大部制改革背景下經濟責任審計發展策略探討

●南京審計學院 馬志娟 南京市審計局 江金滿

大部制改革背景下經濟責任審計發展策略探討

●南京審計學院 馬志娟 南京市審計局 江金滿

經濟責任審計是一種具有中國特色的審計監督制度，目前在我國政治經濟制度改革的大環境下，它已經成為加強干部監督管理、預防和懲治腐敗、推進民主法制建設和國有資產保值增值的重要舉措。大部制改革是以實現“大職能、寬領域、少機構”的政府政務綜合管理組織體制為目標。大部制改革不僅可以為經濟責任審計的開展提供制度保障，還有利于經濟責任審計結果的執行和優勢的發揮。然而在大部制改革背景下，經濟責任審計的發展也面臨著困境，本文針對上述問題探討經濟責任審計的發展策略。

大部制改革 經濟責任審計

2008年3月5日，十一屆全國人大一次會議上 《國務院機構改革方案》高票通過，標志著大部制改革正式拉開序幕。在我國，隨著行政機構改革的深入發展，“大部制”架構得以逐漸確立，政府組織體制也在發展中逐步得到完善。而經濟責任審計的建立和發展是建立在經濟體制和政府體制改革不斷推進的基礎上的，它體現了經濟體制和政治體制轉軌的內在要求。大部制改革給經濟責任審計帶來了新的發展機遇，同時在大部制改革背景下經濟責任審計也面臨著一定困境，在此情況下，本文力圖探討大部制改革背景下經濟責任審計的發展策略問題，以期對審計實務界有所裨益。

一、大部制改革的內涵

大部制就是大部門體制，即為了推進政務的綜合管理與協調，以政府綜合管理職能為原則合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制（鐘添生，2008）。大部制的實質是以較少的政府機構，承擔盡可能多的政府職能，具體實施辦法就是將原來一個部所管理的業務范圍擴展，把在業務內容上有多種雷同的事務交由一個部門管轄，從而最大限度地消除政府職能交叉、政出多門、多頭管理的現象，以此來促進行政效率提高和行政成本的降低 （安子明，2011）。

我國傳統的行政管理體制長期以來受蘇聯模式的影響，實踐中出現的最大問題是行政職能的錯位和交叉，這導致國家機構之間相互推諉各自的責任，進而帶來行政效能低下、權責脫節、經濟資源配置不合理等一系列問題。更為令人擔憂的是，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等基本職能常常出現越位、缺位，政府向人民大眾提供的公共服務和公共產品等也不盡人如意，無法滿足社會主義市場經濟發展的客觀要求。特別是政府機構設置中存在諸如條塊分割、部門職能重疊等一系列問題，導致“上有政策，下有對策，下策架空上策”的尷尬局面，嚴重制約了我國市場經濟改革向縱深方向發展。針對這種情況，對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構冗余、職能交叉、權責脫節的現象勢在必行（安子明，2011）。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，在此基礎上形成“權責一致，分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。黨的十七大報告首次提出的實行大部門政府體制的改革設想，明確了我國政府機構改革的方向。在黨的十八大報告中，胡錦濤總書記進一步指出：“要深化行政體制改革……穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系……完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革?！卑凑拯h的十七大、十八大的精神，加大機構整合力度，探索并穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系是加快以及深化我國行政管理體制改革的必然要求。大部制改革淡化小部制的專業化分工，強調政府的綜合管理和統籌協調，優化職能結構，減少人員數量，降低各個部門協調和溝通的難度，使政府機構整體運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制設計，有人將其形象比喻為“大職能、寬領域、少機構”，在大部門體制下，政府部門的管理范圍較廣、職能綜合性較強、部門間踢皮球現象減少、機構精簡、行政效率得到大大提高。大部制改革對于深化社會主義市場經濟體制和社會管理體制具有重要的現實意義。一是大部制改革有助于減少職能交叉現象，完善行政運行機制。將職能相近的部門進行整合，在保持適中機構數量的基礎上，又能保證政府職能的有效發揮，建設現代化的行政管理體制，有利于為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終實現“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”的目標。二是大部制改革有利于建立權責清晰的行政管理體制，建設責任政府。大部制強調部門職能的有機統一和綜合管理，能夠理順職能統一和專業分工的關系，在協調部門之間的關系、強化政府的權威和落實責任追究方面效果顯著。三是實行大部門體制有利于實現“精兵簡政”的改革目標，有助于消除政府機構臃腫現象，減少財政資源浪費，提高民生福利。

