吳晶妹.城市信用體系設計［M］.北京：中國方正出版社，2007.