謹防“最嚴交規”助長罰款經濟

王春業，邵 藝

(淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 225000)

謹防“最嚴交規”助長罰款經濟

王春業，邵 藝

(淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 225000)

新交規充斥著許多罰款規定，雖然對交通違章現象有抑制作用，但也極易助長罰款經濟行為，為部門利益的膨脹披上合法外衣。應減少罰款項目，代之以更有效的處罰措施;同時，規范罰款程序，堅決杜絕罰款與考核、獎金掛鉤等，斬斷部門利益，使新交規真正成為預防和減少交通事故、制止交通違法行為的有效法律武器。

新交規;罰款;陽光執法

公安部于2012年8月21日通過了修訂的《機動車駕駛證申領和使用規定》(即公安部第123號令，以下簡稱“新交規”)。新交規有7章89條，自2013年1月1日起施行(其中關于校車駕駛員管理的內容自發布之日起施行)。其規定十分嚴格，被稱為史上“最嚴交規”。新交規無疑有利于規范駕駛行為，減少交通違法，預防重大交通事故，對維護道路的交通秩序和人民群眾的生命財產安全起到了積極的作用。然而交規中涉及到很多罰款的情形，如果處理不當，將會助長罰款經濟。

1 “新交規”中罰款條款解讀

“最嚴交規”中有很多內容都涉及罰款，罰款的金額也從20元到5000元不等。在這些罰款規定中有直接罰款的規定，也有間接罰款的規定。

在直接罰款的規定中，又規定了幾個罰款的幅度，主要體現在新交規的第79、80、81條中。

例如，20-200元的罰款主要針對機動車駕駛人的以下行為:機動車駕駛人補領機動車駕駛證后，繼續使用原機動車駕駛證的;機動車駕駛人在實習期內駕駛公共汽車、營運客車或者執行任務的警車、消防車、救護車、工程救險車以及載有爆炸物品、易燃易爆化學物品、劇毒或者放射性等危險物品的機動車或駕駛上述車輛時牽引掛車的;駕駛人在實習期內駕駛機動車上高速公路行駛，未由持相應或者更高準駕車型駕駛證三年以上的駕駛人陪同的;駕駛機動車未按規定粘貼、懸掛實習標志或者殘疾人機動車專用標志的;持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的駕駛人聯系電話、聯系地址等信息發生變化，以及持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的駕駛人從業單位等信息發生變化的，該駕駛人在信息變更后三十日內，未向駕駛證核發地車輛管理所備案，申報變更信息的等。

200-500元罰款幅度主要針對機動車駕駛人的以下行為:機動車駕駛證被依法扣押、扣留或者暫扣期間，采用隱瞞、欺騙手段補領機動車駕駛證的;機動車駕駛人身體條件發生變化不適合駕駛機動車，仍駕駛機動車的;逾期不參加審驗仍駕駛機動車的。

2000-5000元的罰款幅度主要針對機動車駕駛人的以下行為:駕駛人有偽造、變造或者使用偽造、變造的機動車駕駛證的情形的。

除了直接規定的罰款，新交規還對記分的情形予以調整。在新交規的附2中明確了“道路交通安全違法行為記分分值”，規定了從12分、6分、3分、2分、1分的扣分情形。其中，對駕駛與準駕車型不符的機動車的、飲酒后駕駛機動車等11種情形，一次記12分;對機動車駕駛證被暫扣期間駕駛機動車的、駕駛機動車違反道路交通信號燈通行的等14種情形，一次記6分;對駕駛貨車載物超過核定載質量未達30%的、駕駛機動車在高速公路上行駛低于規定最低時速等12種情形，一次記3分;對行經交叉路口不按規定行車或者停車的、有撥打接聽手持電話等妨礙安全駕駛的行為的、駕駛二輪摩托車不戴安全頭盔的、在高速公路或者城市快速路上行駛時未按規定系安全帶的等11種情形，一次記2分;對不按規定使用燈光的、不按規定會車等4種情形，一次記1分。

