關注“車輪上的鋪張”

關注“車輪上的鋪張”

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政

法大學博士生導師

肖鵬：中央財經大學財政管理系主任，副教授，經濟學博士，研究領域為公共預算和政府會計

唐云鋒：浙江財經學院副教授，復旦大學公共管理博士后，主要從事政府預算監督研究

潘鐸印：山東省青島市審計局行審一處任職，時評寫作愛好者，先后在《經濟日報》《中國審計報》及中直黨建等媒體發表各類短評近200篇逾30萬字

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2013年春節前后，圍繞“公務用車使用”話題相關媒體報道了如下現象及事例：

春節假期結束后，深圳一家媒體前往該市部分窗口單位暗訪發現，某環保所八個公車專用車位沒有一輛執法車停放，直到下班時間仍未見公車歸庫；另外一家行政服務中心門前30個停車位，其中24個被劃定為各科室領導專用車位，這些專用車位在15時之前一半為空，16時左右進來不少公車，閑置率不足一成；18時過后公車陸續駛離停車場，18點半停車場已經不見公車蹤影……

2月18日，《人民日報》曝光春節期間部分景區內軍警車車輛車牌。春節期間，記者在平遙古城內城隍廟步行街上，看到一輛軍車穿過人流直接駛向古城中心，雙林寺門前一輛檢察機關警車停放，王家大院景區一輛武警車輛停靠，不僅在旅游景區，記者還發現晉中市殯儀館、榆次龍鳳山莊公墓所屬停車場有水資源征稽車、地稅征管車等10輛公務用車停放……

春節前夕，一家媒體記者描述其參加一項公務活動時，發現賓館前已停靠下來的幾臺車輛沒有熄火，仍在轟鳴，等領導出來的司機們正在座位上瞇盹兒……

1月30日，多家網絡論壇出現一條《綿陽一學校放假，外地警車來了6輛，家長：碰巧都來辦案吧？》的帖子稱，綿陽一學校放假，不少外地學生家長來學校接孩子，至少有6輛警用車輛停在路邊。被曝光后，6輛車的涉事單位紛紛拿出處理意見。4人被免職，1人誡勉談話，1人寫檢討，當然，還要自掏腰包把錢補起……

此前還有“十一”黃金周“跨國執法”的公務用車，官員離任時的順手牽“車”……

今年以來，在中央八項規定和厲行節約反對浪費的號召下，“舌尖上的浪費”成為各方焦點，公款招待浪費之風得以狠剎。然而，“車輪上的鋪張”之風依然嚴重，公車消費開支龐大、配備使用中亂象叢生尚未得到有效遏制。作為三公消費的“大頭”，怎樣認識“車輪上的鋪張”問題？公車改革自地方實踐到中央相關文件的下發至今已探索20年，其重點難點究竟在何處？如何“打通”這條鋪張鏈條上的各個環節破解公車消費中的浪費和私用等難題？本期“監督沙龍”聚焦“車輪上的鋪張”問題，探討公車治理之道。

主持人：從背景材料來看，“車輪上的鋪張”具體表現在哪些方面？各自呈現出什么特點？

肖鵬：一是超標準采購配置公車，且公車運行維護費用高昂：一方面，超過國家規定的公車配置標準配置公車，另一方面，公車的運行維護保養費用遠遠超過預算定額標準。二是公車私用現象普遍。公車出現在旅游景點、中小學周圍、大學新生報到現場等，極易引起公眾的不滿情緒，損傷政府執政的公信力。三是公車的更新換代報廢程序不規范。尤其是政府換屆期間，領導上臺后首先是配置新的公車，絕不乘坐上任領導的公車。

唐云鋒：一是配車數量與標準的嚴重 “雙超”，由于是普遍性現象，法不責眾的心理使各種限制性規定成了一種擺設；二是公車使用過程中普遍存在隨意“私用”與“濫用”，導致公車使用與維修費用毫無節制，甚至成了部分官員與個人謀私與腐敗的渠道；三是由于體制性因素，各種“特權車”肆意張揚成為我國公車問題的又一重要特征，數量與使用范圍隨意超出劃定的“特權”范圍，并成為各種政府與社會車輛模仿與攀比的目標。

