運(yùn)用內(nèi)部控制與外部監(jiān)督防治“小金庫(kù)”路徑探析

●曹春艷

2009年6月，中央下發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展“小金庫(kù)”治理工作的意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)深入開(kāi)展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，筆者作為新疆兵團(tuán)十師“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作辦公室成員，近年來(lái)，相繼參與師行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，結(jié)合多年來(lái)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督的工作實(shí)踐，通過(guò)深入分析和探討“小金庫(kù)”產(chǎn)生的原因及其防治對(duì)策和措施，筆者認(rèn)為要建立防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制與外部監(jiān)督力度雙管齊下，勢(shì)在必行。

一、“小金庫(kù)”產(chǎn)生的途徑和原因

“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式多種多樣，通常將違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)都認(rèn)定為“小金庫(kù)”。常見(jiàn)的“小金庫(kù)”形成的主要途徑有：一是違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派收入；二是資產(chǎn)處置、出租收入；三是以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金；四是經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬戶核算；五是虛列支出轉(zhuǎn)出資金；六是以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金；七是上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”。

“小金庫(kù)”是權(quán)力濫用、滋生腐敗的溫床，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)單位的健康發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)干部的成長(zhǎng)具有很大的危害性。究其原因，一方面是有些單位內(nèi)部控制制度不健全或只是流于形式，對(duì)“小金庫(kù)”成因及危害認(rèn)識(shí)不到位，內(nèi)部管理松懈而削弱了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，致使會(huì)計(jì)信息不準(zhǔn)確，資產(chǎn)家底不清，固定資產(chǎn)管理混亂，有些單位的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員法制觀念淡薄，對(duì)此抱有僥幸心理，利用存在的漏洞私設(shè)“小金庫(kù)”。另一方面由于基層財(cái)政部門人手有限，很難配備專職的財(cái)務(wù)監(jiān)督人員，監(jiān)督多以事后監(jiān)督為主，缺乏事前事中監(jiān)督，監(jiān)督方式為專項(xiàng)檢查多，日常監(jiān)督的少。雖各地成立了基層審計(jì)中心，但行政事業(yè)單位一般不作為審計(jì)工作的重點(diǎn)，且審計(jì)開(kāi)展工作的重點(diǎn)主要是單位的經(jīng)營(yíng)成果、預(yù)算執(zhí)行和專項(xiàng)資金的審計(jì)，監(jiān)督力度缺失和監(jiān)管手段不到位，也助長(zhǎng)了“小金庫(kù)”增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

二、完善單位內(nèi)部控制制度的對(duì)策

（一）抓制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制制度

我國(guó)《會(huì)計(jì)法》第二十七條規(guī)定：各單位應(yīng)當(dāng)建立健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。各單位應(yīng)當(dāng)依照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范－基本規(guī)范》有關(guān)要求，堅(jiān)持預(yù)防為主，找準(zhǔn)失控環(huán)節(jié)，明確自控重點(diǎn)，建立和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)制度，如：對(duì)主要業(yè)務(wù)的控制必須經(jīng)過(guò)授權(quán)、審批、執(zhí)行、記錄、檢查等控制程序，對(duì)不相容職務(wù)必須進(jìn)行分離，明確崗位職責(zé)和授權(quán)；建立重大資金支出聯(lián)審聯(lián)簽和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度；加強(qiáng)對(duì)單位資產(chǎn)的管理，包括購(gòu)置、配置、使用、出租、處置各個(gè)環(huán)節(jié)，形成科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制，防止因權(quán)力過(guò)于集中或會(huì)計(jì)監(jiān)督核算體系不健全，為設(shè)立“小金庫(kù)”創(chuàng)造條件。

（二）優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建立和執(zhí)行的是否有效，單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)和各崗位人員的素質(zhì)品德是關(guān)鍵。因此，各單位要把內(nèi)部控制制度建設(shè)作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，不能將內(nèi)部控制流于形式，應(yīng)為內(nèi)部控制的建立和實(shí)施提供強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)保障和工作機(jī)制保障。提高各層次管理人員對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，明確各崗位的責(zé)任和要求，建立一個(gè)以自我控制、自檢自律為主的內(nèi)部控制機(jī)制，避免領(lǐng)導(dǎo)、管理或財(cái)務(wù)人員因?yàn)樗枷胝J(rèn)識(shí)不到位，將“小金庫(kù)”的潛規(guī)則凌駕于國(guó)家的法律法規(guī)之上，成為掌管單位“小金庫(kù)”的“黑管家”，以身試法。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，強(qiáng)化會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能

各單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照 《會(huì)計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定，建立明確的崗位責(zé)任制，按照會(huì)計(jì)制度規(guī)范會(huì)計(jì)行為，完善相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，建立健全各類明細(xì)賬和備查賬，夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)對(duì)實(shí)體財(cái)務(wù)的監(jiān)管，尤其是對(duì)物資采購(gòu)、資金收付、財(cái)務(wù)保管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)控制監(jiān)管。加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德教育，強(qiáng)化會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能，是防治產(chǎn)生“小金庫(kù)”的基礎(chǔ)。因此，建議單位明確的賦予財(cái)務(wù)人員對(duì)可疑或違規(guī)事項(xiàng)有相應(yīng)的檢查權(quán)、知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)以及處理權(quán)，并對(duì)財(cái)務(wù)人員給予支持和保護(hù)。