雖然上述這些關于記分的措施有些并沒有附隨罰款規定，但根據新交規的第59條規定:“機動車駕駛人在一個記分周期內記分未達到12分，所處罰款已經繳納的，記分予以清除;記分雖未達到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉入下一記分周期”，即這些記分也可以與罰款聯系在一起，駕駛人員若想清除記分就需要繳納罰款，因此，這些規定實為變相罰款。

如果把新交規中直接規定罰款的和間接規定罰款的項目統計出來，就會發現，涉及罰款的項目有170項之多。難怪有人感嘆說，本應是規范人與人之間的關系的交通規則，如今卻變成了赤裸裸的人、錢較量，錢成了唯一的聯系紐帶，亂支、亂罰、以罰款數量論英雄的亂象頻發，罰沒收入的管理十分混亂。“執法變成了‘執罰’，……將人與人之間的關系演繹成如此簡單的二元對立，是多么令人恐怖的圖景。”

2 罰款規定過多可能產生的弊端分析

2.1 助長部門利益

由于政府職能轉變不徹底，各部門仍存在濃厚的部門利益傾向。部門利益是指行政部門在部門本位主義和小團體主義的影響之下，偏離公共利益，追求部門局部利益，利用掌握的國家權力資源，謀取超越了部門自身合理范圍之外的利益。行政部門不僅是執法主體，而且是相對獨立的經濟利益主體;政府部門除了代表公共利益外，還存在著自利性傾向。作為獨立的利益個體，有追求部門利益最大化的沖動。在利益驅使和相關制度不完善的情況下，行政部門就可能利用其握有公共權力的優勢地位，為本部門謀取私利。

現實中，部門利益的獲取的方式有多種多樣。例如，通過立法來獲取部門利益最大化。“作為立法主體的某些行政部門在立法思維和行為上，表現出極強的‘部門本位’和‘部門中心’傾向。”在規定懲罰性條款時，只注重經濟處罰，把“法規”作為罰款的工具。再如，通過執法獲取利益最大化。當前我國不少行政部門都有罰款的任務，并把任務完成的情況與效益掛鉤，完成不了將影響政績;有些地區還依靠罰款來發工資。行政執法與部門經濟利益掛鉤已經成為一種普遍現象，“執法就是罰款，管理就是收費”幾乎成為習慣，成為一些政府部門行政執法的潛規則，并由此形成了執法產業化現象。對此，北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授曾憂慮地說，“通過執法來增加單位和個人‘收入’，其本質是將公權淪為部門和個人謀取利益的工具。執法人員代表著國家和政府來行使執法權，如果執法‘經濟化’或‘產業化’，就意味著服務于公共福祉的公權發生了蛻變。”

新交規中罰款規定的增多，雖然不能說有立法中的部門利益最大化的嫌疑，但卻將為具體的交管執法部門謀取部門利益提供借口。雖然公安部曾三令五申要求不得給公安機關、交管部門下達罰款指標，但實際操作中卻難以避免交管部門以罰款來創收，增進自身收入;雖然有法律法規規定，罰款收上來之后，要全部上交國庫，但是上交之后往往會按照一定比例以撥款的名義返還罰款單位，罰款收入和返還是成正比的。為了獲取更多的部門利益，現實中交管部門陷阱執法現象屢見不鮮，“釣魚執法”事件層出不窮，有愈演愈烈之勢。實踐中比較典型的表現形式有:一是誘餌陷阱。即交通執法機關通過采取種種誘惑性手段，如提供實施行政違法行為的各種客觀便利條件，引誘執法對象進行違法活動;二是放任陷阱。即執法人員看到違法行為即將發生時并不制止，而是故意等違法行為既遂后再出現并予以罰款;三是標識陷阱。如限速的交通標識不醒目，過小或隱藏在樹枝、屏障后面，駕駛員很難看到，而當司機看到時，卻已被測速并受到罰款;四是沉默陷阱。即交管部門對相對人一點小小的違規現象，不予告知提示，而是等違章罰單積攢成堆時才老賬新賬一起算，以達到多罰和重罰目的。

