行政事業單位內部控制問題與建議

●中鐵鐵龍集裝箱物流股份有限公司 王衛國

隨著我國行政體制改革的深入及對行政事業單位投資的不斷增加，對于行政事業單位內部控制的要求也不斷提高。為了保證單位經濟活動合法合規、保障資產安全完整、提供真實準確的財務信息，提高行政事業單位管理水平，擁有良好的公共服務效率和效果。針對行政事業單位內部控制的特殊性，財政部頒發了《行政事業單位內部控制規范》。這也充分表明，加強和規范行政事業單位的內部控制是一個亟待解決的問題。

一、行政事業單位內部控制含義

2006年，我國審計署《行政事業單位內部控制研究》 課題組對行政事業單位內部控制做了如下定義：“行政事業單位內部控制是內部控制要素與過程的統一。從靜態上講，內部控制是指行政事業單位為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統，該系統由內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施；從動態上說，內部控制是行政事業單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。”由此可以看出，行政事業單位內部控制不僅僅是經濟活動，還包括對審批權、職權等事權的控制。因此，筆者通過單位層面和主要經濟業務層面兩個視角對事業單位的內部控制問題進行剖析。

二、單位層面內部控制存在的問題

（一）缺乏內部控制理念。一些行政事業單位內控意識淡薄，內部控制理念模糊，嚴重影響了內部控制的效果，主要有以下兩個方面：一方面，有些事業單位的負責人理解內部控制的意義所在，為了自身的職業前景，往往只注重于單位的事業，卻忽視其內部管理，對內部控制沒有足夠的認識，導致內部控制體系的制定不科學，內部控制體系的執行流于形式，有的部門負責人甚至混淆預算控制與內部控制的概念，簡單地認為擁有部門預算就等于執行了必要的內部控制；另一方面，相對于企業而言，行政事業單位的資金主要來源于財政撥款，因而對于成本管理和資金使用效率要求不高，對財務會計工作不夠重視，認為財會部門只是負責收支的機器，導致行政事業單位對會計人員的業務素質要求不高，會計人員普遍業務水平偏低，直接影響會計工作的質量。

（二）內部控制制度不健全。制度是執行的準則，但很多事業單位尚未建立起行之有效的內部控制制度來堵住漏洞發生，減少財務損失。主要體現在以下方面：一是我國財政部僅頒布了 《企業內部控制配套指引》，《行政事業單位內部控制規范》剛剛進入試行階段。因此，大部分行政事業單位仍采用一般的財經法規作為內部控制制度，僅僅規定了財政資金的開支范圍、標準和使用方向，而資金的安全性得不到保障。二是一些行政事業單位內部控制制度不完善，僅有的幾項內控制度涉及范圍狹窄，沒有包括所有業務環節和相關人員，不能形成科學、規范、完整的內部控制體系。

（三）內部控制制度執行困難。在內部控制制度的執行過程中也存在著很多問題：一是內部控制制度的內容不具備可行性，有些內容是生搬硬套其他單位內控制度而來，并沒有結合本單位實際情況，在執行中必然會遇到阻礙。二是有些事業單位的領導把自己的權威凌駕于制度之上，不受制度的管制，“領導一支筆”的情況非常嚴重，只要領導簽字，什么費用都可以報銷，重大事項并未執行實行集體審批決策，這樣就使得內部控制制度失去了應有的威懾力，單位的其他人員也會偏離制度行事。三是制度體系落后，不能隨著單位體制改革而調整，導致執行力度不夠，不能達到應有的執行效果，以至于相關規定形同虛設。

（四）崗位設置不合理。行政事業單位的人員調動比較復雜，一些崗位安排不盡合理，因此存在著一人多崗，不相容崗位兼職的現象：一些決策人員、審批人員與經辦人員出現兼職狀況；記賬人員、保管人員一肩挑的現象；特別是小規模的事業單位甚至產生會計、出納由同一人擔任的現象，嚴重違背了內部控制中不相容崗位相互分離、相互制約的規定，“內部牽制”原則等得不到真正的落實。

（五）監督機制不到位。行政事業單位的監督體系還不完善，單位的職能部門之間相互監督、法律監督機制有待加強。首先，會計和審計監督機制并不能很好地發揮效果，會計和審計監督人員的權力由單位領導授予，缺乏應有的獨立性。因此，會計和審計監督受到管理層意志和目的的強力影響而“名存實亡”。其次，行政事業單位的監督往往關注于國家財政資金的使用上，對于自有資金的收支情況并不是很關注，因而，容易放任違規行為的發生。再次，我國對于行政事業單位內部控制的制度建設尚在摸索之中，缺乏可操作性的監督約束標準。