潘鐸印：運行成本高、資源利用不充分、奢侈浪費嚴重、公車私用突出。

主持人：結合背景材料和現實情況，談談鋪張浪費的原因何在？

葉青：一是制度漏洞。現在的車輛配備制度比較寬松，對超編用車，沒有很強的制約力。把公車分為“專車”與“一般工作用車”沒有實際意義。一個官員，不論他的級別如何，只要365天都有一部“一般工作用車”，就等于是專車。因此，費用極大。去掉“專車”的概念，統一稱為“公車”，統一管理。二是官員素質。制度規定盡管仍不夠嚴密，但是很多官員還是把制度拋在一邊，坦然地私用。還存在“法不責眾”的心理。即沒有把公車私用當成一種“準腐敗”。三是監督不嚴。公車與警車、軍車相比，沒有明顯的外部特征。絕大多數民眾無法辨別，這給公車私用提供了便利。安裝GPS，又只有少數技術人員可以知道。4月起廣州公開公車私用的情況值得關注。

肖鵬：一是權力至上的意識占主導地位，權力得不到有效監督和控制。部門經費實際成為了領導干部的個人經費，預算監控機制和紀檢監管制度不到位。二是盡管存在領導干部配備公車標準的相關制度，但執行不到位。三是沒有形成對公車違規使用的防范機制、懲戒機制與保障機制。

唐云鋒：在預算資金使用過程中體制內缺乏有效規范和監督，同時也缺乏來自社會的約束與監督。

潘鐸印：原因在于存在嚴重的 “超標用車、公車私用”等問題；在于用車部門和相關責任人管理的缺失。在于領導干部的特權，有的領導將公車視為“官車”，把公車貼上“權利”的標簽。“超標”配車，甚至將公車變成“私家車”，上下班、接孩子、外出郊游，造成公車行政開支逐年“節節攀升”。我認為，公車之惡不在于車，而在于人，即公車背后隱藏著的違紀領導干部。

主持人：一位省級領導干部說，“現在公務車太多太濫了。過去副省長以上才有專車，現在股長的屁股都冒煙，有的退休后車還是跟著使用”；今年“兩會”期間也有委員說“全國超編配車率達50%以上，有些地區的主要領導一人甚至配2臺專車”。這些都說明了什么問題？

葉青：在道德滑坡的大背景下，官員這一群體也表現為嚴重的官德缺失。也說明，公車改革非常必要，不能再拖了。

肖鵬：說明了在公車的配置、使用、管理、報廢等方面存在太多的監管空白，給財政帶來了高額的公車運行維護成本壓力，也削弱了政府執政的公信力。

唐云鋒：首先源自人性層面的貪婪，加上現實中權力等級制度與特權文化長期熏陶下的等級觀念，在中國“面子”心理作用下形成的攀比心理，預算資金使用缺乏起碼監督與制衡的情況下，必然會導致公車數量沒有最多，只有更多，標準也自然沒有最高，只有更高了。

主持人：2011年底，工業和信息化部、國務院機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局聯合發布了《黨政機關公務用車選用車型目錄管理細則》，要求一般公務用車和執法執勤用車發動機排氣量不超過1.8升，價格不超過18萬元，被簡稱為“雙18”政策。然而街頭巷尾仍然不乏豪華公車，這又說明了什么？

肖鵬：說明盡管在公車配置方面有相關制度規定，但必須得到嚴格執行。公車的配置不僅做到“有規可依”,還必須做到“有規必依”。對于超標配置公車、違規使用公車行為，要有相應的懲戒機制。

唐云鋒：在上述預算權存在體制性制衡缺陷的前提下出臺的部門規定，顯然先天缺乏可操作性依據，加上現實中既得利益集團阻礙，執行中要是不引入社會輿論的力量，來加強對公車治理中的社會監督，別說治本，治標都會成為一種奢望也就不足為怪了。

潘鐸印：說明地方仍有少數領導干部置禁令于不顧，我行我素，坐豪車、講排場、擺闊氣。同時還反映了在目前的社會語境下某些領導的眼里，豪車是權力和身份的象征，這種沉積已久的官本位觀念和對權力的膜拜，是轉變作風、推行車改的最大障礙。

