淺議會計監督工作機制的完善

● 吳玉梅

一、我國現階段需要政府主導型的會計監督工作機制的必要性

（一）在多種所有制并存情況下需要政府主導型會計監管工作機制

在計劃經濟時期，會計人員一般是國家干部或者集體單位干部，其職務要經過主管部門任免，其職稱要經過財政部門評定，財會工作要嚴格按財政部門規定執行。因此，會計人員有勇氣維護國家的經濟利益。在現階段多種所有制并存情況下，企業無主管部門，財政部門既不負責會計人員的人事任免，也不負責其“工資、獎金、福利”。而單位負責人掌控權力較大，會計人員的自身利益被用人單位牢牢掌握。當單位負責人，特別是民營企業老板強迫會計人員有意違反會計法規、編造虛假會計信息、偷逃稅收時，若會計人員堅持原則，輕者會被降職降待遇，重者會失去工作崗位。與西方國家不同，我國不能完全通過司法途徑和非官方組織來治理會計行為，政府主導型會計監管體制仍將長期存在。在人們法治意識普遍不強、會計人員實施內部會計監督乏力的形勢下，財政部門作為代表政府監管會計工作的部門，如果不與時俱進完善監督機制，不采取有效辦法將會計法律、法規落到實處，多年來存在的會計信息嚴重失真問題將難以解決，不斷發生和擴大的會計違法問題也將難以遏制。

（二）在會計社會地位不高的環境下需要政府主導型的會計監管工作機制

現階段不少單位負責人不明白會計工作的重要性，僅僅把財會部門當成“錢袋子”，認為會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，一般不參與單位的重要決策乃至業務管理活動。會計人員是弱勢群體，作為企業的雇員，只能聽命于單位負責人的隨意指揮，會計工作內部監督沒有獨立性，法律賦予的監督職權形同虛設。在行政事業單位中，有公務員編制的會計，單位視為做附帶工作，往往不被提拔重視。同時，一些行政事業單位沒有專門的財會機構編制，大多是兼職，還出現打字員、駕駛員兼做會計工作的。前些年進行的行政事業單位機構改革，一些部門和單位裁減了內審機構，或者將會計機構與審計機構合并，有的甚至將內設會計機構與其他科室合并。由于缺乏內審機構，一些部門和單位的會計監督被弱化。對于會計違法行為，如果財政部門不能理直氣壯地進行監督檢查，嚴格對違法單位進行處罰，維護會計人員合法權益，不僅使財政部門失去應有的權威性，而且會影響市場經濟的健康發展。

二、當前財政部門會計監督工作機制中存在的問題

（一）會計監督職責不夠明確

從財政部職責分工來看，財政部會計司的主要職責包括管理全國會計工作、研究提出會計改革和發展的政策建議、草擬會計法律法規和國家統一的會計制度等，但沒有被賦予明確的會計監督職責。財政部駐各地專員辦的主要職責包括對會計信息質量和社會中介機構貫徹執行財稅政策、法律法規情況及其在執業活動中的真實性、合法性、公正性進行監督，僅涉及會計信息質量，會計監督的內容不全面，僅針對社會中介機構執業，未包括所有單位。財政部各業務職能司雖然有預算監督、財務監督等內容，但都重在資金管理上，一般不涉及企業，也未涉及到對會計人員和會計基礎工作的會計監督。

從地方財政部門職責分工來看，有的地方專設的會計管理局，賦予一定的會計監督職責，有的地方將會計監督職責賦予專設的財政監督局。但是，大多數地方照搬財政部職責分工，沒有專門實施會計監督的機構。

（二）地方財政部門內部多頭監管導致效能下降

目前，地方縣級以上財政部門分工很細，成立了許多專設單位或者分支機構，但這種分工使得極為有限的行政管理人力資源分散，會計監督的責任主體變得更為模糊，監管效能不斷下降。以某地財政部門對注冊會計師行業監管模式為例，財政部門就存在多頭監管問題。對注冊會計師行業的監管工作，地市財政內部有三個機構監管：注冊會計師資格和執業質量由注冊會計師協會領導的注冊會計師管理中心監管；會計師事務所的資格和運行情況由會計管理局監管；會計師事務所的執業情況和所提供的會計信息質量由財政監督局進行檢查監督。形式上是分權制約，實質上很多監管內容是交叉的。由于監管力量都有限，各部門互相推諉，實際運行的結果是“三個和尚沒水吃。”

