完善基本公共服務體系的預算管理保障

●王永華

完善覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系是“十二五”規劃綱要確立的重要戰略目標。中共十八大進一步強調要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。完善覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系，需要有完善的財稅政策提供可靠的財力支撐； 而預算制度作為現代國家財政體系的核心制度，是公共財政運行的基本規則，“對于公共財政而言，是先有預算，后有財政活動。”財稅政策的有效運用，離不開健全的預算制度做保障。現實財稅工作中，我們一方面受窘于財力總量上的不足，總感到財力的增長難以全面應付事業發展的需要；另一方面，對于財政資金的安排使用，又時常感到支出結構不盡科學合理，資金使用效率和效益還有待進一步提高。為了將有限的財力用足、用好，更好地推動基本公共服務體系建設，我們需要思考如何通過規范、科學的預算管理，籌措廣泛的財源，實現資金的最佳配置，發揮資金的最大效應。

一、實行全口徑預算，提高財力籌措能力

政府的一切活動都以財力作為基礎，現代國家的財政收入籌劃、財政資源配置，都是通過預算制度進行安排的。預算作為政府的收支計劃，從管理學研究角度看，具有控制、管理與計劃等功能。而預算管理功能的充分有效發揮，要求預算必須涵蓋政府的所有收支，即一切政府收入和開支必須完全計入預算，不允許在預算規定范圍之外存在政府以國家權力行使者和公共資產所有者的身份引發的其他資金收支。這就是預算制度的全面性原則或完整性原則。如果應計入預算的政府收支未計入預算，不僅不符合財政民主和公共財政的法治要求，而且對政府全面統籌并有效運用自身收支也會產生不利的影響。

現實生活中，我國政府預算還遠未實現全面性、完整性的要求，一些應當納入預算的收入尚未納入，一些已納入預算的收入也未全額納入。這種情況割裂了預算的完整性，破壞了預算的整體功能，影響了預算效用的充分發揮。針對這些不足，中共十六屆三中全會《決定》中指出要“實行全口徑預算”，要求所有政府收支都應納入預算管理。從預算體系上，它要求我國的預算應是包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算在內的復式預算體系； 從資金來源形式上，它要求預算涵蓋政府取得的所有類型的收入。結合當前實際，落實預算全面性原則、實行全口徑預算，需要考慮以下幾方面工作的改進：

（一）不斷擴大預算覆蓋面

由于各種原因，當前我國政府實際擁有三種形式的收入：預算收入、預算外收入和體制外收入。預算收入以稅收、政府性基金為主，資金實行國庫管理或基金管理；預算外收入主要是一些專項資金或收費，實行財政專戶管理； 體制外收入則沒有合法的收取依據，由有關單位在體制外、制度外自行運作。三種資金中，預算收入管理相對較規范；預算外收入由于大多有專門用途，其收取與支用很大程度上依賴于相關部門，所受的監管約束相對較小；體制外收入實質就是“亂收費、亂罰款、亂集資”，從根本上說是不合法收入。從堅持依法理財、規范政府資金管理的角度看，應當不斷擴大預算管理的覆蓋面，積極穩妥地將現有的預算外資金逐步納入規范化的預算管理范圍內；對于各種體制外收入則要下大力氣予以取消，相關事業的必要支出應當由政府預算來保障，而不應由基層單位采取制度以外的辦法自行解決。

（二）編制收入預算努力做到科學、準確

各級政府年初編制預算、預計財力規模時，一方面，要綜合分析經濟預期增長和政策性增減收入因素的情況，科學預測經濟增長與稅收增長的速度，處理好財政部門編制收入預算與稅務部門落實稅收計劃的關系，盡可能準確地對財稅情況做出測算，努力將收入預算編準、打足；另一方面，編制收入預算還應當盡量完整地將上級各種補助納入預算。財政部2008年出臺的《關于進一步提高地方預算編報完整性的通知》（財預[2008]435 號）明確規定：“要完整編報上級各項補助收入。各地要將上級對本地區（包括本級和下級）的返還性收入、財力性轉移支付收入和專項轉移支付收入，按規定列入本級預算。同時在本級預算中全面反映對下級的返還性支出、財力性轉移支付支出和專項轉移支付支出。”同時，還要求“中央財政每年11月15日前將下一財政年度財力性轉移支付和專項轉移支付預計數提前告知地方。”但實際工作中，這項規定執行得并不很理想，年初預算編入的中央補助數與實際執行的補助數往往相差較大，這既影響了預算的科學性、權威性，也不利于財政資金的及早安排和有效使用，這種狀況需要加以改進。

