企業破產清算存在的問題及對策：以漢江集團下屬企業為例

●漢江水利水電（集團）有限責任公司 王漢丹

一、企業破產清算存在的問題

企業破產清算難于進行，主要是幾個關鍵問題難以解決：一是進入破產程序難；二是職工安置難；三是破產資產存量少、處置難，債權人利益難以保障。三個問題互相關聯，互相制約，直接決定企業破產清算能否順利進行。

（一）企業向法院申請進入破產程序難。按照破產法規定，破產程序既可以由債權人向法院申請，也可以由破產企業自身向法院申請破產。

1.由債權人向法院申請破產。根據破產法“債務人不能清償到期債務時，債權人可以申請宣告債務人破產”的規定，債權人可以申請企業破產。但實際工作中，法院受理時債權人要承擔舉證債務人不能清償到期債務的責任，而債權人一般很難取得破產企業真實的財務數據，對破產企業實際經營狀況缺乏了解，無法對滿足法院要求的企業不能清償到期債務、喪失償債能力舉證；同時法院要求債權人申請債務人破產必須先提出安置破產企業職工的方案，而安置破產企業職工這項規定就足以使債權人放棄用破產手段維權，這也是我國企業破產案件很少由債權人提出的主要原因。

2.由破產企業向法院申請破產。破產企業向法院申請破產，進入破產程序。一般需得到上級主管部門或股東單位的批準，同時破產法及相關法規要求破產必須提出安置破產企業職工的方案，且方案必須經由職工代表大會或職工大會通過。

由于企業破產對上級主管部門或股東單位及企業管理層的業績考核存在較大的負面影響，且破產時職工失業安置困難往往使很多隱藏的問題浮出水面，激化矛盾，工作難度大，容易出現上訪等社會問題，因此企業管理層以及上級主管部門或股東單位一般在自己任期不會主動進行工作，而是采取回避拖延的態度，缺乏積極性；即使企業管理層以及上級主管部門有積極性，安置破產企業職工的方案必須經由職工代表大會或職工大會通過也是十分困難的。企業破產往往財務出現困難，喪失經營能力，而破產企業職工數量大，職工意見訴求不一，期望值高，職工對破產有抵觸情緒，破產安置職工的方案通過難度大，如漢江集團下屬鋼廠僅破產安置職工的方案從起草到通過就用了近一年時間，其間多次修改并征求意見，破產安置職工的方案也多次被否決。因此，破產企業自身向法院申請破產往往受制于上級主管部門或股東單位；同時破產企業職工安置方案是否得到職工代表大會或職工大會的支持是必要條件，很多企業在這個環節出現問題，無法通過，法院以此為由不予受理。

（二）企業破產職工安置難，職工利益難以得到保障。目前法院受理的企業破產，政府、企業主管部門、企業出于社會穩定、平穩過渡、維護職工利益的考慮把職工安置作為破產必須解決的問題，職工安置方案得到職工代表大會或職工大會的支持是法院受理破產進入破產程序的前提，但實際工作中，破產職工安置往往無法按通過的安置方案進行，出現職工安置工作停滯、費用短缺，損害職工利益的問題。其主要原因是：

其一，破產職工安置數量大，歷史欠賬多，安置費用高。如漢江集團下屬鋼廠破產時在冊職工417人；職工遺屬21人，破產時欠職工工資及社保費用達454萬元；按照法院認可安置方案破產企業職工解除勞動合同的經濟補償金及其他欠職工費用達3000多萬元，與企業破產資產相比，企業安置費用遠遠高于企業賬面破產資產，存在較大的資金缺口。

其二，破產企業職工安置費用來源單一，而與之相配套的一系列社會保障體系不完善，導致破產企業職工安置工作困難。由于安置費用基本來源于破產資產變現收入，一旦企業資產變現收入不能及時兌現，安置費用未及時落實，則整個職工安置工作就停滯不前，陷入等米下鍋的狀況，職工利益難以得到保障，嚴重影響整個破產清算工作的進行。