（三）相關會計監管法律未賦予財政部門相應職責

盡管《會計法》賦予財政部門管理會計工作，國務院也曾多次發文要求財政部門開展會計執法檢查工作，但是，對于會計工作的常規化監督工作，相關會計監管法律未賦予財政部門相應職責，而著重賦予審計、稅務、工商、金融等部門職責。例如，對會計違法行為的懲處方面，在現行法律、行政法規中，有很多涉及對會計違法行為的處罰，但除《會計法》列舉的幾種情形外，都沒有明確規定財政部門的處罰職責，這無疑會削弱財政部門主管會計監管工作的法定地位。目前，在一些地方政府部門，很多涉及檢查會計資料的部門與財政部門同一級別，在處理涉及會計違法行為時，很少征求財政部門的意見，而會計人員疲于應付檢查，也淡化了財政主管會計工作的職能。

三、完善會計監督工作機制的設想

市場經濟是平等競爭的法制經濟，最需要政府部門解決的問題是提供公平競爭的規則，并當好“裁判員”的角色。根據我國社會主義市場經濟的國情，會計監督應選擇政府主導型，關鍵是要適時地實施工作機制。會計監管工作應在保證為國家經濟發展提供真實可靠的經濟信息、保證真實可靠的財政收支情況下，大力促進市場經濟的健康發展。為此，筆者對會計監督工作機制提出如下設想：

（一）財政部門要尊重市場經濟法則，做到不越位、不缺位

在市場經濟條件下，會計人才培養不應作為財政部門的行政職能，而應是學校等非營利組織的職責，會計人員的繼續教育可以完全由民間機構和市場主體運作。會計人才應該是雙向選擇，好的會計人才應該有良好的就業空間。學校培養的會計人才是否能承擔起相應的會計實際工作，關鍵是學校的教育質量，要遵循人才市場中優勝劣汰的法則。財政部門沒有必要關注會計人員學歷水平，只需管理其有無相應的從業資格。特別是地方財政部門，必須從會計培訓的“利益鏈條”中解脫出來，全心全意做好會計監管工作。

同時，財政部門在會計監管工作機制完善中不缺位。《會計法》對各單位設置會計機構或會計主管人員做出了規定，但在實際執行中應該制定量化標準，否則不好操作。考慮到許多私營企業中，會計的管理職能發揮不充分，單位負責人的法律知識和會計知識欠缺。建議《會計法》及《總會計師條例》應明確規定行政事業單位和包括民營企業在內的所有大、中型企業都必須設置總會計師職位，并實行總會計師資格認證制度，擴大并提高總會計師的適用范圍和在管理決策中的地位。

（二）要進一步理清會計監管法律關系，突出財政部門在會計監管中的全方位地位

《會計法》明確規定：財政、審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監管等部門應當依照有關法律、行政法規規定的職責，對有關單位的會計資料實施監督檢查。違反本法規定，同時違反其他法律規定的，由有關部門在各自職權范圍內依法進行處罰。上述《會計法》對會計監管職能的界定，體現出兩個方面的要求：第一，除財政部門外，其他部門只對會計資料實施監督檢查，不涉及對會計機構和會計人員進行監管；第二，其他部門會計監管范圍是有限的，其他部門執行的會計監管職能是自身職權范圍內檢查工作所需要的。因此，財政部門應從其他監管部門獲取會計監管信息，實現普遍性、全方位的會計監管。其他部門檢查中涉及的會計違法行為，特別是應對會計機構和會計人員進行行政處罰的案件，應移送財政部門進行處理。

（三）地方財政部門要整合會計監管力量，加強基層會計監督工作

財政部門從省級到最基層的財政管理所，越往下，每個干部職工承擔工作任務的多樣性越突出。目前地方財政部門一味強調內設機構和下屬單位與上級財政部門對口，如財政資金撥付、行政事業單位資產管理、非稅收入管理、政府采購管理，而這些管理工作都只與行政事業單位部分會計業務相關。如果對口管理機構“一竿子插到底”，難以做到全方位監管。地方財政部門，特別是基層財政部門，直接面對眾多的基層企事業單位和會計人員，財政部門必須采用統一監督檢查的內容和標準，統一調配人員，開展會計監督檢查工作。建議在地市及以下財政部門，將會計管理機構、注冊會計師行業管理、行政事業單位資產管理機構、政府采購管理機構、非稅收入管理機構和其他從屬于財政內部機構中有關事后監督職能統一賦予財政監督機構，直接對財政局或者財政所負責，主要檢查會計信息的真實性和正確性，查處各種違法違規行為。