（三）進一步加強結轉結余資金的管理使用

按照 《中華人民共和國預算法》第三十四條及預算法實施條例第18 條的規定，政府年初預算應當包括上年結余部分。實際工作中，各級政府往往未將上年結轉結余編入年初預算。客觀地說，一定規模的結轉結余的產生有其必然性，當前要在年初將上年結轉編入當年預算也確實存在一定的困難，但考慮到近些年來結轉規模逐年擴大，而且其使用經常不很規范、缺乏效率。因此，有必要切實加強結轉結余資金的使用監管。首先，應堅持結轉必跟項目的原則，即凡是結轉資金，都應當是上年預算已做出具體安排的項目資金，沒有明確具體項目的結余資金不應認定為結轉資金，而應作為凈結余予以收回；第二，對于項目結轉，應當嚴格按預算既定安排予以執行，確需做出調整的，應當履行相關的報批程序；第三，對于多年結轉的資金，應當區別不同情況，加大統籌力度，予以收回重作安排。

（四）加快推行國有資產經營預算

《中華人民共和國預算法》第十九條明確規定：“預算收入包括：（四）依照規定應當上繳的國有資產收益”。《中華人民共和國企業國有資產法》也有專章“國有資本經營預算”對此進行規范，其中第58 條明確規定：“國家建立健全國有資本經營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理”。但現實中許多地方都未將這部分收入納入預算。從預算的全面性要求出發，這部分收入理應納入預算，相應的必要支出則通過預算支出的渠道予以列支。我們應當不斷推進國有資產收益的規范化管理，在此基礎上，促進資產管理與預算管理的有機結合。

二、優化預算支出結構，提高公共資源配置效率

一個適當的預算支出結構對于優化政府職能，提高行政效率，具有十分重要的意義。預算支出結構的不同配置會對經濟增長和社會公平產生顯著影響。近代公共財政理論普遍強調政府財政支出政策對于實現經濟健康穩定增長, 促進社會公平、增進社會福利的重要作用。公共財政條件下討論預算支出的安排，除了認真依照法律規定落實各項法定支出外，還有兩方面支出需做重點考慮： 一是對于經濟建設的投入，二是對于民生事業的投入。

關于生產性支出。公共財政，顧名思義其本質是政府支出應當主要用于滿足社會公共需要，為社會提供公共產品、公共服務。我國自1998年正式提出建立公共財政框架以來，按照公共財政的要求，逐步減少了一般性、競爭性的投入，增加了社會公共領域特別是各項民生事業的投入。這樣做無疑是符合公共財政發展方向的，但同時也要思考這樣一個問題，即公共財政下政府是不是絕對不能進行生產性開支。從財政職能的演進看，認為政府只會花錢、是個消費者的觀念由來已久，但在現代觀念中，政府可以經營事業賺取利潤，這樣既可以增加政府收入，又可以減輕納稅人負擔。從經濟發展的實際需要看，經濟發展與財稅增長具有密切的關系，經濟發展是財稅增長的基礎，財稅支出對經濟發展也具有重要的促進作用，財政生產性支出與經濟增長正相關。因此，安排政府預算，繼續保持一定規模的生產性支出是合理的，也是必要的。另一方面，公共財政條件下安排生產性支出預算也應當注重投入方式方法的不斷改進。在支出方向上，要突出重點，集中財力辦大事，著重保障重點行業、重點項目的建設需要，而不能不分主次、沒有重點地“撒胡椒面”。在支出方式上，應當注重財政資金引導多元化投入，綜合運用預算、國債、稅收、貼息、補助、擔保、以獎代補等多種手段，努力發揮財政政策和財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應，吸引和帶動信貸資金、民間資本等社會資金的跟進。在扶持手段上，也可采用補助金、開發委托費、政策性貸款和優惠稅收政策以及低息貸款、擔保等各種形式，以最有效地達到財政扶持的目的，落實財政宏觀調控的要求。在政府支出的限制約束上，還應當注意做到不能違背WTO 的有關規定，并切實落實國家宏觀調控要求，避免出現低水平重復建設和產能過剩浪費。