（四）完善單位的預(yù)算管理制度，發(fā)揮預(yù)算控制的作用

編制科學(xué)、合理、細(xì)化的預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，防止隨意追加預(yù)算以及超預(yù)算的擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為，而且也不能使公共財(cái)政成為“小金庫(kù)”的財(cái)源渠道；加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外收入的管理，將預(yù)算外資金納入預(yù)算控制體系，從根本上解決預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金 “兩張皮”的問(wèn)題。進(jìn)一步深化“收支兩條線”的管理制度，“收繳分離”使“小金庫(kù)”的資金來(lái)路受到限制。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)、股份制公司應(yīng)全面推行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算，在控制內(nèi)部成本費(fèi)用的同時(shí)，通過(guò)預(yù)算控制壓縮收入不入賬和虛增開(kāi)支暗箱操作“小金庫(kù)”的空間。

三、加強(qiáng)單位外部監(jiān)督的建議

（一）加大對(duì)“小金庫(kù)”多發(fā)、易發(fā)、高發(fā)部門、行業(yè)和環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度

通過(guò)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位的監(jiān)督，從重點(diǎn)業(yè)務(wù)和過(guò)程著手，將資金和權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)部位、每一個(gè)環(huán)節(jié)置于有效的監(jiān)督之下，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，特別是苗頭性、傾向性問(wèn)題，要防患于未然，不能大項(xiàng)收支一人辦，各項(xiàng)開(kāi)支一人說(shuō)了算，鏟除滋生“小金庫(kù)”的土壤。以檢查促管理，以檢查促整改，使單位的經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)收支在公開(kāi)、透明、有序的規(guī)則下運(yùn)行，對(duì)“小金庫(kù)”有治標(biāo)和治本的雙重功效。

（二）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度落實(shí)情況的監(jiān)督

主要監(jiān)督單位是否制定了有關(guān)貨幣資金管理、固定資產(chǎn)管理、對(duì)外投資管理、票據(jù)管理、合同管理等方面的內(nèi)部控制制度。各項(xiàng)制度是否符合國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，是否符合單位的實(shí)際情況，以及貫徹執(zhí)行的效果。是否存在有章不循，違章不究，領(lǐng)導(dǎo)干部游離于內(nèi)部控制之外的現(xiàn)象，內(nèi)部控制若浮在面上，流于形式，就不能的效的遏制 “小金庫(kù)”。

（三）調(diào)整工作思路，轉(zhuǎn)變監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督方式

在監(jiān)督機(jī)制上，從側(cè)重事后檢查向事前事中事后監(jiān)督相結(jié)合轉(zhuǎn)變，將監(jiān)督關(guān)口前移，事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)督，關(guān)注資金運(yùn)行的安全性、規(guī)范性和有效性。加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，強(qiáng)化任中審計(jì)和離任審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)的功能。在“小金庫(kù)”的監(jiān)督檢查方式上要從單一的運(yùn)用專項(xiàng)檢查向?qū)ｍ?xiàng)檢查與日常監(jiān)管相結(jié)合轉(zhuǎn)變，并做到監(jiān)督檢查與回訪、調(diào)研等手段并用，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、健全制度、堵塞漏洞。

（四）集中財(cái)務(wù)監(jiān)督力量，左右互動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)，形成合力

治理“小金庫(kù)”的實(shí)踐告訴我們，治理“小金庫(kù)”的是一項(xiàng)艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的工作，要想根治“小金庫(kù)”就必須整合監(jiān)督力量，改變過(guò)去監(jiān)督人員各自為戰(zhàn)、獨(dú)木難支的狀況，財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察、組織等部門要建立起相互配合，相互促進(jìn)的工作機(jī)制，形成“上下一盤(pán)棋，同唱一首歌”的局面，同時(shí)，還要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量，通過(guò)協(xié)調(diào)配合、信息共享、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同辦案等多種有效方式，形成監(jiān)督合力，以遏制“小金庫(kù)”。

隨著財(cái)政管理制度改革的日趨深入，從源頭上對(duì)“小金庫(kù)”的滋生發(fā)揮了較好的遏制作用，但“小金庫(kù)”也呈現(xiàn)出許多新變化和特點(diǎn)，形式也更加隱蔽。因此，一方面單位內(nèi)部要營(yíng)造合理、嚴(yán)謹(jǐn)和務(wù)實(shí)的內(nèi)部控制環(huán)境，規(guī)范內(nèi)部管理、堵塞漏洞，有效避免“小金庫(kù)”問(wèn)題的產(chǎn)生；另一方面財(cái)政及相關(guān)部門要通過(guò)強(qiáng)化對(duì)單位的經(jīng)營(yíng)管理行為、內(nèi)部控制運(yùn)行等情況的監(jiān)督，防止各種可能發(fā)生的違法違紀(jì)行為，建立內(nèi)部控制和外部監(jiān)督相結(jié)合雙重并舉的工作方式，這應(yīng)該成為預(yù)防和治理“小金庫(kù)”的有效之舉。■