“最嚴交規”的規定中通篇充斥著“罰款”味道，使“陷阱執法”有了法律依據，各種罰款也披上了“依法行政”的外衣，助長了罰款經濟，如果監管不力極易助長交管部門的腐敗，助長部門利益的膨脹，使得交通違規成了一條“錢景”廣闊的財路。然而，“政府畢竟不同于一般社會組織，它是建立在人民的公意達成和公意授權的基礎上”。那么，政府的一切行為，都必須符合并有利于人民的意志、利益和需求，否則政府就喪失其存在的基本依據。

2.2 立法的初衷難以實現

針對近年來交通違規現象增多、交通事故頻繁問題，加強交通法規的立法與執行是必要的，交規的初衷是為了預防和減少交通事故，制止交通違法行為，讓人們遵守交通規則，維護正常的道路交通秩序。要達到這個目的，增多罰款并不是好辦法。且不說20元、50元等小額罰款在當今的社會里沒有多大的震懾力，還會給人一種“交點錢就完事”的感覺。特別是對于在一個記分周期內記分未達到12分的，可以通過交罰款的方式來清除記分的規定，更難以達到對違法者懲罰的目的，因為，一些執法者便會以罰代管，只要罰款交了就對違法行為聽之任之不再進一步處理，使違法行為得到縱容，使交通隱患得不到有效地控制，沒有達到立法所希望的初衷。這也使得錢成了唯一的聯系紐帶，但凡違規的，似乎掏錢就可以放車，在一定程度上也會為某些有錢人提供違法的溫床。

提高全民的交通安全意識，讓每個公民自覺遵守交通法規，保障道路交通安全與暢通，這是立法的目的，而提高其守法意識，不是簡單的罰款能達到的。新交規的諸多罰款，或一時有效，卻并不能保證長久。在行政處罰原則中，教育與處罰相結合的原則，是實施行政處罰、糾正違法行為的一條重要原則。其中應以教育為主，處罰為輔，執法者要告訴當事人的違法之處，違反了什么行政法律規范，后果是什么，告知其給予相應的法律、法規根據、事實依據及理由，告知其糾正違法行為，改正錯誤等，特別是不能以罰款為主。安全是“目的”，教育與處罰是“手段”，但“手段”未必要罰款。

可見，“罰款經濟”并不是一個“好經濟”，它讓執法者成為“釣魚翁”，讓執法本末倒置，極易使得罰款成為目的，而將執法當成手段;“罰款”很多時候是“執法”之需，“執法”又很多時候落腳于“罰款”之上，達不到維護交通安全的目的，嚴重違反了立法初衷。

2.3 滋生更多腐敗的土壤

由于經濟轉軌時期，體制問題與行政執法部門管理、監督制度不完善等原因，導致了行政執法權力的失控。利益需求的目標極大地刺激了人們行動的隨意性，同時也誘發了執法機關隨意使用和擴張權力，導致權力濫用和腐敗產生，從而形成了權權交易、權利交易的腐敗行為。近年來，行政執法中的腐敗現象呈上升趨勢，在全國檢察機關每年查處的職務犯罪中，犯罪案件85%以上與行政執法有關。而在行政執法中，交通執法領域又是違法犯罪的高發區。例如，從2011年底開始，徐州市檢察院查辦了一批發生在交通稽查部門的貪污、受賄案件，就是交通部門腐敗案件的典型特點，“法律賦予稽查執法人員查處道路過往客、貨車超載、超寬等違法行為，然而‘買路’、‘月票’卻成了他們的執法‘規則’”。出現了諸如“黃牛”為貨車司機與稽查執法人員牽線搭橋、司機節日到執法人員家中送禮、“給錢放行”等腐敗現象。單筆數額雖然小，但持續時間長，影響非常惡劣。