二、大部制改革給經濟責任審計帶來的機遇

經濟責任審計的審計對象一般是履行經濟管理職責的人，領導干部經濟責任審計的審計對象是領導干部，經濟責任審計是由查事到查人，既查事也查人（蔡春，2007）。根據相關法律、法規的規定，經濟責任審計的內容為以下幾個方面:一是被審計的領導干部任職期間所在單位（所在地區）的財政財務收支是否真實，有無做假賬；二是所在部門職能履行和效果方面的情況；三是重大經濟決策及政府投資方面的情況；四是貫徹執行國家重要經濟政策情況；五是單位或部門內部控制制度方面的情況；六是個人遵守有關廉政規定情況等內容來保護國家財產的安全、完整、保值、增值，并且在健全領導干部的監督管理，促進廉政建設 （劉穎斐、余玉苗，2007）。在新的歷史時期，大部制改革給經濟責任審計帶來了新的機遇，具體體現為以下幾個方面：

（一）大部制科學合理的職責配置可以為經濟責任審計的開展提供制度保障。大部制改革前，部門過多,職能過細的現象必然造成職能分散、政出多門，導致“九龍治水”而“一水不治”的局面，同時，決策部門受到執行利益影響，監督形同虛設，進而導致問責難。實行大部制改革，在大的部門內部進行詳細分工，使得決策、執行、監督三權分工明確，清晰界定責任，這不僅可以為經濟責任審計追究領導干部責任提供制度保障，而且還有助于落實經濟責任審計問責制。行政問責制是為了黨政領導干部經濟責任審計的順利開展而設計的配套制度。經濟責任審計側重于責任的界定，行政問責制則側重于責任的追究。兩者分別針對“定責”與“問責”兩個方面展開，相輔相成，缺一不可，是建立責任政府的重要制度要素。責任追究的前提是進行責任界定，反過來責任界定的意義需要通過責任追究的效果來加以體現（鄭穎，2009）。

（二）大部制有利于經濟責任審計結果的執行。經濟責任審計能否發揮應有的作用，關鍵在于責任的追究和落實。行政問責制的落實，前提在于科學劃分政府職責，充分界定政府的權力（戴任群，2010）。因此，在政府組織機構設計時，要科學合理配置和劃分行政權力，使部門職責劃分明確化、清晰化、規范化。而大部制改革，從原來的“九龍治水”到現在的“一龍治水”，將政府職能相近的一些部門進行合并，組成一個較大的綜合部門實現統一管理，以實現減少政府機構的數量，降低行政成本的目的，有利于避免政出多門、多頭管理的紊亂和低效率現象，能夠有效解決政府部門之間溝通難、協調難的問題。大部制改革重點關注部門職能的有機統一和綜合管理，在部門的內部，使得各崗位之間、上下級之間權力與責任向規范化、明確化、對等化方向發展。這樣政府機構及其工作人員能夠明確自己的崗位職責，消除傳統政府中機構臃腫、人浮于事、職責不清等一系列現象，進而更好地劃清領導責任、正副職之間的責任，有利于審計結果的切實、有效執行。

（三）大部制下對公共權力的制約與監督，有利于經濟責任審計優勢的發揮。大部制背景下，不同部門進行重新整合，權力和財力會更加集中，因而對公共權力的制約與監督以及領導干部經濟管理能力考核就成為公眾關注的焦點之一。一方面，經濟責任審計綜合運用定性與定量分析的方法，與任期目標相聯系，通過對相關經濟指標的完成情況進行分析和考核，運用專門的審計手段對領導干部經濟責任履行情況全面真實地予以反映和揭露，督促領導干部履行經濟管理職責。另一方面，大部制改革促使政府職能逐步明確，有利于合理界定領導干部各自應履行的經濟責任，體現誰的責任由誰負的原則，從而增強領導干部的責任感。

