淺議基層財(cái)政預(yù)算績效管理工作

●高田喜

財(cái)政改革30年來，財(cái)政部門積極探索工作新思路，新方法，加強(qiáng)科學(xué)化、精細(xì)化管理，提出了財(cái)政預(yù)算績效管理理念，使得基層財(cái)政部門充分發(fā)揮公共財(cái)政職能，更好地服務(wù)基層黨政機(jī)關(guān)。那么，如何更好地推進(jìn)基層財(cái)政預(yù)算績效管理工作，筆者認(rèn)為，首先要充分理解社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政具有的職能，其次，在財(cái)政支出績效評價(jià)問題上下工夫，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)關(guān)于財(cái)政績效規(guī)章制度的落實(shí)，這樣就會(huì)對推進(jìn)基層財(cái)政績效管理工作有很大的幫助。

一、理解財(cái)政職能是做好預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵

財(cái)政是政府履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家宏觀調(diào)控的重要手段，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)國家安全的重要保障。而財(cái)政作為政府的重要組成部分，所發(fā)揮的職能作用是什么？對預(yù)算績效管理工作的作用是什么？可以通過以下幾個(gè)概念理解。

（一）財(cái)政職能

從文獻(xiàn)角度看，不難理解資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展三個(gè)方面組成公共財(cái)政的職能。而我國作為社會(huì)主義國家，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政職能分為資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、監(jiān)督管理等職能。

（二）財(cái)政預(yù)算績效

首先我們看看美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室對預(yù)算績效的概念，預(yù)算績效是這樣一種預(yù)算，它闡述請求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。通過這個(gè)概念，我們對財(cái)政部門預(yù)算績效的含義應(yīng)該有新的認(rèn)識。即根據(jù)年初某領(lǐng)域財(cái)政投入，計(jì)劃需要多少資金，支出進(jìn)度的快慢，判斷其必要性和合理性，從而達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，用什么指標(biāo)來衡量和評價(jià)，最終形成預(yù)算績效管理。

（三）財(cái)政職能對預(yù)算績效管理的啟示

預(yù)算績效管理的根本目的是通過對財(cái)政預(yù)算支出的指標(biāo)分析，判斷出資金用途的合理性和必要性，預(yù)算支出的使用效益，最終形成了預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果。而財(cái)政具有資源配置、收入分配和監(jiān)督職能，財(cái)政監(jiān)督的具體目標(biāo)是完善財(cái)政管理，促進(jìn)財(cái)政改革，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，服務(wù)科學(xué)發(fā)展。資源配置、收入分配則受法律保護(hù)，經(jīng)過了“二上二下”的預(yù)算編制程序，通過縣級以上人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)執(zhí)行。從上述財(cái)政職能方面看，預(yù)算績效管理是對財(cái)政改革的具體體現(xiàn)，是一種創(chuàng)新的預(yù)算管理形式，對改進(jìn)預(yù)算編制和執(zhí)行都具有重要意義，也對財(cái)政管理起到舉足輕重的作用。具體說，財(cái)政職能是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)保障，充分發(fā)揮財(cái)政職能，做好預(yù)算績效管理工作對推進(jìn)整個(gè)財(cái)政工作，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)精細(xì)化科學(xué)化管理都具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、明確具體要求是做好財(cái)政預(yù)算績效管理工作的重點(diǎn)

魏征在《諫太宗十思疏》說：“求木之長者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源”。筆者認(rèn)為推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，做好基礎(chǔ)工作是關(guān)鍵。

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，切實(shí)重視預(yù)算績效管理工作

預(yù)算績效管理是以績效預(yù)算為基礎(chǔ)的管理，廣度和深度有別于以往的傳統(tǒng)預(yù)算模式。所以必須建立健全一個(gè)完整的組織，結(jié)合既定的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，制定共同的目標(biāo)，明確分工及責(zé)任穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

（二）完善制度建設(shè)，不斷推進(jìn)預(yù)算績效管理機(jī)制

近年來，財(cái)政部門制定了一些預(yù)算績效管理工作方面的規(guī)章制度，為加快推進(jìn)預(yù)算績效管理工作奠定了良好的基礎(chǔ)，但還是無法滿足當(dāng)今財(cái)政改革的總體要求，筆者認(rèn)為，2005年以來，預(yù)算績效管理的概念已經(jīng)深入人心，工作也在不斷摸索中，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是逐步建立健全績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價(jià)及結(jié)果有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，出臺《預(yù)算績效管理法》，以便更好地推進(jìn)財(cái)政改革進(jìn)程。

（三）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，大力宣傳預(yù)算績效管理理念

在完善預(yù)算績效管理制度的基礎(chǔ)上，不容忽視的是對預(yù)算績效管理工作人員的培訓(xùn)，讓他們不斷認(rèn)識到這項(xiàng)工作的重要性，掌握預(yù)算績效的管理知識，并且通過他們讓更多的部門和人員了解預(yù)算績效管理的概念，做到宣傳工作到位。

