基于社會公平視角下彩票公益金優先發展養老事業的探討

●東北財經大學財政稅務學院 張曉紅 中南財經政法大學會計學院 徐會超

根據 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的要求，到2015年，我國要建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，實現每千名老年人擁有30 張養老床位的目標。在此基礎上，國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，將把50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。這一決定是我國繼中央專項彩票公益金加大對農村養老的投入后，針對彩票公益金投入養老事業的又一個重要改革措施。

一、彩票公益金優先投入養老事業的切入點：社會公平分配

從一般意義上而言，社會公平分配是指社會的政治、經濟和文化權益在全體公民之間公平而合理的分配，它反映的是人們從社會道義上及主觀愿望上對利益關系的追求，特別是對分配關系合理與否的價值理念和價值標準的判定。在我國傳統的儒家意識形態中將“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨，皆有所養”及“大道之行，天下為公”的理想社會作為我們追求的目標；而在西方社會理念中，美國哈佛大學教授約翰·羅爾斯推出的正義公平的基本準則是：“所有社會價值——自由與機會、收入與財富以及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非任何價值的不平等分配對每一個人都是有利的（第11 節）。一般的正義觀又可分解為兩個層次：第一，每一個人都有平等的權利去擁有可以與類似別人的自由權并存的最廣泛的基本自由權；第二，對社會和經濟不平等的安排應能使這種不平等不但可以合理地指望符合每一個人的利益； 而且與向所有人開放的地位和職務聯系在一起”①。通過對比可以看到中西方在公平分配的本質上具有高度的一致性。

然而在現代社會，特別是理論界，社會公平分配理論主要體現在以下幾個方面：第一，收入分配的基礎必須是公平合理的。社會經濟發展取得的成果應當平等分配，惠及全體國民，所有的社會成員都有平等享有正當利益的權利；第二，社會應該均等地向每個勞動者提供相同機會和資源，人人獲得應得最大的利益；第三，在我國現行的收入分配政策下（按勞分配為主體多種分配機制并存），應該按公平原則對收入分配進行調節，保障包括鰥寡孤獨、老弱病殘在內的弱勢群體的基本生存需求。而作為老年人，他們為社會經濟的發展竭盡畢生之力，在退休甚至喪失勞動能力之后，基本喪失了獲取社會平等提供的機會和資源能力，因而其占有和享有正當利益幾率大幅減少，淪為弱勢群體。與此同時，社會和政府提供的社會保障資金和養老退休金待遇在人均水平方面又相當有限，難以彌補這種損失，所以，如果政府不采取更多的政策傾向，就會使老年人處于最不利地位，進而蒙受更大的損失。因此，我國政府將彩票公益金優先發展養老事業，既符合我國“尊老、敬老”的傳統美德，同時又體現出政府對老年人因喪失對社會資源與機會占有而遭受損失的彌補與政策上的傾向，也與社會公平分配的理論要求相適應。

二、對我國現行彩票公益金在養老事業使用分配上的透析

自1987年我國在全國范圍內推銷彩票至2012年底，全國彩票累計銷售總額為12061 億元，如果按照規定比例計提共募集彩票公益金累計高達3726 億元，這些彩票公益金我國已經廣泛地用于諸如資助“星光計劃”、“霞光計劃”、“藍天計劃”、“奧運爭光計劃”等福利和體育事業，有力地推動了中國體育及福利事業的發展和社會保障體系的建設完善，同時也在社會上引起了極大的關注和反響。從2011 公布的數據來看，“十二五規劃”第一年2011年全國福利彩票銷售量突破千億，籌集到的彩票公益金達300 億，而用于養老事業的福利彩票公益金超過150 億元，充分體現了彩票公益金在當今社會生活中(特別是社會養老保障)中的突出貢獻。然而，同期的彩票公益金籌集金額不僅絕對量差額小而且增幅極其緩慢，這一方面折射出彩票公益金在銷售收入總額中計提比例較低，另一方面也反映出彩票發行機構管理效率不高，大量占用彩票銷售收入，從而導致彩票公益金籌集不足這一現狀。