葉青：今年又提出了“18-16”，即價格不超過18萬，排氣量不超過1.6升。中國的公車管理是突出的“雙軌制”，即一般公務車是“雙 18”“18-16”，對某一級政府領導的坐車，是另外一套標準和系統。如從各級政府的“公車”經費公布情況來看，機關事務管理局的公車采購都是一個大頭，國務院機關事務管理局的“三公”經費不到 5000萬，其中公車采購就接近4000萬，同樣，省政府機關事務管理局也有給廳級干部采購工作用車任務，這其中就不乏豪車。

主持人：一個權威調查報告顯示出這樣的驚人數據——“一部公車一年花費十萬維修費”、“一輛公車一年換了40個輪胎”，除了車輛購置費用以外，公車費用還包括哪些？

肖鵬：一是公車的運行、維修、保養、保險等費用。二是公車司機的人員經費。三是公車維修保養過程中的尋租腐敗費用。四是公車運行過程中發生交通事故，可能給公車使用單位帶來的連帶賠償責任。

潘鐸印:除了車輛購置費用以外，公車費用還包括：車輛修理費、維護保養費、燃料油料費、過路過橋費、交強保險費、商業保險費、駕駛人員工資及福利補助、長途出車補助等。“一部公車一年花費十萬維修費”、“一輛公車一年換了40個輪胎”，說明公車費用中隱藏著大量不為人知的其他費用，或是被人用虛假的手段將公款占為己有。

唐云鋒：這在我國預算權缺乏有效制衡與監督的前提下，加上公務消費的財務事后控制制度，即報銷制，具體名目繁多，但肯定在所謂“允許使用范圍名目”下，各種體制性鼓勵造假而形成的中國特色的發票產業利益鏈十分復雜，最后導致公車使用費用規模超高與離奇古怪也就十二分的正常了。

主持人：公車使用有個著名的“三三制”，即三分之一領導用，三分之一領導司機用，三分之一領導家屬用。如何界定“公車私用”？

葉青：“三三制”充分描述了公車私用的情況。這是在1998年由大慶市紀委經過調查研究之后得出的結論，15年前尚且如此，現在只會加劇，不會減少。更應該看到的是現在油價攀升導致公車私用成本急劇上升等問題。實際上，在八小時之外、非公事用車，都屬于公車私用。包括上下班用公車接送。從“三三制”來看，有三分之二的費用不應該由國家出。

肖鵬：公車的使用是否與部門的職責相匹配。凡是部門履行職責過程中使用公車的行為，可以界定為公用。凡是使用公車而從事與部門職責相背離的活動，即可界定為“公車私用”。在公車使用過程中，利用調研、考察等名義而進行的公車旅游觀光等行為，也可界定為“公車私用”。

潘鐸印：界定“公車私用”就看公車運行過程中是不是公車單位的工作人員乘坐，如果非公車單位人乘坐其單位公車是不是與該單位開展或進行某項工作；乘坐人或需要用車人是不是辦理公事或是公事行為。公車公用必須達到這兩個基本要素。否則，都視為公車私用。如：領導干部參加私人宴請、私人聚會，接送孩子上學或出行，安排他人觀光旅游或出行等都屬于公車私用行為。

主持人：通過以上問題分析，“車輪上的鋪張”又是如何變成了 “馬路上的腐敗”？

肖鵬：公車擁有單位，在使用納稅人的錢購買的公車，本應當行使與本部門職責相當的公務性活動，如果用于單位個人、領導個人、親屬的私人事務的話，就是典型的“花別人的錢，給自己辦事”的行為，也就變成了“馬路上的腐敗”。

唐云鋒：簡單點說，基本路徑為：預算決策權缺乏制衡——公車的數量與標準隨意超標——導致“車輪上的鋪張”——預算資金使用中缺乏必要的監督——公車使用中費用超標與名目雜陳——最終形成了“馬路上的腐敗”。

潘鐸印：前述“三三制”中，領導干部及其親屬私用占1/3、司機私用占1/3，這兩個1/3，屬于假公濟私、變相侵占公款行為。國家財政撥款來源于納稅人，假公濟私、變相侵占納稅人錢財，就是一種利用職權侵占群眾利益的腐敗行為。公車私用屢禁不絕，一個很大的因素就是一些“公家人”的特權主義在作祟。公車私用滋長特權腐敗，衍生享樂主義，造成單位之間競相攀比，增加財政負擔，嚴重損害人民利益。由此，“車輪上的鋪張”變成“馬路上的腐敗”。