三、主要經濟活動內部控制存在的問題

（一）預算控制薄弱。精確的部門預算是行政事業單位內部控制的核心。但是，目前的行政事業單位預算編制普遍比較粗糙，僅僅根據上年收支，本年財政狀況和單位實際業務計劃進行編制，并沒有精確到每一具體項目的資金往來情況，對經濟業務難以做出準確指導。另外，部門預算缺乏剛性，難以涵蓋所有業務范圍，需要經常對預算進行調整追加，削弱了預算的約束力。

（二）經費支出控制不嚴。行政事業單位以吃“皇糧”自居，“吃穿”不愁。部門預算不精確，缺乏約束力，因而，實際支出并不嚴格按照預算執行。單位成本效益意識淡薄，資金支出存在很多不合理，導致經費開支龐大，造成嚴重浪費，國有資產流失嚴重。此外，一些行政事業單位的財務管理制度不健全，管理較隨意，會計核算不及時、不完整、不真實，需要進一步加強。

（三）固定資產管理混亂。當前行政事業單位“重資金分配、輕資產管理”的現象依然比較嚴重，財政部門通常認為，把資金分配完成后就萬事大吉，對行政事業單位的國有資產如何加強管理則很少研究，加之行政事業單位不以贏利為目的，不進行成本核算，資產只要能夠保證機關正常運轉即可。財政部門雖然擔負著行政事業單位國有資產的管理任務，但是過去那種只管投入不管使用的狀況沒有徹底改變，仍未將行政事業單位國有資產管理真正納入理財范圍，因此造成在人們的觀念和行為中，缺乏對資產科學、合理、有效的管理意識。另外，行政事業單位在運營過程中，如果對實物資產更新改造不夠、維護不當，可能導致資產價值貶損、使用效能低下、安全事故頻發或資源浪費的風險。

四、建立健全行政事業單位內部控制的建議

（一）增強內部控制意識。行政事業單位內部控制是一個全局參與的工作。首先，不但要有審計部門會計部門的監督管理，還要有單位領導的重視，只有高層領導充分認識到內部控制的重要性，才能監督監理起完善的內部控制體系。其次，要通過企業文化、宣傳教育培養員工的內控意識，強化員工風險防范意識和風險處理能力，并采取一定的獎懲措施。

（二）建立健全單位的內部控制制度。完善的內控制度是加強內部控制的重要保障，各事業單位應依據國家頒布的內部控制相關規定，結合本單位實際情況，制定科學、有效、完整的內部控制制度，使各行政單位在內控方法、程序、評價等方面有章可循。重點明確以下控制方面：一是恰當的崗位分離制度；二是嚴格的授權審批制度；三是嚴密的財產保全制度。此外，完善的內部稽核制度、內部審計制度、內部牽制制度也是內控體系必不可少的組成部分。

（三）保障內部控制的執行力。首先，嚴格監督內部控制制度建立過程，必須符合單位自身發展條件；其次，要采取上級領導部門對下級內控執行情況進行監管的手段，杜絕“領導一支筆”現象，重大事項必須經過集體決議，相關審計部門要定期對內部控制執行情況進行調查評價，以提供單位的內控水平；最后，內部控制是動態的、持續的，要結合單位自身狀況不斷調整內部控制制度，堵塞漏洞、防患未然。

（四）合理進行崗位分工。單位應當建立合理的崗位責任制，明確相關部門和崗位的職責、權限，確保不相容崗位相互分離、制約和監督。例如：不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程； 單位應當嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章；出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作；單位不得由同一部門或個人辦理實物資產的全過程業務。不相容的崗位包括實物資產投資預算的編制與審批，實物資產投資預算的審批與執行，實物資產采購、驗收與款項支付等。

（五）完善內部控制監督機制。首先，要提高內部審計部門的地位，以增強其獨立性。這樣才能充分發揮內部審計的職能，對單位的各項財務活動定期進行審計，保證會計合法合規，提高內部控制的有效性。其次，各級財政部門要對行政事業單位的資金收支情況進行嚴格監督，不但要關注國家財政資金的使用情況，還要對單位自有資金的運用是否合法、合規進行考察。再次，培養社會監督意識，倡導行政事業單位的經濟業務活動透明化、公開化，通過全社會的共同監督保障行政事業單位內部控制的執行。最后，設立有效的獎懲機制，對于認真推行內部控制相關規定的部門和人員給予一定的獎勵，對于不按規定行事的部門或人員要按規定進行處罰，適當的獎勵與懲罰措施會促進內部控制的有效執行。

五、結論

行政事業單位的內部控制是一個內部治理過程，要通過計劃、執行、監督、反饋的過程不斷進行改善。如今，企業內部控制體系已經日趨完善，而事業單位的內部控制體系還需要一個發展的過程，逐步建立起一個完善的事業單位內部控制體系。■

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