淺議深化創新涉農資金的審計監督

●武漢市新洲區審計局 郭四友

一、涉農資金審計監督現狀

(一)特點。涉農資金審計具有三個方面的特點。一是政策性強。每一項涉農專項資金的設立都有其政策背景、目標、實施重點方向及相應的資金管理辦法，政策意圖非常明顯，適宜開展政策評估審計。二是資金面廣。涉農資金總體規模較大，種類繁多，涉及面廣，單一資金量小。從橫向看，資金來源面廣，涉及發改委、財政、水務、農業、國土資源、林業、交通、民政、畜牧、移民、扶貧開發等十多個部門；既要全面審計、又要突出重點；從縱向看，資金分配鏈條很長，涉及中央、省、市、區、街鎮五級政府；從資金最終流向看，受眾面廣，不但包括涉農機構、龍頭企業、合作化組織，而且還涉及農村的千家萬戶。三是領域度深。涉農資金在分配上常與建設項目配套結合。資金的使用很大方面是用于農村、農業基礎設施的規劃、建設和生產生活環境的改善。審計在關注資金的真實性、合法法、效益性外，還須關注工程招投標、建設質量、項目績效等方面內容。

(二) 難點。近年來，雖然各地審計機關圍繞涉農資金管理、投入、分配、使用四個環節，加大項目立項、招投標、建設管理、項目績效四個重點來組織實施涉農資金審計。但是，由于審計力量、手段、方法等又制約著審計效果的呈現，造成涉農資金審計成效普遍不顯著，以致部分涉農資金被閑置、遲延撥付、挪用浪費等問題時有發生。加之效益數據的采集、分析、評估缺乏切實可行的操作規范，效益評價體系一時又難以構建健全，而虛報項目績效問題更是無法解決，極大地影響了資金的使用效益。

一是審計對象多，審計深度與廣度難以統籌兼顧。涉農資金一般撥付到基層，且有一定的覆蓋面，資金一般主要流向各鄉街鎮、村、項目區、龍頭企業甚至廣大農戶，越往下越分散，審計需要核實和延伸的單位也就越多。在現場時間和審計力量有限的雙重約束下，審計工作的深度和覆蓋的力度通常難以兼顧。二是金額量小問題零散，審計成果提煉比較難。涉農資金分解到具體的實施單位往往只有幾十萬元，個別涉農資金每年分到單個農戶手中只有幾百元，這些特點決定在有限時間內查出的問題金額普遍較小，占總體資金量的比例偏低且差異大，因而在由點及面提煉審計成果方面，有一定難度。三是審計對象財務基礎薄弱，審計工作效率不高。涉農審計面對的資金使用單位，一般都在基層，雖現在不存在“報紙賬”，但仍然以手工賬、流水賬為主。有的根本沒有賬冊憑證，缺乏必要的內控機制，不但無法依賴計算機審計提高效率，而且審計現場取證的難度較大。四是涉農項目績效指標值多，客觀績效評價較難。每項涉農資金一般都有項目實施績效的統計，例如帶動農民增產增收、有效改善農田水利灌溉面積等指標，但這些指標的貢獻因素并非單一來自某項資金，沒有專門針對項目實施區域的統計口徑，缺乏有效參照數據和規范化采集方法，核實起來非常困難。

二、深化創新涉農資金審計監督的新思考

近年來，涉農資金審計工作在促進中央“三農”政策的貫徹落實，促進農村農業科學發展方向，發揮了顯著作用。隨著社會主義新農村建設的深入推進，對今后涉農資金審計，談談以下幾點個人思考：

（一）優化涉農資金審計的目標定位。著眼于推進理順涉農資金分配管理的體制機制。當前，我國涉農專項資金存在著財政、農業、林業、水利、扶貧等多個主管部門，多項涉農資金在使用方向、建設內容等方面交叉重復，因此涉農審計在目標定位上，應積極著眼于通過審計工作推進理清現有涉農資金管理分配體制，促進現有涉農資金的歸并整合，提高涉農資金的總體效益。