三、掌握基層情況是做好財(cái)政預(yù)算績效管理工作的命脈

這里本文重點(diǎn)提出了基層財(cái)政預(yù)算績效管理工作應(yīng)該考慮的問題。

一是在財(cái)力有限的情況下，如何進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基層財(cái)政支出的管理責(zé)任，提高財(cái)政資金使用效益。

二是在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，結(jié)合基層情況，如何制定行之有效的預(yù)算績效管理辦法及重點(diǎn)領(lǐng)域、民生領(lǐng)域支出的保障程度的實(shí)施方案。

三是在上級財(cái)政部門既定的綜合績效考評辦法基礎(chǔ)上，如何優(yōu)化績效目標(biāo)。

針對上述問題，筆者認(rèn)為基層財(cái)政預(yù)算績效管理工作應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面作為突破口。一是結(jié)合省對下財(cái)政管理綜合績效考評辦法，制定出符合基層財(cái)政實(shí)際的預(yù)算績效管理實(shí)施方案，在完成績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化目標(biāo)，從而爭取更多的上級財(cái)政資金支持；二是在保障重點(diǎn)支出、法定支出到位的前提下，加大對教育、支農(nóng)、社保等民生支出權(quán)重；三是探索建立基層預(yù)算績效管理獎(jiǎng)懲機(jī)制；四是建立基層監(jiān)督檢查機(jī)制。

四、綜合考評是做好財(cái)政預(yù)算績效管理工作的要點(diǎn)

《2012-2015年預(yù)算績效管理工作規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)的總體目標(biāo)是：貫徹黨中央、國務(wù)院提出的建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府的總體要求，構(gòu)建具有中國特色的預(yù)算績效管理體制，牢固樹立“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念，進(jìn)一步增強(qiáng)支出責(zé)任和績效意識，全面加強(qiáng)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金使用績效和科學(xué)化精細(xì)化管理水平，提高政府執(zhí)行力和公信力。

根據(jù)上述目標(biāo)要求，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將綜合考評納入常態(tài)化管理，不斷豐富財(cái)政管理手段，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、公正公開的原則，建立“預(yù)算—執(zhí)行—監(jiān)督—考評”的循環(huán)機(jī)制。這里重點(diǎn)談一談基層財(cái)政預(yù)算績效綜合考評。

（一）考評組織

成立基層財(cái)政預(yù)算績效綜合考評領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專人專崗制，并與基層目標(biāo)考核辦聯(lián)席辦公，做到目標(biāo)任務(wù)口徑一致。

（二）考評辦法

根據(jù)上級財(cái)政部門預(yù)算績效考評指標(biāo)及考評方法，結(jié)合本地區(qū)的具體情況和資金使用單位的特殊情況，制定基層財(cái)政預(yù)算績效綜合考評方法。《規(guī)劃》中明確指出，“科學(xué)合理地運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等一種或多種評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀評價(jià)”。考評方法多種多樣，但筆者認(rèn)為基層預(yù)算績效考評應(yīng)當(dāng)應(yīng)用最符合本地區(qū)具體情況的方法，這樣才能從根本上提高財(cái)政資金使用的績效和科學(xué)化精細(xì)化管理水平。考評方法主要有：成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、綜合指數(shù)法等。其中成本效益分析法應(yīng)當(dāng)成為基層預(yù)算績效考評的常用方法，因?yàn)檫@種方法能夠直接反映財(cái)政支出與產(chǎn)出效果的對應(yīng)關(guān)系，適用于成本和效益都能準(zhǔn)確計(jì)量的評價(jià)項(xiàng)目，如政府采購工程類項(xiàng)目。

（三）考評結(jié)果

“以銅為鏡，可以正衣冠，以史為鏡，可以知興替，以人為鏡，可以明是非”。考評結(jié)果以書面形式表述出來，最主要的目的是結(jié)果運(yùn)用。而結(jié)果運(yùn)用最終的目的則是促進(jìn)預(yù)算管理、推進(jìn)績效信息公開、實(shí)施結(jié)果獎(jiǎng)懲。基層財(cái)政應(yīng)將績效考評結(jié)果運(yùn)用作為整個(gè)預(yù)算績效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷完善各項(xiàng)工作，從而推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理進(jìn)程。

做好預(yù)算績效管理工作，筆者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，加強(qiáng)宣傳是推手，人員培訓(xùn)是手段，轉(zhuǎn)變觀念是前提，健全制度是保障，齊抓共管是動(dòng)力，績效考評是方法，量化管理是基礎(chǔ)，科學(xué)創(chuàng)新是支撐。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理任重而道遠(yuǎn)，讓財(cái)政工作人員不斷夯實(shí)管理基礎(chǔ)，確保重點(diǎn)考評，努力構(gòu)建“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評價(jià)”四位一體的財(cái)政預(yù)算績效管理新機(jī)制。