主持人：隨著網絡、微博、微信等新興媒體的發展，公眾監督的渠道越來越多，很多網民拿起手機“街拍公車，曝光腐敗”，甚至在網上專設了“公車私用曝光臺”。今年有小學生提出建議將公車車牌統一涂成紅色便于公眾監督；亦有廣州老人“區伯”六年如一日地在大街上拍照檢舉公車私用……在公車治理方面，應如何更好地發揮、利用公眾監督、社會監督的力量？

葉青：在廣州有區伯、在鄭州有專拍哥，還有許多勇敢的市民站出來拍公車私用，但現在的社會監督，只是自發的。建議：第一，各級紀委公開明確發出通知，支持和保護市民監督公車私用，而且監督有獎。第二，在五大媒體——廣播、電視、報紙、互聯網、微博共同搭建公車私用曝光平臺。第三，對違規司機與官員要按規處罰。第四，讓老百姓一眼就看得出來是公車。

肖鵬：一是充分利用網絡平臺曝光明顯的“公車私用”行為，形成“公車不敢私用”的社會公眾監督機制。二是依據 《政府信息公開條例》的若干規定，對疑似“公車私用”的公車單位提出“公車在某一時間段某地點再現的使用用途”的主動申請公開。三是公車應主動亮出身份，接受公眾的監督。可以將本地區公車統一貼上“公牌”，印上“公務用車，敬請監督”，并附監督電話和車輛編號，以接受社會監督。

唐云鋒：一是鼓勵社會公眾參與特別是網絡參與公車治理活動中，發揮網絡監督的“無縫隙與全天候”監督優勢，在技術上借鑒國外的“電子眼”技術，改進網絡監督的技術手段，形成強大社會監督與輿論壓力以彌補體制內監督的缺失與乏力，逐步促成 “公車公用”的氛圍形成。二是充分利用現實中網絡曝光反腐敗的震撼力，給各級政府官員在公車使用領域尋租腐敗動機形成動態與隱性的心理遏制機制，同時完善相關公車管理與處罰措施，從管理制度進一步規范公車使用。三是最終還得利用社會公眾的權利去限制與制衡政府預算權的隨意性，并促進預算使用規范與預算活動的公開透明，才能從根本上有效防治公車領域亂象。

主持人：強化公車監管是一項系統工程，除了借力公眾監督力量之外，還應重點在哪些方面著力、有效加強監督？

葉青：公車監管要內外兼修，外用專用車牌，內用GPS、北斗。而且要有追責制度。比如，市民舉報了某輛公車的違規，而GPS管理人員沒有發現，就應該受到處罰。

肖鵬：需要依靠機制的構建、制度的完善來強化公車監管。包括構建制約和監督權力運行的防范機制、懲戒機制和保障機制，形成不敢公車私用、不能公車私用的監督機制。

唐云鋒：細化各種監管措施，使其更具有可操作性，同時加強體制內的監察等監督部門對公車治理方面的監督力度與監督的常態性。

潘鐸印：將公車配備使用情況納入政務公開。要以公眾監督為突破口，還要配套相關管理制度規范。要加強制度層面的探索，使公車消費健康有序，科學合理安排和使用；加強審計監督，嚴格審計公車經費使用情況。強化紀檢監督，讓公車消費真正用于公務；對現有公車實行科學管理方法，探索用科學手段管理公車。加大政策執行力度，加大問責力度，政策執行不能手軟，更不能有例外，否則，什么也管不住。

主持人：很多地方也在實踐公務用車制度改革，模式各異，這其中有沒有值得借鑒推廣的模式？

葉青：中國的車改應該是“杭州模式+惠州模式”。杭州車改是中國車改級別最高城市——副省級城市實施的車改，具有現實意義。雖然正廳級干部車補達到2600元一個月，副廳級2200元，還不是全國最高的。全部車補分為九級、從300到2600元。把杭州分為車改區與非車改區。車改區是在離市中心的60公里半徑之內，在此之外為非車改區，按出差算。惠州車改的特點是涵蓋面寬，比如公檢法都納入車改的范圍，公安局中機關工作人員都實現車改，處級干部退警車發車補。因此，“杭州模式+惠州模式”比較具有現實推廣意義。