（三）企業破產資產存量少，變現難，債權人的利益難以保障。企業破產清算的主要工作是將破產資產變現，用現金分配的方式來支付清算費用、安置職工、清償債務、業主剩余資本，以保護企業職工、債權人、業主的合法權益。但實際執行中工作推行十分困難，大部分破產企業存在資產少，變現難，債權人的利益難以保障的問題。破產企業往往存在以下幾種情況：一是破產資產變現收入無法支付破產清算費用，職工安置費用、債權償還率為零；二是破產資產變現收入可支付職工安置費用（大部分還存在缺口），債權償還率為零；三是破產資產變現收入支付職工安置費用（大部分還存在缺口），可以償還部分債權，但基本上償還率不會太高。導致這三種情況的主要原因是：企業破產時資不抵債，破產資產價值不大甚至沒有價值；資產評估后資產實際價值縮水，變現收入少；破產資產變現困難，但又急于變現，導致部分資產賤賣。破產企業資產變現直接關系到破產企業職工安置的順利與否，故實際操作中往往要求加快破產資產變現，這是資產賤賣的重要原因。

二、原因分析

以上三個關鍵問題難以解決，其根本原因是法院受理企業破產進入程序時破產資產少，無法滿足破產職工安置和償還債務的需要。破產法及相關法規只規定“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的”可以破產，但缺乏實施細則，企業出現上述破產情形由誰認定、認定后如何進入破產程序、對企業破產的時間要求和具體操作都沒有具體規定和工作要求。因此在破產實際工作中，破產主動權基本上由破產企業或其主管部門掌握；而是否及時對企業破產，直接決定法院受理企業破產時破產資產的價值，直接影響職工、債權人、業主利益；同時企業不及時進入破產，隨著時間消逝，破產資產也不斷減少，客觀上使企業業主、債權人、職工的損失不斷擴大，最終導致破產時企業資產無法滿足職工安置和償還債務的要求。具體分析如下：

其一，企業因自身經營失敗、虧損導致長期停工、停產，收入不足以支付職工工資和經營費用，靠變賣資產來養人或彌補費用缺口，但由于地方環境或職工安置方案無法通過等客觀原因不愿意破產，停產停工數年甚至十幾年時間內靠變賣資產來養活職工，直到企業資產被賣光無法維持賣資產養人的運營模式時才選擇進入破產程序。而此時申請破產企業資產已基本吃光喝盡，無法滿足支付清算費用、職工安置費用、破產企業債權清償的需要。

其二，企業主管部門對破產企業監督不力，對企業經營失敗、資不抵債不及時采取措施，放任不管，致使財務狀況不斷惡化，直到破產企業難以維持方才進行破產；部分主管部門甚至惡意采取企業改制等形式來掏空破產企業資產，使破產企業很少或無資產可供變現。無論是主管部門不作為還是惡意導致企業資產變賣處理，最終結果都是破產企業申請破產進入程序時破產資產已一干二凈，無法滿足支付各項費用的需要。

其三，破產資產在破產清算期間管理不力，導致資產流失。破產法規定人民法院受理并宣告企業破產后成立破產清算組，破產資產移交破產清算組進行管理。實際工作中法院進入破產程序后往往指定破產企業自行安派留守人員看管；而破產清算難度大、時間長，破產清算組對留守看管人員又無有效的約束機制，看管人員缺乏責任心、不作為導致偷盜、破壞、毀損破產資產的現象時有發生，導致破產資產流失。

三、規范破產資產清算行為應采取的對策

（一）加強破產制度建設，完善破產企業預警和監督機制。隨著市場經濟發展，企業的經營失敗現象已十分普遍，淘汰經營失敗的企業，使之規范有序退出，形成有效的企業退出機制對整個經濟是有利的。我國破產法制定自2006年修訂后，破產有關規定與現行市場經濟發展已不相適應，因此根據市場經濟發展的需要對破產法及相關制度進行完善，形成規范有效的企業退出機制是十分重要的。筆者認為應從以下幾個方面來完善：