新交規中，增加了更多的罰款項目，雖不能說必然導致腐敗，但如果監管不力，將會為給腐敗分子留下更為方便的土壤，嚴重干擾市場經濟秩序，損害執法部門的廉潔性也危及到法治社會的建構。此外，罰款產生的“小金庫”的行為，也會使得某些單位或者個人為滿足小團體或者個人的欲望使用公款行賄或公款私存，誘發部分人挪用、侵占、私分罰款甚至貪污賄賂。

3 避免罰款經濟的幾點建議

3.1 減少交規中罰款的懲處，代之以更有效的處罰方式

必須以罰款的方式才能達到阻止違反交通法規的規定嗎?答案顯然是否定的。對于駕車司機來講，最怕的不是罰款，因為對于數額很小的罰款他們并不在乎。可采取以下處罰方法:一是強制進行安全教育學習。根據違章程度，強制學習1到7天不等;同時不允許車輛運行;且必須違章者自己學習，不能以罰款代替學習。對于違章記分的，可根據違章程度，規定應學習的時間，經考核合格后，可減少其累積記分的數量。讓駕駛人員在這種強制學習的環境中體會違章的代價。二是將機動車駕駛人的道路交通安全違法行為信息錄入個人信用系統，并把交通違章情況與駕駛人員的各方面信用掛鉤，比如與其銀行信用、保險費用，有關單位和個人依照有關規定查詢。這方面，美國的經驗值得借鑒。在美國，只要交通違章被處罰了，違章記錄就永久性地存入個人社會安全號檔案中，這些記錄在個人晉升、信用、保險、求職等方面都會產生一定負面影響。如汽車保費會隨個人駕駛事故記錄而調節:夫妻倆共開一輛記錄良好的車，每年只需花不到500美元的汽車保費;而一個有輕微違章記錄的單身漢，每年很可能要為擦傷他人車輛等小事故支付好幾千美元保費。三是要求違章者參加交通執勤或參加其他社會服務。根據違章情況，由交通警察安排其參加交通執勤，協助維護交通秩序，或要求違章者參加其他社會服務，也可將駕駛人的執勤時間或參加社會服務的時間來折抵參加安全教育的天數，參加執勤或參加社會服務應當由違法行為人完成，由他人代替或者有其他弄虛作假行為的，則將時間重新計算。四是在違章的車上標上醒目的標志，達到警示作用。美國俄勒岡州，在警察判定司機違章后，就把該車的車牌換成紅色的，以引起公眾注意和警惕，并警告司機不得再犯。此外，對嚴重違章但尚未達到吊銷駕照程度的情況要處以暫扣駕照1到3個月的處罰，行政拘留，直至刑事處罰。總之，對于違章現象，處罰方式必須以能達到處罰效果為目的，要根據這種違法的特點，采取最有效的處罰措施，而不是動輒罰款。

3.2 真正杜絕罰款與考核、獎金掛鉤，斬斷部門利益的作祟

國家早就取消執法部門罰沒收入按比例分成或實行收入返還的規定，嚴禁以任何形式下達罰沒收入任務、指標，并要求罰沒收入必須全部上繳國庫，實行“收支兩條線”管理，執法機關不得截留、坐支、私分或者變相私分。然而，這個規定在實踐中實際上是形同虛設，許多地方還明里暗里地將執法機關的罰款同獎金、福利等個人收益相聯系或與職工的工作業績、干部測評、績效考核、提拔任用等行為掛鉤，財政部門也以各種形式和理由返還罰沒收入給執法單位。這仍然是執法部門熱衷于罰款的利益動力，這個動力不消除，任何措施都不會起作用的。為此，必須從立法的層面來解決這個問題，下猛藥來懲治這種集體違法現象，對相關單位和領導要嚴懲不貸。只有這樣，才能從根本上杜絕為罰款而罰款的現象，遏制以罰代管、借執法罰款創收的沖動，也才能避免“釣魚執法”、“執法陷阱”等執法扭曲現象的發生，公正地對待罰款問題。當然，國家要加大投入，為交通執法機關和執法人員提供充分的物質條件保障，避免其自謀出路，增強執法部門的拒腐抗變能力。