主持人：構建財政預算對公車配備、使用的剛性約束體系應從哪些方面著手？

葉青：管理公車，財政預算是主要關口。絕大多數的公車是用財政資金購買的，這也是老百姓對公車私用最為痛恨的原因。“八項規定”的嚴格實行，財政系統應肩負起責任。首先，財政預算要制定“三公”經費下降計劃，主要體現在“三公”預算的下降上。現在抓大吃大喝、公款出國比較有效，這些屬于群體性消費，容易暴露，而公車私用是個體性消費，容易隱瞞。其次，對公車私用要有財政性措施。比如，西藏曾經規定，公車私駕，財政部門收回公車，有很大的約束力。此外，對于公車改革，相關部門也要有積極明確的態度。

肖鵬：以預算為載體，在預算的編制、執行、決算、報告階段，構筑對公車配置、使用的全流程監控的制度體系。預算編制環節，嚴格控制公車的配置，并且公車配置走嚴格的政府采購的招投標程序，嚴格執行公車配置的標準規定。預算執行環節，依據不同性質單位不同公車使用頻率、使用環境的差異，確定科學合理的公車運行實物定額標準。超標準的公車運行費用由用車單位自行解決，財政不予保障。預算報告環節，逐步細化部門預算報告的公開程度。在向社會公開的本部門預算報告中，需要附有單位的基本數字表，全面、如實反映單位的人員、資產占有情況。

唐云鋒：嚴格限定公車數量規模與標準，并將相關的預算資金規模與使用規范與過程及時對社會進行公布，同時通過技術層面措施的改進，比如對公車的車牌顏色改變或引入電子眼等，為政府自身特別是社會公眾進行監督提供方便，借助社會力量特別是網絡監督規范公車治理可能是比較有效的權宜之計；要求各級紀檢部門等對公車使用等違規情況的社會舉報與網絡曝光及時查處與嚴懲，即利用社會監督特別是網絡監督的優勢所具有的線索發現功能，同時發揮權力集中體制下相對高效的行政執行力為后盾進行雙向配合，可能是當前相對有效且內外兼修的一種約束體系。

主持人：當前形勢下， 公車治理、公車改革應如何穩步推進？

葉青：我建議，一是制定并完善車改方案。二是把這次機構改革的六個部門作為國務院公車改革的試點單位。三是各省選擇一個地級市推行車改，作為“公車改革試驗區”。四是最后推向全國。同時車改方案分為國務院與地方兩套。公布地方公車改革指導意見，明確車補的幅度，由地方自選。比如正處級干部，我建議車補在每月1000-1500元之間，財政狀況好的地方，可以高一些，但是不能高于1500元，以保持全國的大體一致。

肖鵬：在公車配置環節，嚴格控制公車數量的增長，并且嚴格執行公車配置的標準規定。在公車的使用環節，引入部門內部的社會化機制。部門一把手正職配備專車專門司機，副職及工作人員一律不配備專車，而部門專門的車隊統一調配公車使用。加強對公車違規使用的懲戒機制、防范機制建設，形成不敢違規使用公車的制度約束。

唐云鋒：這是個大話題，簡單說應可以分如下幾步走：一是先規范現有公車的合規使用，主要利用前述的社會特別是網絡監督與政府合力監察執法來達成；二是嚴格限定新增公車規模與標準，基本思路也如前所述；三是真正推行政改，徹底實行政府預算活動公開，這才是從根本上防治公車亂象之策；最后當然也需要從文化上反思特權與等級觀念及消費的攀比心理。

潘鐸印：公車改革要從立法開始，把公車購買預算納入財政預算法的內容之中。各級人大部門在審核政府財政預算時，要強力監督公車采購的規模和支出資金；要嚴格按照規定配車，制止超標配車。按照現行規定，省部級以上領導干部才有資格配專車，可實際上許多縣處級干部都配備了專車；要嚴格限制公車使用范圍，禁止公車私用。對公務用車使用特殊的牌照，方便群眾監督；公車采購要優先采購自主品牌和新能源汽車。