關于民生支出。民生事業關乎廣大人民群眾的切身利益，民生支出是最重要的公共支出。發展公共財政，堅持以人為本，自然需要不斷加大民生支出。近年來，我省財政堅持著力民生、著力民心，已經取得了不少的成就。同時，為了更好地促進各項民生事業發展，建議在安排民生支出時提高工作規劃的科學性和有效性。一方面，應對發展各項民生事業做出全面的規劃，每項事業也都應結合實際做好規劃，確定某項事業的發展目標、步驟、措施等，并且每項事業的發展規劃都應包括長期規劃、中期規劃以及年度計劃等，以確保實際工作能夠依計劃有序進行。另一方面，考慮到各地情況的不同以及財政體制狀況，建議上級制定民生事業發展規劃、下達項目計劃時，也應充分考慮各地的具體實際，既強調工作規劃、計劃的權威性，努力做到各地民生事業普遍、平衡得到提升，也要實事求是地給基層地方留下必要的自主安排的空間，避免 “一刀切”，結果造成事與愿違，好事沒辦好，或者效率低下，事倍功半。

三、實施預算科學化、精細化管理，提高財政資金使用效益

預算制度的順利運行，預算資金的有效運用，離不開科學、規范的預算管理；預算管理水平直接影響資金使用效益的發揮。從預算資金的安排、使用流程看，完善預算管理需要從以下幾方面不斷科學化、精細化：

（一）項目安排決策科學化

有效發揮財稅職能作用，大力推進基本公共服務體系建設、促進經濟社會事業發展，具體體現在預算資金的安排分配上，特別是專項資金的項目確定應科學合理。為此，應建立健全項目決策機制，包括：預算部門單位應加強項目庫建設，根據本部門單位的工作職責和本級政府的工作重心，及早就部門涉及的事業發展，準備好擬扶持的項目，并預先做好項目可行性論證，一些需要多年實施的項目，要實行滾動預算管理方式；項目的研究確定要規范透明，制定出臺完善的項目資金管理辦法，并嚴格予以落實，凡項目的征集申報、排查篩選、研究確定都必須遵循既定的流程規則； 不斷提高專項資金的預算細化率，年初編制預算時應當將一定比率的專項資金予以細化，待細化的部分也應在執行中及早明確項目，并加快資金撥付。

（二）預算制定過程公開化

逐步推動預算公開化，是落實“公民有序政治參與”的基本要求，也是發展公共財政、提高預算安排科學性、規范性的必然要求。考慮到實際情況，預算的公開應逐步推開、穩妥有序。公開的內容上，首先應按照國務院政府信息公開條例等法律法規的要求，逐步將包括部門預算在內的預算材料予以公開，將包括財政資金的立項申報條件、項目決策程序、資金管理辦法等向社會公開。公開的范圍上，可以采取逐步擴大范圍的辦法，如先在預算部門單位內公開，先向人大代表、人大工作機構公開等。從公開的程度看，除了單純地將預算內容向社會公開外，還應根據具體情況，有序地向社會開放預算決策系統，完善聽證制度，適當運用質詢、表決程序等，進一步增強公共財政支出決策的民主性。

（三）資金使用跟蹤監督常態化

針對當前資金管理部門往往重分配、輕監督，而資金使用過程中又往往出現被挪用、擠占的現象，有必要不斷強調加大預算資金使用跟蹤監督力度。要建立健全資金使用的全過程監督機制，實行一體化預算執行動態監控，強化事前和事中監督，促進監督與管理的有機融合，做到日常監管與專項檢查相結合，堅決查處擠占、挪用、截留專項資金的行為，確保預算資金使用的安全、合規、有效。

（四）預算績效評價制度化

2006年財政部出臺的 《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》（財預[2006]406 號）明確要求：“探索建立預算績效評價體系……并將績效考評結果作為編制以后年度預算的重要參考依據。”實際工作中，各地各部門也大都按要求編寫并報送了專項績效評價方案，但其內容很不統一，而且一般缺乏具體可行的考評指標，對于部門報送的評價方案，財政部門一般也未做出評價，對專項資金的實際使用也未嚴格進行跟蹤監督，并依照考評方案進行對照考評。因此，目前預算績效考評這項工作還需不斷加以推進，逐步建立起與公共財政相適應、以提高政府管理效能和公共資金使用效益為核心、以實現績效預算為目標的科學、規范的財政支出績效考評制度。要進一步擴大績效考評試點范圍，加快構建預算支出績效考評機制，并實實在在地將考評結果運用到預算資金的分配和預算支出責任的追究上，以促進各預算部門單位以及當事人增強預算法律意識，強化預算支出責任，不斷提高預算資金的使用效益。■