3.3 強化罰款程序，實行“陽光罰款”

關于行政處罰程序，行政處罰法和相關法律都做了規定，但都屬于形式上的，往往難以反映真正的情況。對交通技術監控設施記錄的道路交通安全違法行為，要及時通知當事人到規定的地方對質，無異議的，可以直接到銀行繳納罰款;要杜絕那種對小的違規現象不告知不提示，而要等違章罰單積攢成堆時老賬新賬一起算，以達到多罰和重罰目的的做法。對沒有交通技術監控設施記錄，且需要由交通警察當場作出處罰決定并收繳的數額較小的罰款，在罰款過程中可以采用同步錄音錄像，記錄罰款的過程:是否必須罰款、罰了多少錢、如何付款的，并出具財政部門印制的專用收據。影像視頻要保留備案，作為案件的依據，使得每一個罰款都在陽光下進行，杜絕暗箱操作，杜絕塞進個人腰包。對于沒有同步錄音錄像的罰款行為要認定為違法的處罰行為，如果是執法人員故意的，還要嚴厲懲治。同時，作為罰款單位還要定期向地方人大常委會作專項匯報，并通過政府網站等渠道將所罰款項向社會公開;交警部門還應完善新聞發言人制度，本著“及時、主動、準確”的原則，定期對罰款情況召開新聞發布會，公布罰款情況、罰款的去向、使用情況等，使得全民都可以進行監督，保證執法的結果公正。此外，對罰沒收入的全局管理業務流程進行數字化和科學化設計，構建一個完整的信息化管理平臺，方便公民查詢罰沒收入征收管理的最新動態信息并予以監督。

［1］晴川.交通安全管理不能成為“罰款經濟”［EB/OL］.［2012-01-05］.http://view.163.com/12/1130/09/8HI4JI9U00012Q9L.html.

［2］封麗霞.解析行政立法中的部門本位主義［J］.中國黨政干部論壇，2005(8):31-32.

［3］楊鐘紅，李松.警惕“執法產業”［J］.瞭望新聞周刊，2007(23):30-31.

［4］王春業.論“釣魚執法”及其治理［J］.河北科技大學學報，2010(2):43-48.

［5］金太軍.公共行政的民主和責任取向析論［J］.天津社會科學，2001(5):9-14.

［6］楊永蘇.行政執法中存在的腐敗問題、原因及對策研究［EB/OL］.［2011-08-04］.http://www.gzfzb.gov.cn/html/lunwen/5353/

［7］杜曉，溫曉輝.檢察官披露交通部門權錢交易規則小頭目犯罪突出［N］.法制日報，2012-03-30(4).

Protection of the Increase of Fine Economy by the“Strictest Traffic Regulation”

WANG Chun-ye，SHAO Yi
(School of Politics and Law，Huaibei Normal University，Huaibei 225000，China)

There are many fine clauses in the new traffic regulation，which have restrained traffic violations to some extent，however，it is possible to lead to fine economy behavior and provide the justification for departmental interests.The fine clauses should be reduced，and replaced by more effective punishment means.Meanwhile，the procedures of fine should be standardized，the phenomena that fine is linked to check or bonus should be resolutely eradicated and departmental benefits should be cut off，making the new traffic regulation become effective legal weapons in preventing and reducing traffic accidents，and stopping traffic violations.

new traffic regulation;fine;bright law enforcement

DF416

A

1009-3907(2013)11-1451-04

2013-04-30

王春業（1970-），男，安徽明光人，教授，博士后，主要從事行政法學、立法學研究。

責任編輯:

沈宏梅