三、大部制改革背景下經濟責任審計面臨的困境

（一）大部制改革的阻力加大了經濟責任審計的難度。為了配合大部制改革的步伐，國家審計機關短時間內會集中接受許多黨政一把手離任經濟責任審計的任務，與審計時間緊、任務重形成鮮明對比的是審計的人力、物力、財力相對十分有限的現狀，這無疑增加了經濟責任審計的難度。

大部制改革涉及各方利益的調整和博弈，必然存在一定的改革阻力，主要體現在：一是我國長期以來習慣于部門歸口管理的模式，而人的思維是有慣性的，要在短期逆轉，難度明顯很大。二是大部制改革涉及權力與利益的重新劃分與組合，必然會觸動部分人的現實利益。歷史遺留的傳統觀念與現實利益交織在一起，演變成一股強大的改革阻力，導致改革難度系數加大。如果各機關大多數都采取消極抵制的做法，仍是各自為政，就很容易使得改革流產。再加上經濟責任審計的內容涉及面寬泛，審計取證也比較復雜，在國家干部批量任免、調動的情況下，如果集中開展審計，在審計時間緊、任務重、審計資源有限的狀況下，審計本身就已經困難重重，如果國家機關不配合，相互抵制，將會進一步增加經濟責任審計的難度。

（二）部門協調不夠影響經濟責任審計的效果。經濟責任審計是一項綜合性的工作，要使得經濟責任審計在加強領導干部監督管理、預防懲治腐敗和黨的廉政建設方面發揮應有的作用，則要求紀檢、監察、組織、人事、審計五部門在審計工作中形成合力，整體作戰。

但是，在經濟責任審計工作實踐中，人們往往錯誤地認為經濟責任審計是審計機關的工作，與其他部門的工作關聯度不大。而大部門的行政機構設計，在一定時間內會使得五部門協調和配合的難度加大，這也從一定程度上阻礙了經濟責任審計工作的順利開展。同時，大部制部內溝通、協調狀況也令人擔憂。決策的執行需要大部門下的各組成單位具體執行，而大部制下組成單位增多，協調任務也隨之加重。而且大部制是一種新的組織制度，部內各單位需要一段時間才能實現彼此協調、有序的工作。大部制改革使得部門與部門、部門內部的協調難度加大，導致目前經濟責任審計有關的部門在相互溝通、共享資源方面做得還很不到位，無形中影響了經濟責任審計效果的發揮。

（三）經濟責任審計法律規范建設的滯后加大了審計風險。大部制改革，政府機構在各個方面都需要改進，對應的職能權利也會發生變化。在大部制改革過程中，經濟責任審計相關的法律法規卻跟不上大部制改革的腳步，這導致審計人員缺乏具體的規范業務指導，無形中加大了經濟責任審計的風險。

目前經濟責任審計的主要依據是《審計法》《經濟責任審計條例》《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，但這些法律法規只有原則性規定，卻缺乏具體操作性的指導，對于審計實施中重要的審計準則、審計指南、審計程序、審計技術方法等沒有明確規定，對于審計報告中審計評價內容、文書格式、評價措辭等方面，也沒有具體說明，經濟責任審計法律規范建設的滯后加大了經濟責任審計的審計風險。

（四）經濟責任審計存在“先離后審”現象，審計成果的透明度低、轉化效果差。目前，大部制改革過程中經濟責任審計成果轉化滯后，嚴重削弱了審計監督職能，直接影響了任期經濟責任審計在領導干部離任時應有作用的發揮。大部制改革過程中，領導干部離任與新任時有發生?！饵h政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第五條規定，領導干部履行經濟責任的情況，應當依法接受審計監督。根據干部管理監督的需要，可以在領導干部任職期間進行任中經濟責任審計，也可以在領導干部不再擔任所任職務時進行離任經濟責任審計。而現行做法是，在離任之時，許多都是先“放行”再審計，使得審計與問責、審計與干部任用脫節，審計結果對領導干部的仕途發展并不能起到實質性作用。審計結果的利用滯后，反過來又會嚴重影響經濟責任審計的效果。在實際工作中，審計成果不公開、不透明的現象普遍存在，對于審計成果的落實以及審計成果運用的反饋等方面都沒有明文規定，最終導致經濟責任審計工作流于形式，難以發揮監督領導干部廉政勤政的效果，影響了審計監督作用的有效發揮。