（一）彩票公益金用于社會養老事業的資金有限。按照我國現行規定，彩票公益金在中央與地方之間是按50:50 的比例分配；而中央集中的公益金，主要是在全國社會保障基金、中央專項彩票公益金、民政部和國家體育總局之間分別按60%、30%、5%和5%的比例分配，而以“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”為宗旨的民政部，僅能獲得占中央集中率的5% ，而且，彩票公益金又要安排用于資助老年人、殘疾人、孤兒、有特殊困難等人群多渠道需要，根據民政部公布的《2012年度本級彩票公益金使用情況公告》 的數據可知： 民政部本級2012年彩票公益金控制使用額度為201048 萬元，占中央集中彩票公益金的5%，支出內容主要由老年人福利類項目110345 萬元、殘疾人福利類項目23000 萬元、兒童福利類項目47553 萬元及社會公益類項目20150 萬元這四個部分構成，老年人福利類項目支出僅占支出總額的55%，而且內容包括養老服務培訓項目、社區日間照料老年康復器具配置項目、老年人社會福利機構建設項目、農村五保供養服務設施建設霞光計劃、光榮院建設項目、社區為老服務信息化平臺建設項目及愛心護理工程七大項目，因此，原本用于發展社會養老事業上的資金就不足，在此基礎上繼續分攤無疑是杯水車薪，真正單獨用在發展社會養老事業上的資金極其有限，很難達到降低全社會養老負擔的理想效果。

對于地方留成的50%彩票公益金收入，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅持按彩票發行宗旨使用，由省級人民政府財政部門商民政、體育部門研究確定分配原則研究確定分配支出，支出既沒有一個硬性的指標去量化考核，更是難以對社會養老事業支出的進行效果評估。

（二）公益金在監管環境上的約束。隨著彩票事業的不斷發展壯大，政府對彩票行業的監管日趨完善，然而在對彩票公益金的監管上還有諸多不足之處。第一，有相當一部分公益金的使用被用來平衡財政預算，在地方表現得尤為突出，隨著地方政府債務期限的臨近，這種可能性也會隨之增大。第二，《彩票公益金管理辦法》（財綜[2012]15 號）規定公益金結余結轉下年繼續使用但卻沒有明文規定每年最高留存比例，導致有些公積金被連年結轉沉淀，缺乏時效性，沒有在支持發展社會福利事業中起到應有的作用。第三，彩票公益金使用管理的社會公示不透明、不細化，各部門公開的支出只有一個籠統的匯總數據，諸如財政部每年公布的《中央專項彩票公益金安排使用情況》和民政部公布的歷年《本級彩票公益金使用情況公告》都只是公布了幾大類項目金額的匯總數，地方公布的數據則更為含糊，這一方面為貪腐現象留下了生存土壤，另一方面因公眾對公益金使用情況的知情權沒有得到尊重，質疑聲不斷。

三、彩票公益金優先發展養老事業的機制制度創新

（一）開源節流增加公益金收入。若使彩票公益金能夠大幅度增加，首先就要做好節流及降低彩票發行成本工作。目前，因為我國彩票發行沒有完全實現市場化發行，其發行主體中國福利彩票管理中心和中國體育彩票發行中心均為非企業性單位，在彩票發行過程中不擅長且不重視彩票發行成本的控制，彩票發行及管理機構人員冗雜、效率較低且費用支出缺乏公開透明，導致我國彩票發行成本高達彩票銷售額的15%左右，遠高于世界平均水平，因而嚴重影響彩票公益金所占比重的提升。僅以財政部公布的2012年全國彩票銷售收入總額2616.23 億元為基礎計算，發行成本即為392.43億元④。因此這就需要我們在彩票發行的過程中，積極推進彩票發行完全市場化，通過合并機構、精簡人員、規范制度及彩票發行無紙化等方式實現提高效率，達到節流的目的。

其次，在做好節流工作的同時，更要做好開源工作。一是要加大對彩票品種的研發，革新彩票玩法規則以滿足消費者的不同消費心理需求，實現消費者久玩而不厭；二是要加大宣傳廣度與力度，媒體應樹立正確的宣傳導向，近年來，由于媒體過度專注于對中獎彩民中獎金額、經驗方法等方面上的過度宣傳，誘發大量“問題彩民”⑤的出現，忽視了彩票公益性這一發行初衷； 三是改變彩票公益金部門分配的主導模式，加大彩票公益金的財政集中度。