著眼于推動涉農資金管理使用的公開透明。當前，我國涉農資金分配過程中，資金投向和項目選擇等透明度不高，資金使用效益不高，影響政策目標實現。涉農資金審計應著眼于推動健全、完善公開透明的資金分配和管理使用機制，統籌整合各方監督力量促進涉農資金公開透明使用。

著眼于對與涉農資金相關決策的事前審計。主要是爭取區、縣級政府的支持及其相關部門的配合。涉農項目審計不能僅定位于事中和事后審計，還必須加大事前審計的介入力度，尤其要加大對涉農資金在分配決策前的審計監督力度，充分發揮農業審計的預警和預防功能，保證涉農資金的總體效益。

（二）創新涉農資金的審計模式。隨著中央對涉農資金撥付的不斷增加以及渠道的不斷擴寬。針對涉農資金審計內容多、涉及范圍廣的實際，我們應當采取超常規的審計組織模式。

首先，實施重中有重的目標審計。對扶貧開發，種養殖等重點領域來確定審計目標，同時重中之重是要關注效益審計。對重點項目作“打捆切塊”式的安排。制定具體且切實可行的審計實施方案，對審計日程、審計內容、審計步驟和方法進行統籌設計，必要時還可以進行試審，以求審計方案不斷完善。做到有組織、有計劃、有目標、有步驟的組織審計監督，以效益審計為突破口，加大審計監督力度。

其次，實施全領域的系統審計。作為涉農資金，包括農田水利、基礎設施、農房改造以及農村科教文衛等一系列領域的資金，對其作出整體性的審計監督，可集中反映和揭示這一領域涉農資金的運行軌跡和存在的問題，為各級財政規劃未來此領域的涉農資金安排提供參考依據。

再次，實施全方位的聯動審計。目前我國涉農資金在立項審批和撥付發放全過程中，涉及到多個部門及系統的管理和責任，審計部門必須由下而上，事前事中事后全方位全過程的實施審計監督。由審計部門牽頭、紀檢、財政等部門配合監督，強化紀檢、監管等多部門的聯動，實行多專業融合，多視角分析、多方式結合的審計組織模式。通過一次或多次的聯動審計，確保涉農資金在某一領域或某一方面的安全和高效運行。

（三）推動涉農資金審計基礎工作的改進和提升。在涉農資金審計過程中必須推行民主審計監督模式，要把審計的專業性和政治思想工作有機地結合。審計決策者要樹立牢固的群眾路線觀點，在涉農資金逐級撥付過程中應采取“沿渠有水”的抗旱方法和走“順藤摸瓜”的群眾路線，充分發揮審計監督的群策群力的作用和成果。要逐步建立健全涉農資金審計績效評價體系，將財務收支審計、工程決算審計、延伸審計調查與績效審計緊密地結合起來，形成多批次、多角度收集、掌握、驗證項目效益情況。同時，還應關注損失浪費和工程質量問題，關注項目立項過程中的違規以及因決策失誤而導致效益為負的問題。要重點關注項目竣工運行后其預期設計功能是否實現，所產生的經濟、社會和生態效益是否持續、有效發揮。對于審計成果綜合利用方面，應進一步加大審計成果的分析研究力度，在總結經驗的基礎上，盡快健全完善科學合理的績效評價指標體系，更好地促進和提升涉農資金使用的經濟性、效率性和效果性。

當然，要想管好、用好、監督好涉農資金，更好地發揮涉農項目效益僅靠以上或許還做得不夠徹底。若是建立并不斷充實涉農項目外部專家庫，利用“智囊團”將外部在專業領域的精深研究與審計獨立的客觀監督身份有機結合，不斷完善審計監督方式方法，提升審計監督水平，加大審計監督力度，更好地服務于涉農項目審計。■

1.喬瑞紅.2009.強化涉農資金審計的思考[J].財會通訊，7。

2.夏雪.2012.“三農”資金審計研究[D].吉林財經大學。

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