（五）經濟責任審計評價難，缺乏科學的評價標準和指標體系。大部制改革過程中，領導干部的批量任免發生頻率較高。這些領導干部是較為特殊的經濟責任審計對象，需要科學合理的經濟責任審計評價標準來界定他們的經濟責任，為組織人事部門對領導干部的考核和任用提供重要依據。

經濟責任審計是我國獨有的、具有中國特色的審計監督制度，在審計評價標準方面，在國際上沒有直接經驗可參考，同時經濟責任審計在我國開展的時間也不長，這導致實務中經濟責任審計評價工作不夠規范、可操作性差，甚至會出現對同樣的問題，不同的審計人員有不同的審計評價結果，這樣一來經濟責任審計的主觀性、隨意性加大，嚴重削弱了經濟責任審計結果的權威性和客觀性，同時也無法分清是直接責任、主管責任還是領導責任。

（六）審計人員綜合素質有待進一步提高。目前，在大部制改革背景下，審計人員的綜合素質尚不能完全適應開展經濟責任審計工作的需要。經濟責任審計對象特殊，直接決定了審計工作政策性強、責任大的特點。出色地完成審計工作需要很強的觀察、判斷能力和綜合分析能力，因此審計人員不僅在會計、審計方面要具備扎實的基本功，還要具有管理、投資、計算機、英語等方面的綜合知識，同時又要熟悉國家的政策法規。

由于審計人員綜合素質欠缺的問題，或者審計工作中作風不夠嚴謹，采取了不當審計方法，很容易出現漏審、漏評或誤判、誤評的情況，甚至出現故意為被審計人員弄虛作假，或搞人情審計、權錢交易，這些都對經濟責任審計結果的公正性和公平性產生嚴重負面影響，審計效果大打折扣。

四、經濟責任審計的發展策略

（一）完善大部制下經濟責任審計工作的審計計劃制度。大部制改革過程中，為了防范審計風險，保證審計質量，需要建立有效的經濟責任審計計劃制度。審計機關在安排年度審計計劃時，首先要做的就是加強與有關部門的溝通、協調，取得經濟責任審計必備的工作支持，在此基礎上再確定一部分經濟責任審計項目。一是制定有效的審計方案。審計實施方案是審計工作落實的基礎，是確保審計效果的重要舉措。要結合歷年的審計情況，大量收集信息，做好審前調查工作，運用審計分析技術，明確審計重點和人員分工，同時要關注經濟責任審計工作的要求和特點，這樣制定的審計方案，其針對性就會加強。二是審計工作中要注重明確審計重點。審計工作對專業判斷和職業敏感要求較高，審計人員要做到有的放矢，該檢查的事項深入檢查，無關事項該放手的就放手（如果必要的話，可交由當地相關部門處理）。在實際工作中，針對不同的審計對象，選擇不同的審計角度。與經濟責任無關的事項、細枝末節的事項要適當的放棄，避免審計資源的無謂浪費。

（二）建立、健全大部制下經濟責任審計的部門協調機制。在大部制改革背景下，與經濟責任審計相關的紀檢、監察、組織、人事、審計五部門，要積極建立一個有利于部門協調溝通的平臺，有效整合各方資源，在審計工作中形成強大的合力，促進經濟責任審計工作的有效落實。紀檢、監察部門要高度重視經濟責任審計在預防、懲治腐敗的重要作用；組織、人事部門應盡快研究制定審計成果在評價、考核、任用干部上的具體辦法規定，并在實際工作中嚴格執行；審計機關對于審計中發現的問題，要及時送交紀檢、監察部門處理。如此一來，上述五部門各司其職，相互協調、配合，環環相扣，才能共同推進經濟責任審計工作更好地開展。

（三）完善大部制下經濟責任審計的相關法律、法規、制度。在大部制背景下，我國相關機構應盡快出臺專門的經濟責任審計方面的法律法規，具體解釋經濟責任審計的形式、程序、審計技術方法、審計評價和責任界定等內容，解決目前實務工作中無規范可依、無規章可循、各級審計機關各行其是、憑主觀臆斷操作等問題。