（二）注重彩票公益金受益主體補助的差異化。為了使彩票公益金優先發展養老事業政策的效果達到最佳，還應當注重對其受益主體——老年人的差異化補助。按照微觀經濟學邊際效用遞減理論而言，在其他投入固定不變時，連續地增加某一種投入，所新增的產出最終會減少，即超過某一水平之后邊際投入的邊際產出下降。由此可以推出，當受益個體即某個老人的自身條件不同時，對待相同的公益金補助所獲得的受益也是不盡相同的，實行差異化補助也是有必要的。因此，在政策的具體設計過程中，應該把完全失去勞動能力且無其他經濟來源維持生活的老人作為第一受益群體，他們個人享受的公益金補助水平也應該處于最高端；與之相對的具有勞動能力且有穩定經濟來源的老年人群體，他們享受的公益金補助水平則應該處于最低端；其他收益群體的補助水平則居于兩者之間且實現浮動化管理。通過這種差異化的補助，最終實現彩票公益金受益主體整體利益最大化。

（三）構建確保優先運行的有效機制。為確保彩票公益金能夠優先用于發展養老事業，應盡快建立確保優先運行的有效機制。在現行的彩票公益金分配政策中，中央和地方留成各占50%，為保障彩票公益金的總量應該在不影響地方發行彩票積極性的前提下適當調整中央和地方的留成比例。

第一，在中央集中的彩票公益金中，社會保障基金所占比例高達60%，專項基金占30%，而用于發展養老等社會福利事業的民政部與國家體育總局卻僅各占5%； 即便民政部把占用的5%的份額全部用于優先發展養老事業也難以滿足社會養老需求并達到理想效果。因此，應降低社會保障基金過高的比例，在其中劃定適當比例用來優先發展養老事業，為這種優先運行的機制能夠有效運行提供充足的資金保障。

第二，在地方集中的彩票公益金中，地方政府既可以通過在留成中劃定一定比例，也可以通過發行地方專項彩票用來籌集發展本地區養老事業的公益金，并與中央政策配套銜接。

第三，要建立從中央到地方統一的養老公益金使用法規制度，組建專職部門實行專項管理并按規定用途專款專用，從而確保優先用于養老事業的資金不以任何形式被截留、占用和挪用。

（四）建立彩票公益金優先發展養老事業的跟蹤問責機制。彩票公益金的使用必須嚴格執行國家的有關法律、法規和財務制度，依法接受財政部門、審計機關和社會公眾的監督。對彩票公益金的審計監督是指國家專職審計機構對彩票發行機構在籌集、分配和使用管理各個環節進行審核、評價及監管，并對此過程的合法性與合理性發表意見。在對彩票公益金優先發展養老事業的審核中，要在立足政府審計的基礎上充分發揮社會審計的優勢，提高新聞媒體及社會輿論的關注度，以此實現對彩票公益金使用的全程跟蹤問責機制。例如，每年初，由成立的彩票公益金專職管理部門公布當年彩票公益金用于發展養老事業的預算及預期達到的效果，并嚴格限定相關費用的支出，年末及時匯總該方面的支出明細，同時聯合權威的社會審計服務機構成立評審小組，不僅要對款項支出合法性進行審計更要對款項支出的效果進行績效評估，對于審計過程中發現的問題要及時公開、公正的處理，對于績效不達標的問題要查明原因，及時向社會征納可行性建議，從而讓彩票公益金在陽光透明的機制下運行。■

（本文系遼寧省教育科學“十二五”規劃課題《遼寧高等教育多元化投入的路徑分析——基于財政視角研究》〈課題批準號:JG11DB104 號〉階段性成果。）

注釋：

①羅爾斯：《正義論》；中國社會科學出版社，2003年5月第1 版。

②《中國老齡事業發展報告（2013）》，2013年2月，中國老齡科學研究中心。

③馬駿，張曉蓉，李治國等“化解國家資產負債中長期風險”，《財經》，2012年第15 期。

④《彩票公益金管理辦法》規定：發行成本=彩票銷售收入總額×15%。

⑤問題彩民，是指心理上呈現病態的彩民。這類彩民往往呈現出一種對彩票在精神上“成癮”的癥狀，進而演變成生理問題。

1.劉春香.2012.我國彩票公益金管理存在的問題及解決路徑[J].法商論壇，1。

2.羅爾斯.2003.正義論[M].中國社會科學出版社。

3.民政部社會福利和慈善事業促進司.2013.民政部2012年度本級福利彩票公益金使用情況公告）[R]。

4.中國老齡科學研究中心.2013.中國老齡事業發展報告（2013）[R]。

5.中華人民共和國中央人民政府.2012.彩票公益金管理辦法[R]。

6.張齊安.2011.加強彩票公益金管理 拓展社會福利事業項目[J].社會福利，5。