1.加強國有資產管理部門對國有企業或國有控股企業的監督力度，建立破產預警機制。要求資不抵債、處于負債經營的企業應主動向國有資產主管部門申請破產預警管理。在破產預警期內，國資部門應嚴格監控其經營行為，維護企業相關各方的利益；對破產保護期滿后仍資不抵債、經營無法扭轉虧損的，國資部門應責令企業及時申請破產進入破產清算，減少企業、職工、債權人和業主的損失。

2.充分發揮工商管理部門對企業經營狀況的監督職能，建立企業經營異常預警機制。加大對企業經營者的責任監管，要求企業出現資不抵債、處于負債經營狀況就應主動向工商行政管理部門報告，建立財務預警和信息披露制度。對經營異常的企業應建立財務預警制度，對外提示財務風險和企業的經營狀況，防止債權人因不知情造成損失。若企業故意隱瞞自身的情況給債權人造成損失擴大，應追究企業直接責任人的行政、經濟和法律責任。

3.有效發揮法院的監督作用，完善破產清算的監督機制。破產法明確了破產清算組對人民法院負責，但對清算組及其清算活動沒有詳細的監督規則。法院應有效發揮監督作用，正確確立監督主體和建立對實現破產企業清算有效的監督機制，制定破產清算工作規則，對破產清算組選擇中介機構、處理破產資產、職工安置、償還債權等行為進行規范，明晰責任，確保破產清算組規范工作內容和程序，防范破產清算組侵害破產企業、職工和債權人的利益的行為，維護破產企業職工、債權人和業主的合法權益。

（二）破產清算組依法規范運作，維護破產企業職工、債權人和業主的合法權益。破產清算組依法規范運作，做好破產資產保管、評估和變現、職工安置、償還債務等工作；同時接受法院、債權人會議對破產清算工作的監督。

1.加強破產資產的管理，防止損害破產資產的行為。法院宣告企業破產后，應安排得力的留守人員，加強留守人員的管理，確保破產資產的完整。根據實際安排、管理好企業留守人員，負責破產受理到破產清算終結期間的資產管理等事宜，發揮保護資產、安撫職工、保衛安全的職責，防止轉移、隱匿、損害破產資產等行為。

2.聘請有專業評估機構對破產資產進行評估。根據規定，聘請有專業評估機構對破產資產進行評估，公開、公平、公正地評估破產資產，防止低值高估或高值低估，將破產資產評估結論提交債權人會議、清算組通過。

3.破產資產處置應合規合法，按程序規范運作，維護債權人和債務人的合法利益。資產變現處置應按照規定程序進行，以債權人會議、清算組通過的評估價格作為處理破產資產的基本依據，對破產資產應整體出售，以提高破產資產的變現價值；對難以變現的破產資產可以作出如下處理：（1）出租破產資產，用租金安置職工；（2）直接把實物分配給職工抵安置費用；（3）國有資產管理部門參照市場價收購；（4）由破產企業主管部門協議收購。

4.依法完成職工安置和償還債務工作。破產資產變現后，依法合規按職工大會通過的職工安置方案和債權人會議通過的債務清償方案完成職工安置和償還債務工作。

（三）充分利用債權人會議的作用，維護債權人的合法利益。法律規定債權人會議對清算組及其活動有一定的監督權，破產清算組應主動接受債權人會議的監督，回答債權人會議的詢問，對直接影響到債權人利益的事宜應及時溝通，防止損害債權人利益的行為，保證清算工作的開展。債權人會議對清算組及其清算活動的監督，法院應支持法律賦予他們的請求權或建議法院行動的職能，如更換破產清算組人員、不通過企業重整計劃等，要充分利用債權人會議的作用和權利，維護債權人的合法利益。

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