配合我國大部制改革，政府機構職能的有機整合，以及充分考慮我國現階段經濟責任審計工作開展的實際情況，目前應制定 《經濟責任審計實施細則》《經濟責任審計評價準則》《經濟責任審計結果運用辦法》等可操作性法律規范，使得審計機關和審計工作人員對自己的職責權限、執行審計業務的標準和出具的審計報告的規范性等方面有全面了解，這樣才能提高審計效率，保證審計質量，同時降低審計風險。進而切實保證經濟責任審計在加強領導干部的監督和管理方面的實際效果，增強經濟責任審計的權威性。

（四）提高大部制下經濟責任審計結果的利用水平。經濟責任審計的結果是對領導干部是否具有從事經濟工作中的必須的政治素質和決策水平，是否正確履行其經濟職責，是否嚴格執行國家財經法紀的依據和反映。充分運用經濟責任審計結果，改變目前普遍存在的“審歸審，用歸用”的“先離后審”的尷尬局面，需要做好三方面的工作：一是堅持“先審后離，先審后任、憑審任用”的原則；二是將領導干部的經濟責任審計結果納入干部的實績檔案和廉政檔案，加強對干部的監督和約束；三是建立并完善經濟責任審計結果公告制度，增加透明度和公開度，審計機關把檢查監督和問責的結果以“審計結果公告”的形式向全社會公開，除了可以通過政府系統內部進行自我監督，還可以通過電視、報紙、網絡等媒體向社會公開，加強全社會和輿論的監督，把經濟責任審計工作落到實處。

（五）加強經濟責任審計評價標準和指標體系建設，規范審計工作。在大部制改革背景下，政府職能重新整合，機構數量減少，所以在各個部門職能科學分類的基礎上，要根據不同單位的不同職責，關注部門差異，以確定不同部門領導干部的評價標準，準確界定領導干部的經濟責任。經濟責任的界定標準和審計評價規范應由各級紀檢、監察、組織、人事和審計部門通力協作共同研究制定。經濟責任的界定標準和審計評價規范要科學化、量化、可行化，以保證審計成果的有效性和公正性。實際審計工作中要關注經濟責任審計評價指標體系，科學合理界定領導干部的責任性質，實事求是、客觀公正，規范使用審計評價術語，保證經濟責任審計工作法制化、規范化，減少審計工作和審計判斷的隨意性，使其逐步走上法律化軌道，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。

（六）提高審計人員綜合素質，保證經濟責任審計質量。經濟責任審計歸根到底需要審計人員具體執行。經濟責任審計對審計人員的理論功底、專業技能、政策水平要求都非常高:首先是建立審計資格認證制度，審計執業資格需要專業機構的認證上崗；其次是加強經濟責任審計人員的后續培訓，提高業務素質，不僅要熟悉國家新出臺的財經法規、審計法規等，還要精通財會、經濟、工程、計算機、英語等各方面的知識；最后是完善審計部門的人事管理制度，建立起競爭激勵機制，使得審計隊伍在年齡結構、學歷結構、知識結構等方面科學合理化。

保證審計質量，要講究審計方法和技巧。在開展經濟責任審計時，要了解被審計部門的工作性質及其主要工作的開展情況，對其經濟活動開展情況要做深入的調查分析，必要時要進行延伸審計，發現問題要追查到底；同時也要加強審計信息化建設，注重采用先進的信息化技術手段，將經濟責任審計與財務收支審計等其他審計方式相結合。■

1.安子明．2011.政府體制改革中的“托管模式”研究[J]．中國行政管理，4。

2.蔡春、陳曉媛．2007.關于經濟責任審計的定位、作用及未來發展之研究[J]．審計研究，1。

3.戴任群．2010.我國政府問責制建設中經濟責任審計探析[D]．江西：江西財經大學。

4.劉穎斐、余玉苗．2007.憲政視角下的黨政領導干部經濟責任審計[J]．審計研究，3。

5.鄭穎．2009.經濟責任審計在政府問責制建設中的作用研究[J]．審計研究，3。

6.鐘添生．2008.“大部制”改革與科學發展觀的內在契合[J]．江西社會科學，11。

（本文系江蘇省教育廳2013年度高校哲學社會科學基金資助項目 “國家審計監督公共權力運行的路徑研究〈2013SJB790041〉”、江蘇省優勢學科“審計科學與技術”預研項目“國家治理視角下績效審計重大問題研究〈YSXKKT35〉”的階段性研究成果之一。）